关于洞庭湖区内湖和撇洪河建设管理的调查报告111_工程管理社会调查报告
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关于洞庭湖区内湖和撇洪河建设管理的调查报告
洞工局调研组 2010年12月
内湖、撇洪河是洞庭湖区排涝体系的重要组成部分，承担着调蓄涝水，减少内涝灾害的任务，是湖区经济社会发展的重要保障措施之一；同时，内湖、撇洪河蓄纳大量滞水，一旦失事同样会导致严重的灾害，甚至造成人员伤亡。长期以来，由于资金投入不足，管理体制不顺，内湖、撇洪河建设管理存在诸多问题，特别是今年汛期，黄盖湖等内湖堤防险象环生，引起了社会各界的普遍关注。为全面掌握洞庭湖区内湖、撇洪河建设管理情况，找准存在的问题，积极寻求对策措施，根据厅创先争优活动小组的总体部署，我局专门成立了调研组，对常德、益阳、岳阳三市内湖、撇洪河建设管理进行了深入调研。通过采取实地调查，基层座谈，现场提问，网上调研等多种形式，分别听取了各市县水利局的意见，同时也对国内湖泊管理状况有了初步了解。总的看，洞庭湖区内湖、撇洪河建设管理存在问题较多，突出表现在建设投入严重不足，堤防防御能力差，内湖水面萎缩、水质下降、水生态环境恶化，管理体制不顺等方面，与江苏、湖北等省相比，在法制建设、管理体制、经费投入上都有较大差距，需要引起各级政府和有关部门的高度重视，采取有效措施，尽快加以解决现将有关情况和我们的意见报告如下。
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一、建设管理现状
洞庭湖区内湖、撇洪河主要分布在11个重点垸、24个蓄洪垸以及长沙市、湘潭市、株洲市等区域。内湖是指堤垸形成后，垸内原有河道、洼地形成的垸内水域。据统计，2000年以前，洞庭湖区面积大于1 km2的内湖计157个，总面积1227.5km2，其中面积大于10km2的内湖26个，总面积812 km2。撇洪河是指洞庭湖区按照高水高排，等高截流的要求修筑的人工河道，湖区现有撇洪河304条，总长1299.3km，撇洪面积8406km2，设计撇洪流量14129 m3/s。其中大中型（撇洪流量＞50m3/s）撇洪渠40条，长521.5km，撇洪面积6730km2，撇洪流量10578 m3/s。
新中国成立后特别是六、七十年代垸内田园化建设以来，各级政府高度重视洞庭湖区内湖、撇洪河建设管理，采取有力措施提高排涝蓄涝能力，加强建设管理，取得了一定的成效。
一是整修了内湖、撇洪河堤防，排涝体系进一步完善。从上世纪六、七十年代洞庭湖区垸内田园化建设时期开始，洞庭湖区开展了大规模垸内排涝体系建设，兴修泵站，整修、加固内湖、撇洪河堤防，修建了大量涵闸、配套渠系，对部分湖泊进行疏浚，基本形成了以泵站为骨干，内湖、撇洪河湘配套的排涝体系，根本扭转了湖区内涝成灾的局面。特别是1998年大水后，结合“平垸行洪、移民建镇、退田还湖”工程建设，对洞庭湖部分内湖巴垸进行了平退，扩大了内湖调蓄容积，实现了千百年来从围湖造田、与湖争地到大规模退田还湖、给洪水以出路的历史性转变。
— 2 — 二是内湖开发利用程度提高，有力的促进了湖区经济社会发展。内湖、撇洪河在蓄纳垸内渍水的同时，也为农田灌溉提供了水源，是洞庭湖区城乡供水和农业灌溉用水的重要保障。目前绝大多数内湖、撇洪河还作为养殖水面、旅游场所加以开发和综合利用，取得了明显的经济效益，为环湖区农副产品生产和农民生活水平提高创造了条件。同时，结合内湖整治，湖区血吸虫病得到控制和预防，保障了疫区人民的健康，为湖区经济社会快速发展做出了重要贡献。
三是内湖水资源保护开始起步，部分内湖水环境有所改善。随着经济社会的发展，湖区各级政府对水污染防治、水资源保护日益重视，保护内湖、撇洪河已成为全社会共识。立法保护力度进一步加大，今年元月，省人大将禁止投肥养殖已列入修订后的《湖南省洞庭湖区水利管理条例》。加强了对入湖污染物排放监督和管理，如整治后的南县沱江作为平原水库列为城市饮用水水源地加以保护，沿岸排污基本控制。内湖水环境保护提上重要议事日程，如常德市2008年启动禁止投肥养殖，34处内湖、水库水质明显好转，2009年将禁投范围扩大到219座小I型水库和所有具有饮水水源功能的水域，内湖水环境明显改善。
四是城市内湖水生态修复和治理工作受到重视，生态环境出现好转。常德市、长沙市等城市开展了湖泊及湿地生态保护和修复试点，为城市湖泊生态保护积累了宝贵经验。如常德市柳叶湖近年来通过加强养殖监管、加强水上船舶污染控制、加强餐饮废
— 3 — 水排放管理、水质监测分析等一系列措施，建立和完善了柳叶湖生态环境的长效保护机制，内湖生态环境明显好转。长沙市将松雅湖退田还湖，将面积扩大到4km2，建成一个带有水循环的活水湖，湖泊生态环境明显好转。
五是依法管湖、管河日趋规范，湖泊管理法制化建设初见成效。近年来，我省修订了《湖南省洞庭湖区水利管理条例》等涉及湖泊、河道管理的法律法规。部分县市开展了湖泊保护的制度建设，如岳阳市政府制订了《岳阳市城区水系保护管理办法》，明确市水行政主管部门负责城区水系及外围保护地带的保护、开发、建设、利用等统一监督管理，理顺了城市河道水系的管理体制，为湖泊管理与保护提供了制度保障。依法管湖的力度进一步加大，各级水行政主管部门严格河湖管理范围内建设项目审批管理，严肃查处涉湖违规项目，监管力度明显加大。
二、存在的突出问题
尽管洞庭湖区内湖、撇洪河在建设管理方面取得了显著成效，但在全球气候变化和全省工业化、城镇化进程快速推进的背景下，内湖、撇洪河保护与经济社会发展之间依然存在诸多矛盾，堤防防御能力差，水面萎缩、水质下降、水生态环境恶化，管理体制不顺等问题依然十分突出，洞庭湖区内湖、撇洪河建设管理依然面临严峻挑战。
1、内湖撇洪河堤防防御能力低，灾害损失严重。长期以来，洞庭湖区一直将防洪工程建设作为洞庭湖治理的首要任务，也是
— 4 — 各级水利投资投入主体。内湖、撇洪河作为垸内排涝配套设施，长期陷入国家投入无来源，地方投入无渠道的怪圈，投入严重不足，内湖、撇洪河建设停滞不前。现有湖区撇洪渠及内湖渍堤多系群众运动建成，普遍建设标准低，大部分堤身断面不足，抗洪能力低下，防御能力仅3～5年一遇。加之河道淤积和五强溪等一批大型水库建成后，外河中高水位时间延长，致使内江内湖挤排撇洪机率减少，电排排水效益降低，高洪水位时间过长，防汛任务加重。每到主汛期，内江内湖堤基翻砂鼓水、堤身散浸滑坡及穿堤建筑物险情接连不断，层出不穷，成为湖区人民的一块心病。近年来，撇洪渠及内湖频频失事，损失惨重，制约了当地经济的发展。据统计，从1950年至今，撇洪河溃决受灾人口181万人，因灾死亡155人，直接经济损失77.3亿元，淹没耕地27.5万亩，淹没房屋18.2万间，其中溃决最多的涔水撇洪渠达9次之多。内湖溃决受灾126万人，因灾死亡618人，淹没耕地16.3万亩，淹没房屋12.9万间，直接经济损失56.1亿元。今年，洞庭湖区第二大内湖黄盖湖今年7月遭遇特大暴雨袭击，累计降雨量达681.4毫米，由于排涝措施不足，7月16日，最高水位达30.15米，超保证水位0.65米，随时存在倒堤、溃垸的风险，全凭驻湘部队1100名官兵奋战8天，抢修加固堤坝20多公里，才保证内湖堤防不溃。第一大内湖大通湖今年8月15日～16日受暴雨影响，一昼夜之间，大通湖沿湖堤防仅青树嘴镇就损5000多米，部分堤防堤身损毁近半，经全力抢险才未决堤。1995年南湖撇洪渠北干漫溃，淹没耕
— 5 — 地19.79万亩，冲毁房屋16694栋，沅南垸大部分成为泽国。
2、内湖撇洪河淤积严重，调蓄输水功能退化严重。建国以来，撇洪河、内湖未进行过大规模疏浚整治，围垦、淤积现象严重，水面积大大减少，蓄水量显著降低。一是非法占用现象严重。受上世纪50～70年代 “大办农业”和“以粮为纲”及80～90年代土地开发等影响，内湖调蓄面积减少，加大了防洪排涝压力。据统计，洞庭湖区内湖面积较解放初期减少了775.5平方公里，内湖转化为鱼塘的面积达144.3平方公里。岳阳市1964年前全市有骨干内湖96个，面积129万亩，占湖区面积的17.9%，至2009年底仅35个，面积45万亩，总蓄水量12.2亿立方米，可调蓄水量5.6亿立方米，内湖水面比1964年减少84万亩，只占湖区总面积的5%。有的内湖已基本丧失调蓄能力。华容县护城垸赤眼湖原有水面5000亩，可蓄水650万立方米，1995年以来，因不断围挽修建精养鱼塘，水面现只有1000亩，蓄水量150万立方米，一遇大雨周边地区便内涝成渍。安乡县上世纪六十年代共有内湖面积18.12万亩，调蓄水量1.09亿立方米，至目前内湖面积仅不到5万亩，调蓄水量为0.23亿立方米，面积消减了72.4%，调蓄水量减少了79%。二是淤积问题突出。由于水土流失和垃圾乱丢乱弃，不合理的开发，内湖湖底普遍淤积，有效调蓄库容不断减少。以岳阳县大西湖为例，原有调蓄面积5300亩，由于湖底淤积，1998年至2002五年间不得不改为精养鱼池和农田，调蓄面积较少到3975亩，减少了25%。由于内湖面积和容积减少，洞庭湖区绝大部分
— 6 — 内湖面积根本无法达到设计要求的10%的水面率，调蓄和排水功能下降，随之而来的，就是新增大量电排装机，电排开机时间也逐年延长，使得农业生产成本增加。
3、内湖、撇洪河水污染严重，水质恶化趋势令人担忧。一是生产和生活废水、垃圾乱排乱倒污染内湖撇洪河水环境。环洞庭湖区经济总量大，人口数量多，是全省最重要的工业、农业集中区域之一，由此造成的大量废水、垃圾得不到有效的处理，直接排入（倒入）河道、内湖，致使湖区水生态环境持续恶化，水污染不断加剧。如岳阳市云溪区松阳湖沿岸大量工农业生产污水和城乡居民生活污水直接排入湖内，仅工业污水每天入湖就达9万多立方米，使流域水环境恶化，生态破坏严重，河堤渗漏使河道内的污水向沿岸内湖蔓延，形成以冶湖撇洪渠西干渠、路口支渠、文桥支渠为中心轴线的污染片，严重威胁当地居民饮水安全和农业生产用水安全。二是过度养殖，加剧了河道、内湖水质恶化。近年来，相当一部分内湖、撇洪河被圈占进行养鱼、螃蟹、河蚌等高附加值水产，承包方为追求经济效益，向河湖内投入大量的人畜粪便和化学肥料作养鱼饲料，导致水质变坏，多种有害物质含量超过允许浓度，污染逐年增加，严重影响当地居民的日常生活和身体健康。如安乡县珊泊湖，年投肥量达7000吨，十年来水质每况愈下，目前湖水属于重度污染（五类水质），已完全不能饮用。
4、内湖、撇洪河管理体制管理不顺，水事纠纷多。目前洞庭
— 7 — 湖区内湖、撇洪河无统一的管理体制，在模式上主要是“分级、分部门、分地区管理三结合”，存在管理体制上分割，上下级之间、部门之间、地方之间协调不够，即形成了“多头管理，各自为政”的现象，一个湖泊往往就有水产、渔政、林业、环保、水利等多个职能部门参与管理。多头管理带来的是体制不顺，条块分割，导致湖泊在开发与管理上的混乱，这些部门大多从本部门的利益出发，加剧了湖泊管理上的无序，水事纠纷多。如益阳市大通湖，管理方将水面承包给养殖户后，养殖户为追求经济效益，盲目围网养殖，不合理开发，给湖泊蓄洪和防汛带来了很大的负面影响。一方面由于围网养殖需要稳定的水位作保证，增加了防汛调度、水位控制工作难度，今年，由于抢排渍水，引起养殖户受灾的纠纷接连不断，严重影响了防汛抗灾工作;另一方面一旦遇到大洪水，围网养殖到处设卡，堤防、涵闸出现险情，船运抢险器材、救灾物资根本无法靠岸，给防汛工作带来严重的隐患。
三、建议与措施
洞庭湖区内湖和撇洪河是洞庭湖排涝工程的重要组成部分，是湖区人民群众赖以生存发展的宝贵资源。然而，由于治理和保护措施不到位，撇洪河、内湖的生态健康正遭受极大威胁，建议进一步加大治理和保护工作力度，逐步恢复内湖、撇洪河生态功能。
1、建议加大内湖撇洪河整治投入力度。洞庭湖区内湖和撇洪河堤防防御标准低，投入严重不足，是目前洞庭湖综合防洪体系
— 8 — 的薄弱环节，“十二五”应作为投入重点，加快整治。一是加快堤防建设。在全面摸清全省骨干内湖和撇洪河工程底子的基础上，按照防御不低于十年一遇标准，对内湖和撇洪河堤防建设进行全面规划，合理确定投资规模，尽快工程建设。二是尽快实施清淤疏浚。水面减少、淤积严重、功能衰退是造成洞庭湖区内涝灾害的主要原因，应将内湖退田还湖和撇洪河清淤、扩容作为近期工作重点加快推进，逐步恢复垸内调蓄功能。三是切实加大投入力度。把内湖、撇洪河治理作为下阶段水利投入重点，争取列入国家中小河流治理规划，争取国家支持。创新投入机制，设立湖泊保护专项基金，坚持不懈地、持之以恒地搞好湖泊清淤工作，探索实行“以奖代补、先干后补”等机制，调动市、县的积极性，加快内湖、撇洪河整治步伐。
2、建议加快实施内湖江湖连通生态水网建设。目前内湖水质变差，水环境容量下降，主要原因是江湖阻隔导致生物多样性下降；污水直排造成水体污染严重；无序养殖引起水体富营养化；沟渠污染使水网连而不通。建议对内湖在系统规划、科学研究的基础上，采用水力调度、沟渠连通等工程手段，恢复江湖水力联系，形成江、湖、港、渠为主的生态水网，恢复河流与内湖、洞庭湖与内湖之间连通，建成生态水网湿地群，将“死水”变“活水”。将外界自然优良的生态系统向生态亏空区域进行“营养”输入，在实施污染控制工程的前提下，通过辅以水体生态保护与修复措施，使内湖水生态质量得到改善，重建动植物生长、栖息、繁殖场所，— 9 — 恢复湖泊生态系统及功能，稳定维持内湖生态良性循环。当前应以澧水滟洲调水等水力条件较好的区域为试点，加快洞庭湖区生态水网建设。
3、建议进一步加强内湖、撇洪河保护。洞庭湖区内湖、撇洪河当前表现出功能衰退，水质污染、水环境恶化，其实质是对加强保护认识不够，措施不力，建议采取有效措施加以保护。一要编制内湖、撇洪河保护规划。以全省第一次水利普查为契机，全面摸清不同内湖、撇洪河等水域的面积、所在位臵、现有的主要功能等，按照所在行政区域防洪排涝、水资源供需、水环境容量、生态功能等需要，编制内湖、撇洪河水域保护规划，确定本行政区域及区域内不同区块的基本水面率、水域总体布局、水域功能、水域保护范围、保护等级和保护措施，为水行政管理提供事实依据。二要推行水域占补平衡制度，对项目建设占用内湖、撇洪河实行分类管理。针对省内建设项目大量占用河道、湖泊的实际情况，借鉴江苏、浙江的成功经验，全面推行水域占补平衡制度，出台《建设项目占用水域管理办法》，设定水域占用补偿标准，利用经济杠杆遏制水域无序占用。并对建设项目占用内湖、撇洪河的情况实行基础设施和非基础设施分类管理，限制基础设施建设占用内湖、撇洪河，杜绝非基础设施占用内湖、撇洪河。三要控制内湖、撇洪河污染物排放。大力发展绿色经济、低碳经济、循环经济，严格环境准入，促进产业结构调整和发展方式转变，从源头控制污染。加快内湖、撇洪河沿岸污水的排放设施建设步伐，— 10 — 推进污水处理厂的建设和入湖排污口的截污治理，提高污废水处理率，减少废水、污染物对内湖、撇洪河的污染。
4、建议进一步加强内湖、撇洪河管理。创新管理模式，有效保护内湖撇洪河不被破坏，充分发挥其应有功能。一要明确管理责任主体。建议内湖、撇洪河由水行政管理部门主管，会同土地、环保、渔业等相关部门，统一规划、统一管理、统一审批，避免机构重复设臵、多头管理、交叉管理，提高管理效率。二要建立健全协调机制。目前涉及的部门主要有水利、渔业、环保等多个部门。由于不同的部门、不同的利益群体对同一湖泊的价值、功能的判断可能不同，湖泊管理目标就会有差异，难以从整体管理的层面达成一个目标管理的优先次序，确定主导价值并以此来安排湖泊的主导用途、主要利用方式以及根据不同用途的相容和相斥情况制定限制性措施。省政府或者地方政府可以每年召开一次领导小组会，安排部署一年的工作，协调解决存在的重大问题。三要加强队伍建设。由于缺乏统一的管理力量，内湖、撇洪河管理缺位现象普遍存在。建议进一步建立健全内湖、撇洪河管理机构，落实管理人员和管理设备，落实专门的人员和工作经费。
5、建议加大内湖、撇洪河立法执法力度。内湖、撇洪河作为一种重要的自然资源，具有蓄水、养殖、旅游和维护生物多样性等多项生态功能，管理与保护是一项系统工程，依法管理、严格执法是关键。一要尽快出台《洞庭湖区内湖、撇洪河管理条例》。内湖、撇洪河得不到有效保护，究其原因，首要的是立法滞后，— 11 — 有关部门和相关地区责任不清。为有效管理内湖、撇洪河资源，《洞庭湖区内湖、撇洪河管理条例》立法已经迫在眉睫。建议充分调研论证，争取省人大出台该条例。二要推进“一湖一法”工作。洞庭湖区湖泊众多，因地制宜地制定和颁布管理、保护和资源利用的规范或法规，是实施科学有效管理的保障。建议省政府对大型内湖、撇洪河进行分湖(或分河、分湖群)立法，做到一湖一法(或管理条例)，或者督促各级政府出台保护当地湖泊的地方性法规，为依法保护湖泊提供法律保障。
调研组成员： 文柏海 易放辉 肖 义 谢 石
执
笔：易放辉
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