关于农村基层组织人员涉嫌职务犯罪问题的调查报告_基层组织现状调查报告

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关于兴安盟农村基层组织人员

职务犯罪情况的调查

张善旭

张春华

一、调查目的近年来，兴安盟检察机关查处的职务犯罪案件中，农村基层组织人员涉嫌贪污、挪用等职务犯罪案件数量有所增加，侵害农民利益、挤占国家惠农补助、补贴的案件随着国家政策向“三农”倾斜力度的增大与日俱增。如何挖掘其根源，抵制这种现象的发生，保持农村基层组织健康活力，保证党和国家为人民服务、为人民谋利的方针政策真正落到实处，维护农村基层社会和谐稳定，推进农村社会良性发展，是开展这项调查的核心目的。

二、调查方式及内容

本次调查主要采用向各基层院下达专门设计的“关于农村基层组织人员涉嫌职务犯罪情况调查表”和访问资深反贪污贿赂犯罪案件侦查员两种形式展开。调查表内容主要涉及：农村基层组织人员涉嫌职务犯罪的罪名、侵害客体、犯罪对象、处罚情况等六类二十个问题。

三、农村基层组织人员涉嫌职务犯罪的现状

2010-2012三年间，兴安盟检察机关共查处贪污贿赂犯罪案件96件129人，其中主体为农村基层组织人员的74人。犯罪对象主要有以下几类：一是扶贫款物的使用、分配上存在贪污、挪用、私分或分配不公不均；二是惠农专项工程如整村推进工程、一事一议项目落实存在职务犯罪行；三是教育达标化解债务资金申报、分配中存在贪污犯罪行为；四是征地补偿中存在职务犯罪行为；五是退耕还林政策落实中的职务犯罪行为；六是骗取粮食补贴、草原奖补等补助； 七是侵吞农村人口最低生活保障等民政补助项目。从性质划分：贪污犯罪61人，挪用公款犯罪7人，受贿犯罪6人。作出有罪判决的58人，其中实刑2人，占涉案人数的2.7%；缓刑42人，占 56.8 %，免予刑事处罚的16人，占有量22%；作其他处理的14人，占19%。

四、农村基层组织人员涉嫌职务犯罪的成因

（一）制度落实方面的问题。村民组织法律的落实缺乏监督制约。民主制度不够完善，基层党组织发挥的作用不适应目前村级事务发展需要。如《村民委员会组织法》是为保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设而制定的法律。但在社会实践中，《村民委员会组织法》的贯彻落实并非如立法宗旨所愿。大大小小的村级事务往往只由村党支部书记和村主任一拍即合，或只其中一人决断，很少召开村民大会或村民代表会商议决策，个别村（嘎查）除换届举选外，三年内不召开村民代表会。村民没有获得村务的正常渠道，知情权被剥夺。这样的做法直接导致决策易失误、村民自治权被剥夺、村务不公开，形成民主监督的空白空间。

由于各级政府对农村、农民、农业“三农”政策宣传、解读不到位，致使农民对政策规定不能正确理解或理解偏颇，断章取义，不完全了解相关政策规定。因而村干部在政策落实中弄虚作假，欺上瞒下，浑水摸鱼，从中渔利，损坏党的形象，侵害农民利益。

（二）权利监督方面的问题。

农村基层组织人员的权利主要来自《村民委员会组织法》这一法律规定，其次是党委政府授权。依据《村民委员会组织法》履行权利，受村民代表大会及村民代表的监督，由于上述村级民主制度落实不够完善，导致最直接、最有力的监督力量弱化，处理村务及履行准国家工作人员职责行为变成了一两个人的个人意志体现。

自2002年以来，我盟各旗县市陆续出台政策，规定各乡镇苏木所属村（嘎查）财务帐由乡镇苏木经营管理站统一管理，但这种管理在很大程度上只停留在保管、科目分类等层面上，对于收支内容的合理与否、客观与否等几乎不作审查。对村级账目没有例行审计、监管运行机制，白条入账情况普遍存在，无论是否真实支出，只要村主任或书记签字便可入账报销。此外，村级账目记账不及时，财务制度执行不规范，招待费、村干部吃喝费、私家车加油费（以因公开会、办公为由）、为相关部门年节送礼（以土特产品居多）费用所占比例近三分之一。例如，我盟科右前旗院举报中心初核科尔沁镇湖南村村干部涉嫌贪污案件中发现，该村现任班子组建以来，未召开过村民代表大会，重大村务多数只有村主任和村支书两人决策，其他村干部、村民代表及村民均不知情。村会计位置空缺，所有收入支出均由村主任掌控，乡镇经营管理站会计帮助记账。

（三）政策性扶贫补给或产业开发工程项目实施存在漏洞缺陷近年来，由于国力的不断增强和政府职能的转变，惠农政策层出不穷，国家财力物力投入逐年加大。扶持补助名目繁多，种类齐全。涵盖农业、林业、渔业、畜牧、土地、副业等各生产领域和住房、养老、医疗、就学、文化等生活领域。使广大农牧民史无前例的感受到了党的强国富民政策的温暖，但在惠农政策落实实践中，存在以下情况：

一是监督单位与被监督单位同流合污。以虚构事实，伪造证据，虚报数据等手段，乡镇与村嘎查两级领导联手骗取国家补贴。如：我盟扎赉特旗保力根花一个乡仅一年就利用村、乡两级合伙，以不同年份以不同农民名义虚构土地承包合同书，上报旗财政，骗取粮食补贴上百万元用于集体支出。这种现象在扎旗各乡镇普遍存在。旗级财政、农业等监督监管部门监督不力，形同虚设，在这个问题上没起到丝毫正面监督管理作用，以致国家财产受到严重损失，国家扶持政策源目的丧失，导致此类现象滋长漫延。

二是有些政策间衔接不够紧密；尤其是政策实施方案不够严谨，不够切合实际，可操作性不强；还有个别项目落实单位为求政绩，要求时效性特别强，不符实际、不合客观规律的抢期，以致于具体工作无从如实反映并保质保量落实。我盟科右前旗院初核案件发现，上级机关扶持本旗察尔森镇水泉嘎查建养殖园区，在配套资金未全额到位、建设施工组织不完备的情况下要求短时间内建成投入使用，导致标准降低、配套设施不全，近一百万元的项目无招投标、无预决算、无检查验收，整个工程仅为村书记和村主任两人全权负责。还有的地方，村级组织及乡镇政府为图政绩或套取专项资金，虚设项目标志、宣传图版，或者以一个已完成项目套取若干个项目资金，从而挤占挪用、中饱私囊。还有时达不到目的，而使农民误以为争取到了项目资金却未实施工程，从而怀疑相关人员贪污、挪用等行为引发举报。

上述这种缺乏科学合理管理机制的状况极易滋生腐败。三是政策制定缺少足够的前瞻性，对社会发展前景预判不足。例如，我盟科右前旗科尔沁镇湖南村村民集体访，举报村主任危草房改造款发放不均。经查：湖南村从2009年国家实施农村危草房补助政策以来，只有2009年危草房改造指标与农民申请并建住房数相等，故国家补助得以全额发放，此后申请并建房户均高于当年政府批准指数。为此，经请示镇政府，采取将当年全村所得补助金平均分给建房户。有的年份农民所得补助较多，有的年份（有时上下相邻两年）较少，且有时相差几倍。而且，随着物价的不断提升，越晚建房，建材价格越高，农民得到的补助反而越少。

针对农村人口住房补助这一大类救济内容来看，在兴安盟贯彻落实的项目，先后就有过茅草房改造补助、危草房改造补助、危房修缮补助等项目，享受各项待遇的条件、补助标准各不相同。

站在一定的时间结点上进行前后比对，呈现出的结果较为混乱，这无形中给一些不法分子提供违规违法运作的可乘之机。

综观上述情况，自然产生这样的疑问：政策制定是不是越细越好，条目越多越好？政策规定在什么情况下以怎样的形式入法较为妥贴、规范？政策的导向引领作用怎样才能发挥极致而不易误会为社会福利？从而更好地激励广大农民群众自立自强，开创小康生活的斗志。

（四）农村基层组织人员正常劳动报酬过低，基层还会产生一些招待费用而无更多集体收入可供支付，公共经费不足导致权利泛滥。

我盟多数旗县村级组织转移支付经费在39700元至36700元按村人口多少而异，农村基层组织人员平均年薪4500元——7000元不等，此外，财政不承担交通费、通信费、办公经费等项目。座落远的村嘎查距离所属乡镇百余里，距离旗县政府所在地上百公里，村集体均无交通工具。村干部每月因工作关系仅往返于村镇及村旗（县）之间就要若干次，加上在村与村之间的活动，必然产生一定费用，当这些费用无处消化时，便产生骗取套取等行为。

（五）各级政府对一些专项经费挤占挪用，雁过拔毛，农村基层组织人员欲盖弥彰引起老百姓怀疑猜测。政府职能的转变，促使各级政府纷纷想办法、谋发展、搭平台，尤其在本级财政收入低微的落后、欠发达地区，矛盾异常突出的显现，为快速发展经济，政府常常会在专项资金上作文章，来平衡大局经济发展格局，摆布有限财力，或用于处理应急事项，从而在短时间内个别项目会受到一定影响，村干部又不能如实向老百姓公开实情，导致怀疑犯忌直至举报，积淀下来很容易形成深层矛盾，影响干群关系、党群关系，进而对村级组织、乡镇党委政府公信力、执行力形成付面影响。

（六）部分农村基层组织人员组织平衡协调能力较低，不能解决本村出现的问题。

一是不能正确解读、宣传党的政策；二是不能客观公正的落实党的政策，由于私心重，偏袒一方利益；三是群众基础薄弱，威信不高，工作得不到广大人民群众的支持与理解，政令不通；四是利益平衡过程中不善于做群众工作，工作方法简单粗糙；五是工作作风不严谨，拖沓、敷衍。从思想上忽视老百姓的利益，所以很难做到公开公平公正。

（七）文化素质原因。

农村人口文化素质普遍较低，受教育程度不高，村干部中高中毕业生都寥寥无几，高中以上学历的更是绝无仅有。自身权利义务及国家集体个人利益摆布不当，国家意识、法律意识、责任意识淡薄，道德观念、集体荣誉感不强，履行职责的政治素养不够，行为基准不正确，不能摆脱小农意志和本我利益。随着农业税被取消，惠农补贴逐年增多，农民自认为国当为民，为国贡献问题则少思量。农民内心深处国与家的关系失衡，大局观念差，理想信念局限性较大，更看重并期盼的是国家的给予和恩赐，不能从更深远的意义理解党和国家增强综合国力、使人民富裕文明幸福的惠民理念。基层组织人员在这样的环境下由于受到文化素质的影响，很难主动学习、主动改造世界观、执政观，很难拔高自己的思想认识，稍有利益诱惑、荣誉诱惑，便迷失方向，失去原则，突破底线，从而渐渐滑向违法犯罪的深渊。

五、扼制农村基层组织人员职务犯罪的对策

（一）加强教育培训

首先要解决农村基层组织人员的思想认识问题，从政策理论到道德规范，从职责履行到责任义务，从工作出发点到方式方法的运用，以及法定权利义务和违法违纪所要承担的后果与责任，进行系统的培训指导，并建立相应长效机制，使这种专业培训形成常态，打牢我国这样一个农民人口占多数的农业大国最基层元素的根基。使执政教育与警示教育并行，使思想道德水平与做事能力共同提高，明确权利的来源，明确责任的归宿，形成畏惧法律、畏惧纪律，为民谋事、为党争光的理念。营造以带民致富、为民谋利为已任的新型氛围，塑造好代表党和政府在广大农民群众中的良好形象，更好的落实我党的富民强国安邦的各项政策，落实党的群众路线，使广大农民群众与党中央保持高度一致，早日实现广大农民的中国梦。

在教育农村基层组织人员问题上，检察机关延伸工作触角，在乡镇设立检察工作室发挥作用方面，我盟有初步探索：一是在集镇赶集日到集市现场设点布阵，走到农民群众中间，和老百姓近距离接触，了解诉求，传递法律政策规定，解答咨询，指导农民依法维权。二是通过参加乡镇一级人代会、党代会、综治、选举动员、重要文件学习传达、重大政策部署等大型活动，延伸法律监督触角，建立犯罪预防体系，提供依法行政法律服务，防范风险，保护农民利益，保障农村基层组织人员的职务廉洁性。三是通过在当地查处微型违法违纪行为，起到用身边的事警示身边人的作用，使犯罪预防工作更贴近生活，贴近百姓。今天的司法下乡是为了保证或促使国家权力，包括法律的力量，向农村有效渗透和控制。因此，从一个大历史角度来看，司法下乡是本世纪以来建立中国现代化民族国家的基本战略的一种延续和发展②。应当使送法下乡发挥广义作用，在送上刚性法律规定的同时，送上保护，送上预防，送上警示，送上安全，送上守法自觉性。

（二）加强民主政治，建立权利制约、制衡机制

没有监督的权利必然滥用，没有制衡的权利必然失衡。民主制度是我党的又一制胜法宝。为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化，法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变③。

《村民委员会组织法》是全国人大制定颁布实施的一部村务组织法律，在一定程度上起到了村民自我管理、自我提高、自我监督的作用，但是由于农村人口流动性小等诸多客观因素的影响，村级民主发挥的作用越来越小。由此看来，《村民委员会组织法》的修订、监督落实机制的完善势在必行。一要充分发挥村民代表大会及其专门小组（如理财小组）、村民代表的民主决策、民主监督作用，实行村务公开。二要进行村级实绩考核考评，从班子产生之初设定竞选目标，乡镇政府每年度或每半年组织实施民主政策落实及村长竞选目标审查落实，签订责任状，并督促责任目标的实现。三要建立村级财务定期审计审查制度，规范会计制度落实，杜绝不合理开支，防止虚报、谎报、滥报、瞒报现象的发生。

（三）制定政策，规范农村产业项目的监督、监管

好的制度是能够容纳冲突并能够用制度化方式解决冲突的制度④。诸多惠农项目的落实，政策规定相对宏观，基础操作规范不完备，验收机制不健全，专业机构没有发挥技术专长进行指导监督监管的机制。把专业项目如建设、环保、农牧渔业农及农副产品加工、旅游业、工业生产等具体产业技术支持方面充分发挥政府职能部门专业指导、监督、引导作用，使每一个项目都实现其设定目标，而不是摆空架子应付检查却无实际产能。如：凡涉及占地、改变土地用途等项目应当由国土资源部门把关并进行了跟踪监督，实时监控；涉及建筑项目由规划、建设、质检等部门把关；涉及农业、牧业、工业、水利、旅游等项目开发由相应机构负责审批、监管、监督。引入问责制，谁主管谁负责，分清责任，理清功过，对于监督管理部门玩忽职守、失职渎职、不作为、滥作为行为，视情节、后果给予严肃处理，确保国家投入真正惠及于农，逐步实现农业产业化，使农民致富，农村文明，农业发展，规范社会管理秩序，促进社会进步文明，加快城镇化进程。

（四）加大对违纪违法犯罪行为的处罚力度

基础秩序是社会的基础设施，基础秩序的内容是具有元制度性质的基础制度以及类似于禁忌的核心价值；制度的失败往往不是由于制度本身的不完善，而是在于基础秩序的缺失⑤。历年来，对农村基层组织人员涉嫌职务犯罪、职务违法行为的处罚力度不大，或不处罚，导致职务违纪违法犯罪行为屡禁不止。从职务犯罪案件的处罚结果来看，我盟约60%以上的被告人被判处缓刑，实刑中约70%的被告人被判处三年以下有期徒刑。受到党、政纪处分的不到10%。而且，此类案件往往缺少申诉主体，因处罚过轻引起二审、再审可能性不大。由此可见，对农村基层组织人员加大其职务违纪违法犯罪行为的打击处罚力度，是保护村干部和预防职务过错行为的必要措施，是惠农资金投入安全的正确选择。

（五）相应增加村级政府办公经费，提高村干部政治待遇和薪金 激励机制的引入和必要的经费保障是防范和杜绝侵犯农村基层组织人员职务廉洁性的基础保障。科学预算经费支出，相应增加村干部薪酬，从正面加大物质支持，防止其冒险触及农民或集体利益，避免在处理村级事务中发生尴尬局面。提高政治待遇，增加纪律约束，使其增强自律意识，更广泛地受到社会监督和舆论监督，使村务管理更加科学、规范、合理、有序。

（六）规范各级政府行为

连续几年国务院一号文件都针对“三农”发出，财力物力人力投入和政策制定方面也有了向“三农”的明显倾斜，政府职能日益向服务型转变。而有些地方政府不能顺应这种主流转变，利用可能的机会，以各种理由和名目或套取或截留专项资金用做他用，导致政策制定原本效果大打折扣，影响宏观设计，侵害农民利益，损害政府形象。严格规范政府行为，严肃处理错误做法，严厉处罚主要决策者的责任，是真正使政府职能转变、社会转型、干群合一的重要途径。转变政府职能，建立有限政府，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色。⑥

（七）政策宣传解读欠缺

回顾解放初期，党和国家的工作重心由武装斗争向发展经济转变，出台的一系列政策规范得到从上到下的贯彻落实，笔者以为，重要原因是各级政府及其工作人员重视对政策的学习理解把握，基层工作人员深入田间地头宣讲解读政策规定，吃住在老百姓家中边共同劳动边督促政策落实。归根到底，就是党的群众路线的贯彻问题。学习宣传政策不仅是治国之策，更是全国人民统一思想的制胜法宝。新一届党中央部署的党的群众路线教育实践活动，必然会加快小康社会建成进程。

①教育达标化解债务资金：为化解我盟1997年以来教育系统开展的教育达标活动而形成的债务，于2008年向自治区财政申请的专项资金

②朱苏力：《为什么要送法下乡》。

③《邓小平文选》（一九七五——一九八二）第136页。④孙立平《调整利益关系 化解社会矛盾》 ⑤孙立平《当前中国的社会问题与利益关系调整》 ⑥孙立平《调整利益关系 化解社会矛盾》