康县农村灾后重建调查报告_灾后重建调研报告
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康县农村灾后恢复重建调查报告
（西安建筑科技大学 贾洪毅 王瑞晨）
【摘 要】：康县是汶川大地震重灾区，2009年暑期，我们对康县农村灾后恢复重建情况进行了实地走访调查。经调查，我们发现重建过程中主要存在恢复重建期限较短、农户重建贷款困难、政府行政效率不高、灾后返贫现象严重、生态环境遭到破坏等一系列问题，因此，康县必须从健全法律法规体系、充分发挥政府职能、完善金融援助政策、加强生态环境保护、抓好灾区新农村建设等方面入手，进一步做好灾后恢复重建工作。
【Abstract】: Kang Xian is the worst-hit areas after wen chuan earthquake.In 2009 summer vacation, we had a field survey on Kang Xian rural after-disaster reconstruction cases.After investigation, we found a series of problems.For example, the recovery period is very short, farmers have difficulties in reconstruction loan, government administrative efficiency is not high, the post-disaster poverty phenomenon is very serious, ecological environment had been destroyed and so on.Thus, if Kang Xian wants to do a better job in post-disaster restoration and reconstruction work.They must improve the legal system, give full play to the function of government improve financial aid policies, strengthen environmental protection, good grasp of the disaster areas and other aspects of the construction of new countryside.汶川大地震是我国建国以来破坏性最强、波及范围最广、损失最重的一次特大地震，举世震惊。比较而言，此次地震所波及的地区多数是农村，所涉及的人群大多为农民，因此，灾区农村恢复重建工作面临的任务更为艰巨和繁重。康县是汶川大地震重灾区，也是国务院下发的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》规划的地区之一。为了更好的了解地震灾区灾后重建的进展情况，西安建筑科技大学思想政治理论教学研究院暑期社会实践服务团针对康县农村灾后恢复重建情况进行了实地调查，现将调查结果汇总如下：调查情况简介
康县位于甘肃省东南部，地处陕甘川三省交界地带，东邻陕西略阳县，南接陕西宁强县，西与陇南市武都区毗连，经文县可到达四川平武县和青川县，全境处于西秦岭南侧陇南山中。康县下辖21个乡镇，350个行政村，总人口20.2万人，其中农业人口18.05万人。此次调查为期7天，我门采取发放调查问卷、走访座谈、实地调研等方式对康县农村灾后恢复重建工作进行了全面的调研，先后深入地震受灾较严重的平洛镇贯沟村、平洛镇药铺沟村、王坝镇李家庄村、长坝镇付坝村、城关镇东沟村、阳坝镇阳坝村等村庄进行实地走访，并对康县民政局、发展改革委员会、灾后恢复重建领导办公室等部门的主要负责人进行采访，充分了解康县灾后重建中出台的相关政策以及遇到的问题，搜集了大量的一手资料。灾损情况及灾后恢复重建概况
2.1灾损情况
康县位于汶川大地震震中汶川县的东北部，地震发生后，康县震感十分强烈，受灾较为严重，康县民政局的统计资料显示，全县21个乡镇不同程度受灾，倒塌房屋10800间。其中，倒塌居民住房10000间3400户，损坏房屋147532间，因灾遇难21人，因灾伤病184人，因灾死亡大牲畜64头，直接经济损失1.51亿元。康县受灾最为严重的是农村，作为国家扶贫开发工作重点县，康县的经济发展较为落后，农村多以土坯房为主，大多年久失修，汶川大地震中许多民房倒塌，豆萍乡豆坪村、寺台乡田坪村等村庄甚至被夷为平地。另外，农村的基础设施和农业生产设施也遭受了巨大破坏，道路、桥梁、供水、供电等设施损毁严重，农民的生产生活受到了较大影响。
2.2恢复重建
根据农村居民住房受损程度及重建规模，可将恢复重建分为就地重建和异地新建两种类型，按照甘肃省的统一规划，康县就地重建居民点243个，其中原址恢复重建238个，村组内相对集中重建5个；异地新建居民点2个，共计245个居民点需要恢复重建。
恢复重建的评估认定。康县的农村恢复重建要求以村为单位进行，参与重建的家庭必须先行评估认定，且评估范围仅限于地震灾区农村居民的居住用房。为了做好评估工作，各村需成立恢复重建评估小组，一般应由村干部、老党员、群众代表、本村技术工匠、县建设及地震部门技术人员及驻村干部组成。由受灾家庭提出申请，村恢复重建评估小组在入户调查核实的基础上进行评议表决，表决结果经张榜公示上报乡政府，再经乡政府审查后提交至县民政局，由民政局进行审批并向社会张榜公示。
恢复重建的资金筹集。康县农村地区经济发展较为落后，农民的收入较少，资金短缺是恢复重建的主要障碍之一，大地震之后，在政府主导下，实行多渠道筹资，主要方式有中央和地方财政的补助资金、对口支援地区的援建资金、群众自筹资金、其他等。首先，政府补助资金能够按照国家的补助办法发放，农民对此较为满意。重建政府补助标准原则上为每户20000元，因灾倒塌的房屋中央财政补贴10000元，甘肃省财政补贴10000元，为了保证补助资金专款专用，补助实行分批发放，农户与乡政府签订《灾后农村居民住房重建协议》之后预付补助资金的20％，平整地基、打好基础后兑现补助资金的30%，主体工程经验收合格后兑现补助资金的30%，剩余的20%补助资金在住房建成验收合格、登记落户后全部给付。其次，对口支援地区的援建资金。根据国务院下发的《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，由深圳市对口支援甘肃受灾严重的文县、成县、舟曲县、陇南市武都区等“三县一区”，深圳市对口支援采取的是项目援建的方式，主要集中在公共服务设施方面，针对康县农村援建的项目是王坝镇李家庄村的原址重建，地震中李家庄村的居民住房几乎全部倒塌，农民集中住在活动板房中，援建方案确立以后，援建指挥部对李家庄村进行了重新规划，无偿援建李家庄村176户住房，目前已有110户交付。第三、群众自筹资金。由于康县的经济发展较为落后，群众自筹资金的渠道主要是信用贷款。为了解决家庭经济困难农民资金不足的问题，甘肃省人民政府金融工作办公室会同甘肃省监察厅下发了《震后受灾农民住房重建住房贷款贴息管理办法》，办法规定重建资金不足的农民可以向当地信用社即康县农村信用合作社申请不超过3万元的三年财政贴息贷款，但由于信用社在贷款时需要对农民的信用度进行评 3
价，而大多数农民的信用额度低、没有可抵押的财产、缺乏必要的担保，致使贷款困难重重。
恢复重建进展情况。灾后农村居民住房恢复重建工作是关系到灾区人民民生问题的大事，也是全社会普遍关注的热点问题，国家发改委、住房城乡建设部、民政部联合发布的《汶川地震灾后恢复重建城乡住房建设专项规划》中明确指出要在两年内基本完成灾区农村住房恢复重建工作，时间紧，任务重，抓好政策落实和建设速度尤为关键，为此，康县采取了一系列的措施。首先，成立了康县灾后恢复重建工作领导小组办公室对灾后重建工作进行管理，尤其加强对农村居民住房灾后恢复重建工作的组织协调，同时严格实行了县级领导和县直单位联系乡镇帮扶责任制，每位副县级以上领导干部和每个县直单位都确定了帮扶乡镇和灾后重建重点负责村，确定了32名县级领导每人帮建一个重点村，84个县直单位帮助34个重点村。为了加快进度，保证在国家规定的时间内完成重建任务，重建办公室还定期在《康县重建快报》上发布“全县农村居民住房灾后恢复重建工作进展情况通报”，开展灾后重建检查评比加快进度大比拼活动，对各乡镇完成重建任务的进度进行排名，并对排名靠后的乡镇进行通报批评，目前为止，重建工作已取得阶段性进展。但由于2009年夏天康县遭遇了百年不遇的“7.17”特大洪涝灾害，乡镇公路冲毁严重，交通受阻，重建进度受到一定程度的影响。
总体来看，康县农村灾后恢复重建工作开展的井然有序，县乡村三级政府能够认真贯彻执行国家及甘肃省的相关政策，农民的重建积极性较高，成果显著。通过合理选址，整体规划，将灾后恢复重建与新农村建设结合起来，农村的村容村貌得到了较大改观，农民的居住条件有所提高，乡村公路、供水供电设施、排洪渠道等基础设施得到了大力改善，康县民政局一位干部称：“灾后重建最起码将康县的发展向前推进了十年。”康县农村灾后恢复重建存在的问题
3.1恢复重建期限较短
为了做好灾后恢复重建工作，更好的贯彻中央提出的“深入贯彻落实科学发展观，以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建”的指导思想，2008年9月19年，国务院下发了《汶川地震灾后恢复重建总体规划的通知》，通知中明确规定了灾后恢复重建的期限是“用三年左右时间完成恢复重建的主要任务，基本生活条件和经济社会发展水平达到或超过灾前水平。”2009年5月12日，在汶川大地震一周年之际，中央又提出“三年任务两年完成”的要求。从康县的实际情况来看，这一期限对于农村灾后重建较为困难。首先，重建规划的下达贯彻需要一定的时间。在国务院重建规划下达之后各地才能据此制定实施细则，布臵重建工作，进行相关项目的申报。尽管地方政府考虑到灾后重建的重要性实行“急事急办、特事特办”，简化审批程序，提高审批效率，但康县灾后重建项目申报获得批准已经是2008年11月份，受气候条件的影响，直到2009年2月份，康县农村居民住房重建才大范围开工。其次，资金缺乏制约重建速度。虽然国家对于因地震受损重建住房的农民每户发放20000元的补助，其余部分由农民自筹，但康县农村经济较为落后，而建筑材料、人工费用等受集中建设的影响价格飞涨，农民筹集资金较为困难，重建速度受到一定程度的影响。另外，地方政府为了保证按时完成任务，对重建完成时间进行了提前，要求在2009年11月完成重建工作，这样，实际建设时间只有一年。因此，在资金筹集不到位、建筑工匠等资源短缺、建筑材料价格上涨等情况的综合作用下，两年重建时间就变得捉襟见肘。在调查中，康县发改委主任贾兴安说：“国家的出发点是好的，为了不让农民再在过渡房中等待下一个严冬，但农村问题错综复杂，具体实施起来较为困难，两年的重建期限有些短。”
3.2农户重建贷款困难
地震发生后，百废待兴，各种建筑材料价格和人工费用猛涨，如红砖灾前0.27元/块，灾后0.6-0.8元/块，水泥240元/吨、灾后480元/吨，人工费也由灾前的35-40元每人每天涨到了60-80元每人每天，灾后农民建房成本大大增加，而国家所补贴的钱却远远不够。同时，国家给农民发放的补助是参照每户60平方米的建筑面积来计算的，但农民住房一方面要满足生活需要，另一方面还要满足生产需求，农民在重建中大多利用庭院的空间加盖房屋，超出了60平方米的规划，这样重建
所需的资金需求就会变的更多。为了缓解农民灾后重建的资金困难，按照甘肃省出台的《地震灾后恢复重建政策措施实施办法》，由康县农村信用合作社对重建资金困难的村民发放贷款，但放贷力度远远不能满足重建需求，还是有很多村民贷不到款。究其原因，首先是农村信用社的可贷金额不足。康县农村只能依靠农村信用合作社贷款，而资金需求量大，信用社资金存储量少，为了把有限的资金用在刀刃上，信用社只好抬高贷款门槛。其次是农民筹集资金能力弱，缺乏担保。按照我国法律规定农民宅基地不能抵押，而可作为抵押的房屋又在地震中受损，在此情况下，信用社一般采取的是“农户联保”的方式，由于农民的偿付能力较低，这一方式在实行一段时间之后也被终止了，平洛镇一位信用社工作人员在谈到这一问题时说：“担保只是走过场而已，风险全在我们头上，国家只贴息三年，三年后农民还不起怎么办？信用社可能就要倒闭了。”
3.3政府行政效率不高
灾后重建是对政府行政效率的考验，《汶川地震灾后恢复重建整体规划》中确立的首要原则就是“民生优先，保障安全”，要求有序解决与灾区农民群众生活生产密切相关的基本问题，着力恢复灾区群众的正常生活和生产活动。大地震之后，房屋倒塌的农民大多住在救灾帐篷或是自己搭建的简易棚中，农民住房的重建工作是迫切需要解决的首要民生问题，调研发现，康县的农村居民住房重建还存在一些需要完善的地方，政府的行政效率还有待进一步提高。我们在康县王坝镇王家坝村调研时发现，虽然《汶川地震灾后恢复重建甘肃省农村建设专项实施规划》已经发布8个多月，但重建工作只是将靠近公路的村庄原址进行了平整，农民仍然住在去年5月份搭建的救灾帐篷里，由于地形狭窄，帐篷和简易住房只能在村子后面的山林里搭建，生活条件非常艰苦，这与相距不到一公里的李家庄村形成了鲜明的对比，地震发生后，胡总书记曾到李家庄视察，因此受到社会的普遍关注，在对口支援中深圳选择整体援建李家庄村，如今大部分居民已经迁入新居。据当地村民介绍，由于王家坝村处于陕甘重要交通枢纽白望公路沿线，县政府要进行整体规划，但政府的规划方案迟迟不能出台，导致重建工作长期被搁臵。
3.4灾后返贫现象严重
康县属于国家级贫困县，政府在2006年提出了“远抓特色产业，近抓劳务输出”的经济发展思路，通过几年的实践推行，农民的生活条件有了一定的改善，但地震发生后已经脱贫的农民又基本回到了贫困状态，一方面，地震中农民的经济损失较为严重，耕地被毁，牲畜、粮食、生产生活用品被掩埋，许多农民多年积蓄建造起来的房屋毁于一旦，震前住在土坯房中、住房条件未得到改善的农民多数家庭经济困难，而灾后重建中建筑材料增长幅度较大，恢复重建的资金需求量远远高于地震造成的损失，大大超出了农民的承受范围，为了弥补重建资金的短缺只能债台高筑，进一步加深了农民的贫困程度。另一方面，由于生产自救和家园重建的需要，康县农村在外务工人员多数已经返回，主要收入来源阻断，灾后返贫现象较为普遍。
3.5生态环境遭到破坏
康县地处秦岭山区，自然条件较为恶劣，自然灾害频发，生态系统的恢复能力和抵抗能力较差。汶川大地震以及之后的山体滑坡以及泥石流等次生灾害使得原本就比较脆弱的生态环境进一步恶化。尤其在农村地区，农民生态保护意识淡薄，由于重建对石料、木材、沙子等建筑材料的需求量较大，开山炸石、毁林伐木、滥挖泥沙的现象非常普遍，严重破坏了生态环境，为大面积滑坡和泥石流的发生埋下隐患。河道中的沙子被大量挖走破坏了河床的原有构造，一旦雨季来临，一方面河床会不规则的加深，另一方面，大量的泥沙被河水冲入下游，对下游的生态环境又造成了新的破坏。而且康县的沙子属于河沙，其中混杂了大量的泥土和杂质，在与水泥搅拌之前，必须用流水进行反复冲洗，而洗沙之后的浑水则自然排入就近的河流，我们在前往平洛镇贯沟村的路上，满载着沙子的农用三轮车络绎不绝，而村子附近已经很难找到一条清澈的河流。
灾后重建对砖的需求量较大，大地震后大量的砖厂兴建起来，从略阳进入康县县城的公路沿线随处可见正在生产的砖厂，烟囱林立，浓烟滚滚，与康县的青山秀水格格不入。制砖需要大量的土，康县本来就缺土，大量的烧砖不仅会破坏仅有的耕地，而且砖厂普遍采用的一个做法就是挖山取土，山体植被遭到破坏，一旦遇到 7
大暴雨，极易造成地质灾害。另外，重建过程中产生了大量的建筑垃圾，我们在长坝乡长坝村看到，建完房子后的废砂石、石灰等建筑垃圾随处可见，而且在乔迁新居之后，原来住过的活动板房以及救灾帐篷将要被拆除，这又意味着将会有大量的垃圾产生，如何有序回收，防止造成固体废物污染对于原本就很脆弱的生态环境将是一个新的挑战。
4康县农村灾后重建的思考与建议
4.1健全法律法规体系
汶川大地震发生后，抗震救灾以及灾后重建工作的顺利推进很大程度上得益于我国2007年颁布实施的《突发事件应对法》、1997年颁布的《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》等法律制度，这些法律针对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处臵与救援、过度安臵与事后恢复重建等方面作了相应的规定，为抗震救灾及灾后恢复重建工作提供了必要的制度保障和法律依据，但这些法律在此次汶川大地震中的适用也暴露出了我国突发事件紧急处理、防震减灾等方面法律法规体系不健全、制度不完善、可操作性有待进一步提高的弊端。我们在康县调研中了解到灾后恢复重建的一个主要问题就是体制不畅，救灾补助的发放、受损程度的评估、灾后重建的责任落实等一系列问题都缺乏完善的制度支持，实际工作中主要是地方政府自行制定办法，但由于时间紧急、任务紧迫，制订出来的办法及条例难免会出现偏波，甚至使得恢复重建工作复杂化。因此，法律法规体系的完善对于地震等突发事件的应急救援及灾后重建工作至关重要。2009年12月27日修订发布的《防震减灾法》就吸取了汶川大地震抗震救灾中的经验教训，增加了地震应急知识的宣传教育、应急救援的演练、地震灾害保险等方面的规定。同时，为了做好灾后重建工作，我国也制订了《汶川地震灾后重建条例》等一系列制度，作为应对地震灾害的重要规定，应吸取实践操作中的经验教训，将这些制度上升为法律，逐步完善我国灾害预防及灾后恢复重建的法律法规体系。
4.2充分发挥政府职能
政府在灾后重建中起着举足轻重的作用，充分发挥政府职能对于灾后重建的顺
利完成至关重要。首先，政府要做好统筹规划工作，灾后重建是一项长期复杂的社会工程，涉及到灾后安臵、资金融通、重建监控等多个方面的问题，这对政府的综合执政能力提出了新的要求，作为地方政府就要贯彻执行好中央关于灾后重建的相关政策，加强领导，结合当地实际做好切实可行的长远规划和具体实施方案。同时，在重建过程中还要防止次生灾害的发生，康县属于滑坡泥石流多发地带，地震之后山上的岩石、土壤松动，一遇暴雨洪灾就容易引发地质灾害，由于缺乏科学的规划和选址，在“7.17”洪灾中，许多农户新盖的房屋就被滑坡所掩埋。地方政府要对本地区可能发生的灾害进行调研，制定相应的地区防灾规划。其次，政府要提高行政效率。当下，灾后恢复重建是康县今后一个时期最重要的工作之一，并且中央提出了“三年任务两年完成”的要求，提高政府的行政效率对于灾后重建的顺利完成至关重要。地震发生之后，出于行政敏感性，各级政府都非常重视，行政效率较高，但随着时间的推移，地震在公众视野中逐步淡化，政府行政部门的一些不良习气又开始滋长，行政机关程序繁杂、办事效率低、因循守旧、部门利益作怪、公职人员思想懈怠等问题不断凸显，因此，当务之急是要建立灾后重建工作的长效机制，预防“行政惰性”的发生，提高政府行政效率。第三，政府要提高行政透明度。汶川大地震之后，灾后重建工作受到社会各界的关注，一方面灾后重建工作是关系到老百姓切身利益的民生问题，另一方面国家对灾后重建的大力扶持又蕴藏着巨大的经济利益，因此，加强对资金的管理，规范和约束灾后重建的权力，加强对建筑质量的把握和监控，防止腐败的发生对于灾后重建工作非常重要。政府有必要进一步提高行政的透明度，将重建工作的进展状况按时向社会公开，建立起政府与社会的互动，既提高了对政府的约束机制，又打消了社会尤其是受灾农民对政策执行的猜疑，保证恢复重建工作的均衡推进。
4.3完善金融援助政策
灾后重建是一项资金投入较大的工程，就康县而言，资金的缺乏主要集中在受灾农民的住房建设方面。甘肃省制订的《汶川地震灾后恢复重建甘肃省农村建设专项实施规划》中规定重建资金的筹措主要通过政府投入、对口支援、社会募集、国外优惠紧急贷款、地方自筹等方式筹集。从实际情况来看，社会募捐和国外优惠紧
急贷款不稳定因素较大，通过这两种渠道争取到的资金对于康县的重建工作只是杯水车薪，重建资金的筹措主要通过政府投入、对口支援以及地方自筹的方式取得，目前为止，政府投入和对口支援基本落实，但仍不足以满足灾后重建的资金需求，由于康县的经济发展较为落后，资金的地方自筹主要是农民自筹，而国家的贴息贷款是农民筹集资金的一个主要也是最重要的渠道，完善灾后重建金融援助政策对于重建工作的顺利完成意义重大。就具体实施而言，一方面要认真落实国家关于灾后重建的相关金融政策，保证符合条件的农民能够取得贷款；另一方面要根据康县的具体情况，适当放宽农户小额贷款的条件，最大限度降低贷款准入门槛，调整担保抵押条件，真正发挥金融援助对于灾后重建的支持作用,及时为灾民提供便捷及时的融资支持，提升灾后重建效率。
4.4加强生态环境保护
在农村重建中，应把环境保护作为一个重要方面考虑，防止在重建过程中对已经十分脆弱的环境再造成新的破坏。首先，重建选址要注意保护生态环境。康县的耕地较少且分布分散，受传统农业经济的影响居民聚居地也十分分散，无法形成集聚效应，而且分散居住也不利于生态保护，因此应在灾后重建规划中将居民居住点适当集中，在这一方面，康县重建过程中组织群众下山入川整体异地重建的做法非常值得借鉴。其次，重建取材要注意保护生态环境。对于破坏环境的炸石、伐木、挖砂等行为应加强监管惩处，充分利用旧房拆迁、修路施工等废弃材料，并由政府统一规划，通过调研指定采石、挖砂等地点，实现灾区重建和生态文明建设的有机结合。第三，垃圾处理要注意保护生态环境。对于灾后重建的建筑垃圾要采取有效的措施和步骤及时进行处理，可再利用的建材用于农房及附属设施建设，不可利用的废物则以村为单位进行集中处理，避免固体废弃物对土地以及河流产生污染。农村的生活垃圾一方面要在条件允许的情况下鼓励发展沼气、卫生厕所、农村废水和垃圾处理设施，另一方面要合理处臵，可就地消纳还田，或采用简易填埋、堆肥等方式处理，并做好防止二次污染的预防工作。灾后重建是一个持续时间较长的浩大工程，在这漫长的过程中，做好生态环境保护工作，逐步形成灾区重建、经济发展和生态保护的良性互动意义重大。
4.5抓好灾区新农村建设
康县的农村多是农民自然聚居而形成，具有一定的历史性，村庄布局以及相关方面的配套设施与当时的经济发展及生产生活有密切的联系，但随着经济发展、科技的进步、道路交通条件的不断改善，也暴露出了这些农村的问题和隐患，尤其在此次汶川大地震中，一些村庄就由于选址不合理、房屋不牢固、交通不便利等问题造成了巨大的损失。灾后重建既是一个挑战，又是一个机遇，应该以科学发展的眼光去重建，而不是仅仅停留在住房恢复的高度，让灾区的农房重建的起点高一些，有效地将灾后恢复重建与新农村建设结合起来，把灾后重建变成新农村建设的示范工程。首先，灾后农村重建要进行科学规划、合理选址，避开生态脆弱以及可能发生洪灾、山体滑坡、泥石流等自然灾害及次生灾害的区域，遵照合理的劳动半径，本着方便农业生产、设施配套的原则，确定农村居民点的选址和布局。其次，康县处于地震易发地带，灾后农村住房重建要抓好质量监督工作，确保新建住房能够达到国家规定的抗震标准，切实保护农民的生命财产安全。第三，要做好农村改水、改厕、改路、沼气池修建等一系列配套设施的建设工作，在改善村容村貌的同时移风易俗，改变农民生产生活中的一些陋习，提高农民的生活质量。另外，康县王坝镇李家庄村属于深圳市整体援建项目，在规划、施工、以及资金保障方面都走在康县灾后重建的前列，因此，完全可以将李家庄村作为新农村建设的样板村进行建设，并依托援建，把深圳的市场、机制、经验和产业优势与康县的资源、劳动力和特色优势紧密结合起来，真正把危机变为转机，转机变为生机，做好灾后新农村建设工作。
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