关于促进我国学前教育发展的财税研究的调查报告_学前教育专业调查报告

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关于促进我国学前教育发展的财税研究的调查报告

学前教育是终身学习的开端，是过敏教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。改革开放特别是20世纪以来，我国学前教育取得了长足发展，普及程度逐步提高。但从总体上学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，主要表现为教育资源短、投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡，一些地方“幼儿园难”问题突出。2010年国务院出台了《关于当前发展学前教育的若干建议》指出把发展学前教育摆在更重要的位置，多种形式扩大学前教育资源、多种途径加强幼儿教师队伍建设，多种渠道加大学前教育投入，加强幼儿园准资格管理，强化幼儿园安全监督，规范幼儿园收费管理，坚持科学保教，促进幼儿身心健康发展，完善工作机制，加强组织领导，统筹规划，实施学前教育三个行动计划。克称之为“学前教育发展三条纲要”。从资源配置角度来看，发展学前教育归根结底是一个公共资源配置问题，尤其是发展学前教育依赖于学前教育财政体制的建立。

自上世纪80年代中期起，我国财政体制开始了以“放权让利”为主基调的财政改革，许多企事业单位受经济利益驱使，迫使大量公办幼儿园随意作价出售，迫使大量公办幼儿园被推向社会，面临“关、停、并、转、卖”的境地，公办园的数量大幅下降。与公办园少相对应的是民办园贵的问题。许多私立园学费高贵大雪，贵到令人瞠目结舌的地步。如佛山市禅城区的民办幼儿园高达1600元/月的收费标准。民办园的收费依据成本计算，再加之以营利为目的，物价部门批的价格就高，而国家法律法规并未对该价格进行封顶。民办幼儿园的市场化导致其费用越来越高。此外，黑户园乱的问题也很严重。在城市周边地区和偏远农村，普遍存在黑户园泛滥、条件简陋、经费短缺、师资匮乏等现实问题，政府应该在解决这些问题中扮演何种角色，如何进行职能定位？是否需要财政投入。该如何投入？这都是本文尚需探究的问题。

一、政府干预学前教育的合理性和必要性

（一）学前教育的正外部性

学前教育具有外部性是政府对其进行财政投入的首要原因。学前教育是一种准公共商品，具有正的外部性。当某一实体（一个人或一个企业）的活动一市场机制之外的某种方式直接影响到他人的福利是，这种影响就被称为外部性。外部性有正外部性和负外部性之分。正外部性指某一实体的经济行为附带使其他实体受益，而其成本并未反映到市场价格中。之分要对学前教育进行财政投入是因为星期借用的受益者除了儿童及家庭外，国家及整个社会都是主要受益者。国内外大量研究表明，学前教育对促进儿童个人能力的发展，解放妇女劳动力，缩小贫富差距，减少贫困人口，营造和谐社会和促进社会公平等诸多因素都有积极意义。2000年诺贝尔经济学获得者，芝加哥大学的JamesHeckman教授在《促进人力资本的政策》一文中指出，在幼儿时期对一个人投资1美金，将比在幼儿时期之后投入同样金额收益更大。而高詹-佩里早期教育方案研究表明：当人40岁时，学前教育对其在儿童时期的回报率为1:4.17，而对社会的回报率为1:12.9.其中，社会回报中88%源于犯罪率的减少，4%源于教育开支的减少，7%源于收入税的增加，1%来自社会福利开支减少。

（二）学前教育市场的缺陷

学前教育是我国终身教育体系中的薄弱环节，计时赛公办园也呈现出市场化管理趋势。市场具有逐利性，在提高效益的同时，在提高均等化教育服务方面却存在失灵现象。通常我们认为教育是一项投资，而投资的多少必然受到家庭可支配收入的限制。高收入家庭的子女进入高价民办园或高品质公办园，低收入家庭子女只能进入条件恶劣的黑户园学校，这势必导致两极分化的“马泰效应”出现，不利于调整收入分配不公和实现社会和谐。现阶段我国通过实行九年义务教育来实现教育的起点公平和机会公平，而我们更应该看到学前教育才是

终身教育的起点，政府有必要通过一定的干预手段和宏观调控政策来实现学前教育市场的公平目标。

一、学前教育财政投入调整的整体思路

目前，政府在学前教育办学体制的总体思路存在偏差。在论及其他教育阶段时，都提出要以政府投入为主，而论及学前教育时，则变为政府、家庭和社会共同承担，规划纲要仍将学前教育的作用仅与个体联系起来，而没有看到整个国家和社会发展的意义与价值。各级政府部门对学前教育的认识不足，认为学前教育在学校教育、义务教育之外，忽视了其基础性、公共性和公益性的特征，政府职责出现弱化趋势。可以说认识不足是当前影响政府职能的发挥，继而影响学前教育健康发展的一个根本问题。为了扭转这种现状，首先要进行总体思路的转变。

第一、将学前教育纳入公共服务范围。学前教育是基础教育的基础，对儿童习惯的养

成，身心健康发展具有重要意义，西方国家大都将其纳入社会福利体系，即使

是在全球金融危机发生后，欧盟仍投资10亿欧元来支持成员国学前教育发展。

随着我国人民对学前教育的需求不断增长，要求不断提高，有必要将其纳入公

共服务的范围。

第二、明确政府在学前教育中的主体责任。目前我国学前教育出现的种种问题都是学

前教育市场失灵和发展不均衡的一种表现，政府有必要对其进行干预，承担起

主要责任。政府成为学前教育办学主体已成为国际学前教育的主流发展趋势。

从长远来看，政府还有必要将义务教育延伸至学前教育。

第三、财政资助主体应兼顾民办园。我国现有的学前教育投入集中在公办园上，造成公办园在市场竞争中形成“优势地位”，导致公办园愈加抢手，需求大于供给的现象不断升级。而民办园获得的支持很少，也缺乏相关引导，导致民办园收费

不透明日益严重。因此财政资金应适当向民办园倾斜，财政资助主体应兼顾民

办园。

第四、以普及基本学前教育为工作重点。当前学前教育的发展重点在“建示范”上，而现今应向“保基本”转变，在园所布局上要向城市郊区和偏远农村延伸。应

将大量黑户园管理起来，成为普惠性幼儿园，并提高普惠园的教学质量，为广

大适龄儿童实现办园条件的基本均衡和学前教育的起点公平。

二、学前教育财政投入的具体建议

（一）加大中央政府对学前教育的财政投入

我国是人口大国，0-6岁儿童多达1.3亿，占世界同龄儿童的五分之一，而据中国学前教育发展战略课题组的研究数据表明，我国财政性学前教育经费占GDP的比重在10年间维持在0.03%至0.05%之间，学前教育始终处于我国财政结构的最边缘，并有进一步边缘化的趋势。而在欧盟19国的学期教育中，政府承担了儿童教育经费的87.9%，占其GDP的平均比重0.5%，相当于我国的10倍，匮乏的资金在根本上难于支撑我国学前教育事业的发展。介于此，建议加大对学前教育的财政投入，并基于学前教育在全国范围内的正外部性，这部分资金投入主要由中央政府承担。考虑到地方政府也是主要受益者，加大财政对学前教育的支持和投入不仅是应该的、必须的，同时也是迫切的。

（二）通过立法保障学前教育投入

我国现阶段的学前教育相关文件主要包括1987年的《幼儿管理条例》1989年的《幼儿学前班工作意见》和1995年的《加强学前班工作意见》，主要的法律依据则是《教育法》。前三个文件约束力弱、强制力低。只停留在规章制度的层面；在《教育法》中，对学前教育并未有单独的明确规定。对英美两国学前教育财政投入研究可以发现，它们皆依据法治原则，将对学前教育通过立法的形式加以规定、规范，并根据实施情况和新的问题不断补充、完善。

这样一来可以较为有效的保证学前教育的财政投入充足，同时很大程度上避免了资金滥用、挪用和不合理的侵占问题，有助于学前教育事业朝着规范化、法制化和科学化的发展。

（三）对学前教育投入进行预算列单

长期以来，我国对学前教育经费投入没有明确规定，一直模糊的包含在义务教育经费中未单独列算。政府对学前教育的投入是可投可不投，有钱多投，没钱少投，甚至有钱也不投。由此可见，没有预算列单，学前教育经费很难在政府预算中有所反映，不可避免的造成学前教育经费的需求与供给脱节，需求远远大于供给。

此外，从国外相关政策可知，预算列单中还可以明确中央政府和地方政府就该问题的投入比例以明确各级政府飞责任。中央经费可以主要用于普及学前教育的维护教育公平方面，而地方政府经费可致力于当地学前教育服务设施的改善，通过对学前教育投入进行预算列单还具有可以清楚地了解和掌控学前教育经费流向的优点。

（四）建立学前教育专项基金以促教育公平

我国的学前教育财政投入具有偏向城市，偏向公办园等“扶强不扶弱”的特点。财政投入在地域、幼儿园、儿童之间存在严重的不平等。我国应该借鉴美国的现实主义政策，点面结合，在普及学前教育的基础上，愤青轻重缓急，对儿童中的弱势群体进行补偿性援助。通过政策性的倾斜，扭转教育资源分配不公的现象，保障欠发达地区及弱势儿童的受教育权。

对于促进公平的学前教育专项基金，一方面可以由政府出资为主，另一方面可以引入社会资金，参照非营利组织的市场化管理，这样一来不仅可以充实专项基金的来源，还可以接受社会监督，提高资金的使用率。

（五）通过教育券加强对学前教育需求方的财政支出

教育券是近年来国际上兴起的一种为了改变贫困学生教育机会不均等与不公平的 状况而提出的改进措施。其具体做法是：政府发给每位学生一定数额的有价证券以帮助学生支付部分学费。我国现有的教育财政资金主要投向学前教育的供方，即幼儿园及其管理机构，教育券的出现可以弥补我国对学前教育需求方财政补助的空白。

通常认为教育券至少在以下几个方面具有积极作用：其一‘教育券采用直接资助的形式，减轻了家庭对学前教育的经济负担。其二，教育券是一种特殊的有价证券，只能用于儿童教育，有效避免家长挪作他用，经费使用指向非常明确。其三，拥有教育券后，家长可以任意的为子女选择学校就读，学校为了多收教育券以降低成本，将尽量改善教育质量。

这样可以在提高学前教育质量的同时，有助于建立公办幼儿园和民办幼儿园的良性竞争，也可以改变目前民办幼儿园“无投入”和“少投入”的现象。

（六）引入监评机制，提供学前教育经费使用率

对于现存的学前教育财政经费使用效率不高的问题，可以针对学前教育的供方引入监督、评估机制，使政府对供方即学前教育机构的财政投入与其质量评估结果相挂钩，促进学前教育质量的不断提高。关于监评主体的选择，一方面，政府可以通过教育部门、财政部门、工商部门等多部门联网，建立统一的数据库对学前教育机构的注册、师资、收费等方面严格把关；另一方面，要充分发挥教育协会、学术组织、家长组织，尤其是社区等第三方的力量，例如社区定期进行 对学前教育质量的摸底调查，并将结果上报有关部门。通过政府与民间力量的联合沟通、互通有无来共同促进学前教育事业的健康发展。

（七）对幼师进行注册管理，提高幼师工资待遇

目前许多幼儿园迫于生存压力，一味地降低成本，靠压缩教师编制、增加班级、降低教师工资等方式维持生存，造成大量低素质人员进入幼师队伍。编制少、待遇差、社会保障不完善等原因导致幼师队伍不稳定、流动性强，这直接威胁到我国学前教育的教学质量。针对这一问题，首先，建议对幼师进行资格审查和注册管理，定期进行培训、考核，制定幼师专业培养和就职后培养方案。其次，提高幼师的工资待遇，以法令形式规定非在编幼师的最低

工资水平、建立健全幼师的社会保障制度，吸引更多高素质人才加入幼师行列。