基层人防调查报告资料[定稿]_人防知识调查报告资料

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基层人防（民防）工作一般是指县（区）级人防（民防）工作。我国基层人防（民防）工作起步较晚，多数地区都是1995年以后建立机构，逐步开展工作。因而基层人防（民防）建设存在体制不完善、政策法规滞后、行政执法不得力及专业队伍不能满足应急行动需要等一系列问题。本文从基层人防（民防）工作的实际出发，着眼沿海发达地区的发展现状，深入分析基层人防（民防）工作的难点问题，力求探讨应对方法。

一、基层人防（民防）工作中存在的主要问题

人防（民防）事业的发展是与经济发展水平相一致的，我国基层人防（民防）工作发展很不平衡，东西部地区差距比较大，特别是东部沿海地区发展迅速，无论人防工程建设总量，还是人防指挥体系建设都走在全国前列，因而在人防（民防）事业发展过程中新的矛盾不断出现，急需解决的现实问题也尤为突出。

（一）政策法规建设及人防（民防）执法难以到位

落实政策法规不到位是基层开展人防（民防）工作过程中遇到的通病，其主要表现及原因如下：

1、政策法规落实不到位。国家制定了《中华人民共和国人民防空法》、各省相应制定了《实施办法》，并出台一系列政策措施，但这些法律法规只是普遍性指导原则。具体到各地，还应当根据当地经济和城市发展状况及其规划，出台规范性文件，制定更加具体的政策措施，并按照城市发展规划即时修订。但目前这方面工作做得还不够，主要有四个方面问题：一是由于沿海城市发展速度快，这个现实要求政策性文件出台或者修订频率相应加快，有的城市几乎每年都需要调整；二是由于有的地方领导对人防（民防）工作认识不到位，思想上不重视，直接影响了当地人防（民防）政策措施的出台，导致工作中没有抓手；三是有的县（区）甚至还没有设立专门的人防（民防）机构，人防（民防）工作挂靠在建设部门或者其他部门，导致工作开展不得力，严重影响人防（民防）事业整体发展；四是多数县（区）缺乏专业的人防（民防）法律工作者，影响了人防（民防）法规建设。

2、人防（民防）行政执法不到位。人防（民防）法规出台后就必须在实际工作中得到落实，但当前多数县（区）人防（民防）行政执法没有形成规范系统的流程。主要存在三方面问题：一是没有独立的执法队伍，多数县（区）人防（民防）执法都是由相关人员兼职实施，行政执法留于形式，随意性太大。二是人防（民防）执法与经济发展相矛盾。有的地区由于领导认识不够，依然把减免人防（民防）义务作为发展经济的优惠条件，导致有法不依的现象较为普遍。三是人情影响人防（民防）执法的现象仍然存在。有法难执，执法不严的现象广泛存在。

（二）人防（民防）应急行动能力不能满足战备和抢险需要

人防（民防）工作的一大职能就是应急救援，这需要人防（民防）专业队伍在任何时候都能拉得出、打得响。然而当前县（区）人防（民防）专业队伍建设远远不能满足人防（民防）应急需要。

1、人防（民防）训练机制不健全。当前多数县（区）没有专业的人防（民防）训练机构，人防（民防）训练得不到开展。少数能够开展人防（民防）训练的地区，也存在训练内容不确定、训练方法不科学、训练时间无法保证和训练制度不落实等问题，导致人防（民防）训练效果差，与应急行动需要相脱节。

2、人防（民防）专业队伍在应急需要时拉不出。当前开展人防（民防）训练的县（区），多数没有组建稳定的专业队伍，现有人防（民防）专业队训练都是依靠有关部门完成，训练的时间、内容、效果难以评估。在应对突发灾害时，人防（民防）部门无法指挥调度人防（民防）专业队伍。比如：在汶川大地震发生后，绝大多数人防（民防）部门在第一时间未能及时调度人防（民防）专业队实施救援行动，在各大新闻媒体的公开报道中，人防（民防）系统唯有上海出动了人防（民防）专业救援队伍，但也仅列入后勤保障序列；相反新加坡、日本等国际人防（民防）救援队伍都可以直接快速参与一线救援行动。

（三）人防（民防）工程重建轻管现象严重

近几年，沿海各县（区）人防（民防）工程建设从无到有，发展较快，数量相当可观。以全国第一县昆山市为例，全市竣工人防（民防）工程总量从2000年的5000平方米，已发展到当前的68万平方米，建设速度非常惊人。建设一个数万平方米的人防（民防）工程往往只需要一年多时间，但管好一个人防（民防）工程使其保持良好的战备性能，却需要延续几十年、上百年，因而人防（民防）工程的管理工作在人防（民防）建设中更为重要。当前县（区）人防（民防）工程疏于管理的问题非常严重。

1、人防（民防）工程快速发展与管理滞后的矛盾日益突出。沿海县（区）人防（民防）工程建设速度很快，但多数县（区）没有独立的人防（民防）工程管理机制，也没有建立完善的管理制度，“重建设、轻管理”的现象十分普遍；由于疏于管理，许多已竣工的人防（民防）工程战备性能严重受损，随着人防（民防）工程建设数量的不断增加，人防（民防）工程管理不力已成为人防（民防）事业发展的一个重症。

2、人防（民防）工程的战备要求和平时开发利用矛盾日趋严重。人防（民防）工程的第一属性就是战备属性，第二属性是经济属性。但在开发利用过程中，许多单位片面追求经济效益，往往忽视了人防（民防）工程的战备属性；随着人防（民防）工程数量增加，这一矛盾也在加剧。由于没有强有力的政策措施和人防（民防）工程数量太大等原因，在开发利用中损害人防（民防）工程战备性能的现象时有发生。

3、产权制度瓶颈与人防（民防）工程管理的矛盾日益明显。当前随着人防（民防）工程数量增加，明晰人防（民防）工程产权制度变得越来越迫切。一是由于人防（民防）工程产权在法律上没有明确说法，导致各地政策五花八门，人防（民防）工程产权纠纷增多。二是由于人防（民防）工程产权不明晰，导致人防（民防）工程管理责任难以明确。有一些人防（民防）工程发生灾害后，由于产权制度不明确，受害人损失难以追究，容易造成社会矛盾。三是由产权制度不明晰，制约了人防（民防）工程市场化运作。人防（民防）工程因为没有产权证，无法作为资产抵押，无法将人防（民防）工程推向市场，不能适应当前社会主义市场经济发展的需要。

二、基层人防（民防）发展的基本对策

针对沿海县（区）人防（民防）工作中存在的突出问题，现提出对策如下：

（一）突破瓶颈，着力改变现行体制弊端

体制弊端制约着人防（民防）事业的持续健康和稳定发展，当前我们必须认真探讨克服体制弊端。

1、着力克服当前人防（民防）工作体制的缺限。应当建立自上而下的工作体制。当前国家人防（民防）部门属于军队领导，在国务院机构中没有设立工作机构，许多政策下达后，在地方上实施起来阻力很大，许多工作指标下达到基层后难以实现。地方人防（民防）部门在形式上是接受军队和地方政府的双重领导，而在实质上也只是服从地方政府，开展工作都是在地方政府的统一安排下实施，要落实上级人防（民防）机构的指标，首先必须得到当地政府的批准。目前基层人防（民防）部门通常的做法，是去做政府领导的工作，政府同意了，就可以实施，不同意就只能放弃。这样的做法，既不符合人防（民防）事业发展的要求，也不符合人防（民防）事业科学发展的需要。人防（民防）事业要实现科学发展必须建立由上而下的顺畅体制，做到政令畅通，应该是按照一定的制度和规范的程序行政，而不是依靠和领导或者其他部门搞好关系行政。人防（民防）的政策措施应当列入政府的日常工作指标中实施，基层人防（民防）工作的开展要实现由政府指挥人防（民防）部门落实人防（民防）工作指标，并纳入政府政绩考核内容，而不是人防（民防）部门通过做政府工作落实指标和工作要求。明确各级人防（民防）工作领导及责任体制，确保各级人防（民防）机构运行及足够编制，保持人防（民防）工作高效协调运行，以减少基层政策层面上的阻力。

2、努力在现有体制下探索工作上的突破。人防（民防）体制建设需要一个过程，不同地区发展水平不平衡，对人防（民防）体制的需求也不尽相同。沿海发达地区经济发展较快，体制滞后严重。要开展好人防（民防）工作，必须进行观念创新和思路创新。比如：在人防（民防）工程建设上可以依靠建设系统实现质量监督；在人防（民防）工程开发利用上，可以实施行业管理社会化，实现物业管理企业资质备案制度；在人防（民防）执法方面，可以建立多部门联合和联动执法机制，以解决人防执法力量不足的问题。

（二）创新思维，积极提升应急行动能力

应急行动需要是人防（民防）专业队的基本职能。建立一支拉得出打得响的人防（民防）专业队伍更是人防（民防）部门外树形象内强素质和人防（民防）事业发展的需要。

1、落实人防（民防）训练机制。要努力创造条件，建立完善的训练体系。一是建立人防（民防）专业训练基地。要建设专业配套，门类齐全的训练场地，要能够有序地组织人防（民防）专业队伍实施集中训练。二是要确定人防（民防）专业训练的基本内容。训练内容要紧扣应急行动需要，理清“训什么、怎么训”，将训练内容与平时救灾、应急救援行动统一起来。三是切实保障训练时间落实。人防（民防）训练要实实在在，要确保时间落实。四是建立科学的评估体系，保证人防（民防）训练的有效性。

2、落实人防（民防）专业队伍。人防（民防）专业队伍如何满足应急救援需要？一是要依靠有关部门的力量组建相关专业队，确定应急指挥人员和定期

值班队员。比如：医疗专业队，明确由谁指挥，什么时间，哪些队员处于值班状态，处于值班状态的队员要随时能够出动。二是可以发挥社会力量，通过志愿者队伍建立专业队。通过人防（民防）志愿者来充实专业队，对人防（民防）志愿者队伍，要有明确的管理制度、入队和退队制度，确保这支队伍实实在在地存在，在应急时能够随时拉得出。三是尝试建立人防（民防）役制度，并纳入民兵预备役建设内容。充分发挥退伍战士的优势，建立常备人防（民防）专业队伍，直属人防（民防）部门指挥。常备人防（民防）专业队应当主要用于应急救援，进行一队多能训练，能够应对突发性灾害事故。

（三）放眼市场，大力推动人防（民防）工程多元化管理

人防（民防）工程管理需要进行科学探索，要充分引入市场化机制，实现人防（民防）工程长效管理。

1、建立专业化的监管机制，努力做到建管并重。要实现人防（民防）工程科学管理，就必须要有科学的监管机制，设立专业的监管机构，建立规范的制度并实施监督，确保人防（民防）工程在开发利用过程中保持战备性能良好。

2、引入竞争机制，实施人防（民防）工程社会化管理。要与规划建设等相关部门协调，可以对物业公司进行资质认定并实行备案制度，凡有人防（民防）工程的小区，物业公司必须取得人防（民防）工程管理资质；对有资质的物业公司，实行竞争上岗，择优选聘。

3、建立明晰的产权制度，加快推进人防（民防）工程市场化运作。尽快推进人防（民防）工程产权制度改革，从法律上明确人防（民防）工程产权，使人防（民防）工程既可以实现市场化运作，也可以避免由于产权不明带来的诸多社会矛盾。

总之，人防（民防）事业是国防的重要组成部分，是战时百姓的生命线工程，是国防战略的重要支撑。推动基层人防（民防）工作的开展，需要各级政府部门、广大人防（民防）建设者和关心人防（民防）事业社会志愿者共同推动；只有全社会充分认识到人防（民防）工作对国防、对人民、对民族和对社会的重要性，才能促进人防（民防）事业的持续、快速、健康发展；只有全社会齐心协力，共同推动，才能有效地将人防（民防）工作做好、做大、做实。