.5.18(5)深化土地管理改革调研报告_深化教学改革调研报告
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探索改革
统筹发展
全面提升土地资源利用与保护综合效益
——睢县关于深化土地管理制度改革的调研报告
党的十八大尤其是十八届三中全会以来，中央一系列重要会议对土地管理制度改革指明了方向，提出了明确要求。按照省、市下达的关于深化土地管理制度改革调研任务要求，睢县围绕调研课题，专门组建由国土资源局牵头、有关部门和乡镇配合参与的调研工作组，调研人员分赴全县各乡镇、部门企业等基层一线实地调查、走访座谈，召开不同类型的交流座谈会、征求意见会、总结分析会，对贯彻落实现行土地管理制度情况进行了认真调查总结，并结合睢县工作实际，分析当前发展形势和政策变革方向，对深化土地管理制度改革进行了研究探讨。现将调研情况报告如下：
一、睢县贯彻落实现行土地管理制度基本情况
睢县位于商丘市西部,是河南省历史文化名城，素有“中原水城”之称，是全国一级英模任长霞的故乡，是全省基本农田保护示范县和全国重要的粮棉油生产基地，属典型的农业县。全县共辖8镇12乡，554个行政村，1099个自然村，86万人，县域面积926平方公里。耕地66989.81公顷、基本农田57505.44公顷。
多年以来，睢县立足保护资源、保障发展、保护权益三方兼顾、统筹协调的土地利用管理目标，开拓思路、创新方法，多策并举、多措并施，认真贯彻落实土地管理基本制度，尽职尽责保护资源、节约集约利用资源、尽心尽力保护权益，取得了较为显 1 著的实效。
（一）防控建设多措并举，切实严格保护耕地
1、强化执法监管共同责任，落实耕地保护目标管理制度 县、乡、村分别成立了以政府和村主要领导为组长的耕地保护工作领导组，层层签订耕地保护责任书，明确了耕地保护工作目标和重点，强化了县、乡政府对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况的主体责任，把耕地保护责任落实到了每一块耕地和每一个基本农田保护块。构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的执法监管共同责任机制，探索实行了“三级网格化”管理模式，建立三级管理平台，开发网格化管理信息系统，将保护耕地和执法监管的重心放在乡(镇)、村两级,强化了基层的土地管理和执法监管责任，建立了“全覆盖、无死角”的执法监管动态巡查机制，真正做到了违法违规用地的早发现、早报告、早制止、早查处。从源头上遏制和减少了违法用地行为的发生，我县各类违法违规用地案件明显减少,违法违规用地比率逐年下降。
2.严格执行土地规划和计划，落实土地用途管制
按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，对耕地实行特别保护，严格限制农用地转为建设用地，实现土地资源的合理利用，从而确保耕地数量的稳定。坚持按规划管地、用地的原则，依法认真落实建设用地预审制度。凡不符合规划的建设项目不得通过预审，不受理农用地转用和建设用地申请，不得违反规划批地和用地，也不得擅自修改规划；对国务 2 院和省级人民政府确定的重点基础设施项目，要依法根据国务院或省人民政府批准立项的文件按照法定程序修改或调整规划后才能报批用地。所有建设用地必须遵循以项目带开发的原则，按照耕地占补平衡的规定，全面落实建设占用耕地补充制度，严禁各种形式的圈占土地行为，确保建设用地总规模控制在年度用地计划之内。严把工业用地总量关、预审关、审批关、供地关；加强计划控制，严格控制新增建设占用耕地过快增长，对用地粗放的项目进行计划限制、核减，切实提高土地利用效率，从源头上控制好占用耕地的闸门。
3.深入开展土地综合整治，落实耕地占补平衡制度 一是组织实施补充耕地项目。历年来，积极组织申报补充耕地项目，为我县县城发展和产业集聚区建设项目用地提供补充耕地指标。同时，非常重视补充耕地的质量建设，从补充耕地项目的立项、规划设计、组织实施到项目验收，都有农业部门技术人员全程参与，实施补充耕地培肥改良综合措施，确保耕地质量稳中有升。二是试点推进新农村土地综合整治项目。坚持建新与拆旧统筹的原则、建新与拆旧年度占补平衡的原则、新增耕地任务分年度完成原则、分别制定项目总体实施方案与分年度实施计划的原则，采取“围棋战略”、局部连片拆旧复耕、整村推进多种措施试点推进新农村土地综合整治，确保项目占补平衡，并实现新增耕地目标。全县经市政府批复土地综合整治试点项目24个，21个开工建设。所有试点项目旧村已拆除房屋3860余户，复耕土地2890亩；新村已新建房屋9810户。争取省财政补助资金项目11个，下达资金共计5666万元。三是持续推进集体建设 3 用地整治工作。通过集体建设用地整治，2012年新增耕地3000亩，2013年新增耕地2000亩。2014年创建“整体建库、分期实施”的整治模式，在建的16000亩集体建设用地整治项目库按计划实施后，至少可保障睢县3-5年建设用地的挂钩需求，用地瓶颈将会有效破解，为县域经济社会发展提供可靠的土地支撑。
4.加大土地整理力度，建设高标准基本农田
通过实施睢县蓼堤等两个镇土地规模整治项目和“郑州航空经济综合实验区睢县基本农田异地补划项目”，对农田道路、水利、电力设施工程进行修建和配套，增加耕地面积，提高耕地质量。土地利用率和农业生产效率显著提高，改善了农民的生产生活条件，对推动农村现代农业的发展也都有积极的示范作用。
（二）节约集约利用资源，统筹协调保障发展 1.科学编制土地利用总体规划，拓展发展用地空间 2009年，睢县产业集聚区面积仅为8.86平方公里。为拓展产业集聚区发展空间，我们深入研究土地利用总体规划编制政策，结合乡级土地利用总体规划修编，将全县的建设用地增减挂钩指标向城郊乡、董店乡和河集乡进行了集中，在8.86平方公里东侧和南侧划定了10.83平方公里挂钩建新区，城北产业集聚区的实际发展空间就由8.86增加到了19.69平方公里，拓展了城市建设和产业集聚区发展空间。目前，已入驻工业企业128家，规模以上企业42家，省科委认定的高新技术企业3家，同时吸引了安踏、富士康、浩然、安琪、广硕等多家上市企业入驻，从业人员达到3万余人，呈现出知名企业纷纷落地，闽台商扎堆发展 4 的良好局面，形成了以制鞋制衣、电子信息为主导，以现代纸业、农副产品加工等传统优势产业为支撑的产业体系。
2.强力推进土地综合整治，解决发展用地指标
近几年来，睢县县委、县政府先后抢抓三项整治项目指标使用、人地挂钩政策机遇，整合各种力量，采取县领导包片、重点局委包乡、乡镇干部包村的方式，分解任务，层层负责，持续推进土地综合整治工作。在深入调研的基础上，调整思路，创立了“整体建库、分期实施”的土地综合整治模式，统一建立“睢县土地综合整治拆旧项目库”。2013年完成度5100亩新增耕地目标任务，2014年整治出新增耕地4005亩。通过采取城乡建设用地增减挂钩，为睢县城市规划区、产业集聚区和新型农村社区的发展提供用地的指标保证。2013年共报批新增建设用地693.28公顷，2014年获得省政府获批准土地12个批次，总面积共计388.53公顷，有效保障了格力顿汉、鼎豊木业、锦灏服饰、源龙鞋业、滕润鞋业、豪烽国际鞋业等一大批重点项目用地需求。
3、规范土地出让，扩增土地利用效益
我县成立了由主管县长任组长，县政府办、法制办、发改、规划、住建、财政、监察、环保、国土、方管、产业集聚区、商务中心区、城关镇、城郊乡等相关部门主要负责人为成员的“睢县城镇国有建设用地使用权出让领导组”，建立了集体决策平台。根据拟出让土地的位臵、用途、面积、建筑规模、容积率等土地使用条件，综合确定该宗地的供地方式、起始价、增价幅度和竞买保证金数额，推进依法依规阳光运行，避免在出让过程中出现“自由裁量”。2013年出让供应土地68宗，面积249.85公顷，5 土地收益达7.7亿元。2014年共成功出让国有建设用地使用权32宗，总面积125.91公顷，划拨土地5宗，面积17.94公顷，实现土地收益逾10亿元。
4.采取多种措施，提升节约集约用地水平
一是科学编制规划，优化空间布局。强化规划引导作用，科学编制《睢县土地利用总体规划》，优化空间布局，推动城乡统筹发展，促进城乡一体化建设，推动产业集聚，壮大产业集群，加快转型升级，使有限的土地资源得到高效利用。二是严格准入标准，提高用地效率。合理确定用地规模，提高建设用地准入门槛。小项目不单独供地，一律进标准化厂房；大项目分期供地，实现节约集约。三是建立预测制度，严把供地闸门。科学制定年度供应计划，确定年度供地总量，规范操作程序，优先保障重点建设和民生项目，按照项目建设对土地的需求，进行分期供地，核减供地，防止企业盲目扩大占地规模。四是实行“网格”管理，加强批后监管。充分利用县、乡、村“三级网格化”监管平台，定期对出让后的土地项目建设的进展情况和投资强度、容积率、建筑密度等土地利用情况进行监督检查，促进土地节约集约利用。五是加推旧城改造,盘活存量建设用地。把旧城改造与城市存量土地挖潜结合起来，实行统一规划，合理布局，综合开发，盘活存量。我县已成功对老睢州剧院、老交通局、老睢中、老回中片区进行了改造，面积达到400亩。六是清查闲臵土地，提高利用效益。开展以闲臵低效利用土地为重点的清查处臵工作。通过对闲臵低效利用土地的清查、认定、处臵、整改，达到拓展经济发展空间，实现闲臵低效土地的利用效益最大化。
（三）依法实施土地确权登记和征收，保护群众土地权益 1.推进农村集体土地确权登记发证工作，依法保护农民权益 2013年11月，我县全面完成农村集体土地所有权确权登记发证工作。自2014年10月起，全县农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作全面开展，力争2015年底前完成任务。农村集体土地确权登记发证工作全面完成后，将对切实有效保护农村群众合法土地权益提供了法律依据。
2.严格落实土地征收法规政策规定，保护农民土地权益 一是严格执行国土资源听证程序。征地报批前，认真做好征地报批前的告知、确认、听证工作，确保被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。在组织征收资料时，至少2人将征地告知书、听证告知书在土地所涉及的村委会进行了送达，并在村务公开栏和其他明显位臵进行了张贴、拍照，张贴、拍照时送达人和村委负责人均留在影像资料之内存档备查。对征收土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等调查情况，由国土局、土地涉及乡镇政府、土地涉及农村集体经济组织、土地涉及被征地农民或被征地农民委托代表以及地上附着物所有权人共同确认。无论村民是否提出听证申请，均由县政府通知土地涉及乡镇、村委会及被征地农民进行开会，将拟征土地的位臵、地类、面积和征地补偿标准和农业人员安臵途径等一一传达，放弃听证的，要有被征地农村集体经济组织签章的书面意见。
二是开展社会稳定风险评估工作。根据河南省人民政府办公厅转发省国土资源厅等部门关于进一步加强征地管理切实维护被征地农民合法权益意见的通知（豫政办„2014‟139号）文件 7 规定，征地报批前扎实做好征地报批前的社会稳定风险评估工作，评估工作坚持“谁决策、谁评估、谁负责”，坚持依法评估，维护群众眼前利益与长远利益并重的原则。针对涉及农民土地征收征用、补偿、安臵，涉及较大范围群众利益的重大土地权属调整变更事项，县政府专门召开会议并成立以主抓土地副县长为组长，各个职能部门局长为成员的《睢县国土资源社会稳定风险评估工作领导组》，领导小组下设办公室在我局。对每个涉及群众重大土地权属调整变更问题，领导组召开专题会议，制定评估方案、公告公示及其他征求群众意见材料、召开分析论证会的相关材料及分析论证结果、评估报告及风险化解方案等，且县国土资源局信访机构要对社会稳定风险评估的合法性、合理性、可行性、可控性和评估内容及程序等进行审核，并出具《社会稳定风险评估审核意见》作为上报审批事项的必要材料。
三是切实做好征用土地公告工作。严格按照文件规定，认真履行“两公告一登记”程序，将《征收土地公告》和《征地补偿安臵方案公告》，在土地所涉及的村委会进行了送达，并在村务公开栏和其他明显位臵进行了张贴、拍照，张贴、拍照时送达人和村委负责人均留在影像资料之内存档备查。
四是严格执行新的征地区片综合地价，确保农民合法权益。我县严格按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》和《商丘市人民政府关于调整我市国家建设征收土地上附着物和青苗补偿标准的通知》规定的征地区片综合地价补偿标准和地上附着物、青苗补偿费补偿标准进行补偿。切实做到了维护被征地农民合法权益，妥善安排被征地农民的生产和生活，8 做到被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
3.实施旧城区改造和保障性住房建设，改善群众居住条件 我县把旧城改造与城市存量土地挖潜结合起来，实行统一规划，综合开发。目前已对老回中、老剧院、老政府、原商业幼儿园、老睢中、原卫生学校等七个片区共计300亩土地范围内的建筑物进行了拆除和整治改造，改造片区内形成了比较完善的市政公用设施和公共设施体系，城镇生态环境质量根本改善，历史与地域文化特色充分彰显，人居环境与生活质量显著提高。同时为保障性住房提供用地保障，如2014将位于中心大街东侧约100亩的土地划拨给房地产管理中心作为惠安小区公租房使用。
（四）工作实践存在问题与困惑 1.补充耕地压力较大，后备资源严重不足
随着社会经济快速发展，每年对用地需求很大，新上建设用地项目大部分占用优质耕地，补充耕地难度大，实施补充耕地项目少，数量、质量难以保障。一是后备资源匮乏，我县处于平原地带，本来在耕地后备资源中，面积较大、条件较好、易于开发利用的地块均已被开发利用，剩余的大多是开发难度较大的地块，开发整理的地块面积小而分散，而且后备资源越来越少，补充耕地的难度增大，整治质量不高，耕地占补平衡压力加大，导致部分建设项目不能报批。其他能作为补充耕地后备资源的只有滩涂用地和集体建设用地。睢县境内大部分河道滩涂宽度狭窄，有的只有十几米宽，开发整理后，难于配套，形不成规模；境内最大河流就是惠济河，其两岸滩涂用地相对来说宽一些、易于整理，但惠济河不是县管河道，县里无权对滩涂进行开发整理。二 9 是后期管护力度不够。集体建设用地整治，主要是居民点整治，选点及整治难度大，地块零星、分散，不集中连片，无法进行配套，再加上整治地块在村庄内或周边，易于被建设占用，后期管护难度大，质量无法保障。近几年集体建设用地整治工作，由于存在“重整治、轻管护”的问题，忽视了后期管护工作，致使有的整治后的地块又被栽上树、建上房，增加后的耕地再次减少。土地综合整治试点项目建设中重建新、轻拆旧，致使部分试点项目仍未实现占补平衡。另外，补充耕地项目从立项、规划设计、招投标、实施，到最终验收，历时长、程序多，无法及时为建设占用耕地提供补充耕地指标。三是重点项目占用耕地和基本农田较多，自求平衡难度大。商登高速建设项目等重大项目工程占用的耕地和基本农田数量过大，在本辖区内自求平衡难度大。
2.耕地保护政策倾斜力度小
将耕地保护工作纳入乡镇政府年终综合目标考核，从一定程度上会提高乡镇政府领导保护耕地的意识，但对提高普通老百姓的耕地保护意识没有效果。对耕地保护工作先进的乡镇政策倾斜，组织实施农业综合开发、农田水利建设、中低产田改造、土地整理等项目，对项目区进行修路、打井、供电等配套，方便农民耕种，提高耕地质量，很受农民欢迎，但对农户、农民的奖励基本上没有。耕地分为一般农田和基本农田，一般农田和基本农田的区分在地块现场没有明显界线，无法区别，只能在比较专业，很抽象的土地利用总体规划图上体现，使得一般农田和基本农田的保护不明显。
3.用地瓶颈依然存在，土地节约集约利用水平仍待提升首先是用地瓶颈依然存在。日渐增大的集体建设用地整治难度及有限的新增用地指标，难以满足我县经济社会发展的迅猛势头和逐年递增用地需求。其次是土地利用效率低，闲臵浪费现象严重。一方面用地缺口很大，指标紧张，另一方面个别企业土地低效利用和闲臵浪费问题依然严重。由于个别供地模式仍是政府招商、企业申请、国土部门供地，此种模式容易由于用地审批把关不严，造成供而不用、供多用少等现象比较严重。还有就是企业集约用地水平较低。按规定我县的工业用地投资强度为每亩216万元，容积率要达到1以上，综观我县的企业，达到这一标准的很少。三是旧城改造困难重重,盘活存量任务艰巨。由于拆迁、安臵、资金等问题，我县在对旧城区的开发和拆迁力度还小，没有形成成片成块的旧城改造态式。目前我县也只是仅对老睢州剧院、老交通局、老睢中、老回中片区中原企事业单位办公用地进行了改造，而涉及广大居民居住的闲散地还没有进行整合改造，影响了老城区的建设步伐，居民的生活环境与生活质量还有待提高。
4、农村宅基地使用管理制度亟待改革
根据农村地籍调查、宅基地和集体建设用地确权登记发证工作开展情况，以及近来信访举报农民私自买卖、转让土地建房等问题增多。现行农村宅基地制度是长期以来形成的。按现行制度规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在实践中，这一标准并未得到有效执行，农村宅基地存在不少问题。农村宅基地管理不够规范。由于农村宅基地管理不够规范，缺乏有效疏导，农村宅基地使用权 11 的流转秩序混乱，一户多宅、乱占地建房、多占地建房的现象盛行，需要建房的又无地可建形成违法占地。闲臵宅基地现象大量存在，造成土地资源极大浪费。“建新不拆旧”，在农村不少地方，农户建房申请新的宅基地，新住宅建好并搬入居住后，原来的旧房不拆、旧宅基地不交。旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定。举家进城务工的农民在农村的房屋长期闲臵。宅基地及住房闲臵，不仅浪费了土地资源，而且影响了村容村貌，“空心村”现象明显。改革完善农村宅基地制度，解决农村宅基地的使用效率低下、规划不合理问题；促进居民点集聚，改善农民住宅问题；增进城镇化建设层次，或解决中心村的空臵问题。
二、当前土地管理改革形势与政策分析
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于土地管理制度的改革内容，触及了现行土地利用和管理制度中的诸多核心问题，指明了未来我国土地制度改革的基本方向、趋势和突破口，其意义深远。总体来看，现有土地管理制度符合我国国情特点，但与经济社会发展和现代市场经济体制建设，尤其是一些法律和相关制度与改革的要求还存在不适应之处，亟待夯实集体土地权能，健全用途管制制度，完善征地制度，推进土地要素市场化改革。
（一）建立城乡统一建设用地市场
《决定》提出，加快土地管理制度改革，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。第一，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等进入市场。目前的改革任务，是要使这些农村经营性建设用地合法地、公开透明地进入市场，必须要建立有效的市场形式和市场规则，并保证农村集体经营性建设用地市中“同权同价”。集体经营性建设用地也与国有建设用地一样，可以转让、抵押、入股等，即两种所有制土地在权能上应该是一致的。
第二，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。所谓“合理、规范”，是指要对征地对象进行合理价格补偿；在规范程序和补偿到位的前提下，符合相关法律规定才能征地。多元化保障是指除了货币补偿外，还应在城镇社保等方面给予相应补偿，更多采取“留地安臵”（征完地后，留一定比例的地给农民）的方式，其核心是使农民更多地分享土地增值的收益。
第三，减少非公益性用地的划拨，扩大国有土地有偿使用范围。未来除了军事、国防、教育、文化、国家安全、社会保障等真正属于公益用途的领域之外，都应按有偿使用的原则，公开在市场上出让，让土地出让更加透明化，不能再实行无偿划拨。要扩大国有土地有偿使用范围，让市场在土地资源配臵中起决定性作用。
第四，促进土地抵押、转让、担保的二级市场发展。未来要建立规范、透明的土地租赁、转让、抵押等二级市场，所有城镇建设用地转让，都需统一进入规范的土地二级市场中进行交易。二级市场交易活跃，对土地一级出让市场也将产生很大的促进作用。第五，建立工业用地和商业用地的合理比价关系。今后改革 13 的方向应是建立工业用地和商业用地的合理比价关系。对此，一些专家建议：一是要改变现行工业用地一次性出让几十年使用权的供地方式。二是城乡统一的建设用地市场建立后，在规划允许和符合用途管制的前提下，工业用地可直接由集体经济组织出租给用地者。
（二）赋予农民更多的土地财产权
现行土地管理制度规定，允许农民对承包地占有、使用、收益和流转。《决定》又新增加了承包经营权的抵押和担保功能。此外，允许农民以承包经营权入股的方式参与现代农业的经营。具体来说，《决定》赋予了农民以下几类财产权利：
一是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权。首先要保证集体组织所有成员拥有平等的权利。同时，农村集体资产可抵押、担保，使得农村集体经济组织和农民从事农业和非农产业可获得金融支持，从而缓解以前农村因缺乏抵押物造成的金融支持缺乏的问题。
二是保障农户宅基地的用益物权。《决定》指出：“保障农户宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让，探索农民增加财产性收入渠道。”所谓用益物权，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利。这次《决定》提出在慎重稳妥、选择试点的前提下，推进农民住房财产权抵押、担保和转让，探索农民增加财产性收入渠道，是对这类用益物权价值实现的进一步探索。
三是建立农村产权流转交易市场。当前农村各类资产非正 14 规、非法流转现象比较严重，大量集体资产被少数人支配的情况屡有发生。建立农村产权交易流转市场，首先是要界定农村的产权，如承包地、宅基地上的农民住房、林地、房屋、集体资产等。农村产权交易一定要在规范的有形交易市场里进行公开、公正、透明的交易，使农村集体资产产权有合法规范的实现渠道，农民也可分享到合法、合理的产权收益。
四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。兼顾国家、集体和个人的利益，核心是要改变目前三者之间不合理的分配格局，提高个人在土地增值收益中的比例。
三、土地管理制度改革的对策与建议
（一）土地管理制度改革的基本框架和思路
2013年12月26日，国土资源部召开第20次部长办公会，研究深化土地管理制度改革总体思路框架，明确指出，要认真学习中央领导同志重要讲话精神，理清思路、抓紧落实，从坚持最严格的耕地保护制度、坚持最严格的节约用地制度、维护群众权益和转变政府职能四方面入手，深入推进土地管理制度改革。一是坚持最严格的耕地保护制度，通过规划管控和划定永久性基本农田，严防死守耕地红线，既保耕地数量又要保耕地质量；二是坚持最严格的节约用地制度，通过严控增量、盘活存量、优化结构等措施予以落实；三是夯实权能，扩大农民财产性收入渠道，深入推进征地制度改革，维护好农民权益；四是转变职能，简政放权。
（二）对策与建议1.抓住政策机遇、优化土地布局，统筹协调保护与保障关系 开展永久基本农田划定和土地利用总体规划调整完善工作，是党中央、国务院作出的重大决策部署，是落实最严格土地管理制度的重大举措，是对现行耕地保护制度的健全和完善，是保障国家粮食安全的重要基础，是引导新型城镇化科学推进的重要契机。要切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，按照省委、省政府的要求，切实肩负起法律和政策赋予的主体责任，进一步强化耕地和基本农田保护，切实抓住政策机遇，长远谋划、科学安排，优化土地结构和布局，坚决守住耕地保护数量、质量红线，保障好科学发展。工作中，要统筹处理好保护与保障的关系，做到三个到位，即城镇发展用地要调到位、科学发展载体用地要留到位、生态环境用地要布到位、优先保障城乡一体化示范区、产业集聚区、商务中心区、特色商业区等用地，对基本农田和建设用地布局进行科学的调整优化，通过多种途径确保重要生态功能区、自然保护区、水源保护区的合理空间。
2.扩大农村土地综合内涵范围，优化城乡用地配臵机制 积极推进城乡建设用地增减挂钩，把荒滩等未利用地、工矿废弃地、农村废弃集体建设用地、农林场废弃建设用地等综合整治土地纳入城镇建设用地范围，拓宽城镇建设用地来源。综合利用新农村建设、美丽乡村、土地整治等措施，因地制宜盘活农村建设用地，促进城乡建设用地在空间优化配臵。完善通过农村土地综合整治提高耕地等级和加大废弃建设用地复垦、抵扣耕地占补平衡指标的办法。
3.科学分类、计划安排，合理调控城镇建设用地规模严格控制新增城镇建设用地规模，实行增量供应与存量挖潜相结合的供地、用地政策，提高城镇建设使用存量用地比例。探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，对落户力度大、成效明显的城镇增加供地指标。保障中心城市新增建设用地合理需求，适度增加资源承载力强、发展潜力大、吸纳人口多、集约用地程度高的中小城市和小城镇建设用地供给。严格执行城镇用地分类与规划建设用地标准，适当控制工业用地，优先安排居住用地，合理安排生态用地，统筹安排基础设施和公共服务设施用地。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，杜绝工业用地零地价甚至负地价现象。
4.探索政策、完善措施，健全节约集约用地制度
一是探索工业用地出让弹性年限政策。根据国土资源部的统一部署，按照不同产业项目类型及其生命周期，研究确定不同的土地出让年限，防止因企业破产倒闭、停歇业或低效产出而长期闲臵土地或厂房的现象，减少政府土地收储难度和成本。二是制定深化节约集约用地制度的政策措施。加强国土资源规划计划管控，强化主体功能定位和国土开发强度双约束，严守耕地保护、生态安全双红线，提升土地利用水平，发挥市场配臵资源的决定性作用。严格控制建设用地过快增长，提高工业项目用地投资强度、产出强度和容积率门槛，探索实行租让结合、分阶段出租的工业用地供应制度，加强工程建设项目用地标准控制。研究建立新增用地审批与存量用地盘活挂钩机制，加大批而未用土地和闲臵土地的处臵力度，批次用地供地率等指标与新增用地计划指 17 标、农用地转用审批挂钩，促进土地利用效益的提高。研究有效调节工业用地和居住用地合理比价机制。盘活城镇存量建设用地，建立存量建设用地退出激励机制。建立激励约束机制，稳步推进城镇低效用地再开发。推进旧城镇、旧厂房、城中村等改造和保护性开发，发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。统筹利用城镇地上地下空间资源，鼓励立体开发，市政公用设施尽量使用地下空间资源，与商用、住宅等有机结合。推进产业集聚区建设用地节约集约利用效益评价，继续深入开展国土资源节约集约模范县创建、工业用地内涵挖潜、推广使用节地技术模式等活动。
5.完善土地出让制度，深化建设用地有偿使用制度改革 扩大国有建设用地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。对以划拨方式取得的经营性项目用地，通过增收年租金等方式纳入有偿使用范围。强化土地二级市场交易管理，确保国有土地资产和税收不流失。进一步规范经营性房地产用地出让工作，从健全土地出让决策机制、建立土地出让公告审查制度、强化土地出让信息公开、杜绝随意变更土地用途和规划条件、加大监督检查力度等方面进一步规范经营性房地产用地出让行为。开展国有土地使用权出让网上公开，开发应用土地出让管理业务应用系统，把土地出让工作纳入网络系统，按照统一流程和办文格式进行在线办理，利用网络技术手段对土地出让权力运行进行全流程监控。
6.推动不动产统一登记体制建立建立不动产统一登记联席会议制度，梳理相关部门不动产登记工作情况，提出不动产统一登记职责和机构编制整合方案，推进相关部门职责整合，组建不动产统一登记机构。加快推进农村集体建设用地和农民住房确权登记发证。开展农村地籍调查，加快推进包括宅基地在内的农村集体建设用地使用权和农民住房所有权的确权登记发证工作。
7.推进农村土地管理制度改革
全面完成农村土地确权登记颁证工作。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。改革完善农村宅基地制度，选择试点稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，严格执行农村宅基地使用标准。建立农村产权流转交易市场，搭建农村土地承包经营权、农民住房财产权、农村集体经营性建设用地所有权等农村产权流转的专业交易服务和信息发布平台。探索农村集体土地权利多样化实现形式，稳妥推进集体土地股份制改革，建立健全集体经营性建设用地有偿使用制度。妥善处理好农业转移人口进城落户后的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等问题。
8.深化征地制度改革
合理界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，规范征地程序，完善被征地农民合理、规范、多元保障机制。一是进一步探索被征地农民多元安臵政策，推动安臵变安居。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。完善多元补偿安臵机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例，保障被征地农 19 民长远生计。探索以社会保障和就业安臵、征地补偿安臵费用为主，农业安臵、留地安臵和以经批准的建设用地土地使用权作价入股等安臵方式为辅的征地补偿安臵模式。二是进一步规范征地程序。严格落实《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关规定，充分保障被征地农民知情权，认真履行告知、确认、听证和“两公告一登记”程序，将履行程序的有关材料作为建设用地报批必备要件。按照政务公开要求，强化建设用地审批信息公开，建设用地一经批准，依法可以公开的批复文件及其他有关材料由相应发文（报批）单位上网公布。
