重庆法院适用地方性法规的调研报告_重庆居然之家调研报告

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分报告三

重庆法院适用地方性法规情况的调研报告

重庆直辖十年来，截至2007年3月，重庆市人大及其常委会已经审议通过法规案264件，其中，法规制定案183件（含法规性问题决定），修正（修订）案71件，废止案8件，批准单行条例2件。现行有效法规168件，其中法规159件，法规性决定7件，单行条例2件。基本涵盖了我市政治、经济、社会、文化、科教等各领域，初步构建起了与国家法律法规相配套、与社会主义市场经济相适应、同国际惯例相衔接、具有重庆特色的地方性法规框架。为了进一步提高重庆市人大常委会的立法质量，市人大常委会决定对直辖十年以来现行有效的地方性法规进行全面的总体评估，并指令重庆市高级人民法院就审判机关适用地方性法规的情况、成效、问题进行专题调研，并提出今后五年的立法项目建议。我院收悉后，高度重视，庚即成立了以副院长为组长、研究室王剑波主任为副组长、胡郑英、达艳、傅沿为成员的课题组，拟定了详细的调研方案。课题组本着实事求是原则，通过召开座谈会、抽样调查、问卷调查、典型个案分析等方法，在认真总结梳理的基础上对重庆法院适用地方性法规的情况进行了较为细致深入的分析，现将此次调研的情况报告如下：

一、对重庆地方性立法的总体评价

1997年3月14日，第八届全国人大五次会议通过决定，正  分报告三由重庆市高级人民法院研究室完成。调研组由市高院一名副院长任组长，市高院研究室主任王剑波任副组长，成员为胡郑英、达艳、傅沿等。重庆市第一、二、三、四中院的部分领导和法官等参与了调研工作。

2工程建设移民条例》规定，在县一级行政区域内负责三峡工程建设移民工作的行政主体是区市县人民政府及其移民管理机构。但事实上，大量具体的移民安臵补偿工作是由乡镇人民政府、街道办事处承担的。《重庆市实施办法》第三条第四款做出了符合重庆实际的规定：“乡镇人民政府、街道办事处，承担区县人民政府及其行政部门委托的移民管理工作。”这样，通过授权，既保持了与上位法的一致，又使乡镇人民政府、街道办事处承担移民具体事务性工作有了法律依据。

（三）部分法规的规定具有独创性

在坚持法制统一的前提下有所创新是地方性法规活力之所在。重庆市人大及其常委会在制定地方性法规时注意体现地方立法的独创性和探索性，一些法规在全国产生一定影响，同时为全国人大立法提供了参考。如为了规范我市司法鉴定活动，在国家尚未出台相应法律、行政法规的情况下，《重庆市司法鉴定条例》设立了“统一管理，分工负责”的司法鉴定管理体制，赋予市一级司法鉴定委员会市内终局鉴定权，在全国是首创的。另外，《重庆市村民委员会选举办法》将“海选”制度定为选举方式之

一、《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》在内陆实施全面禁磷和建立考核制度等方面，都具有独创性和突破性。

（四）为行政执法提供了依据

为了规范行政行为、推进依法治市，重庆市人大及其常委会制定了大量的行政类法规。现行法规已涵盖了公安、人防、民政、司法行政、人事、民族、宗教、侨务、教育、科学技术、文化、体育、卫生、人口计生、城乡建设、环境保护、气象、地震和旅游等行政管理门类，目前行政法类的法规已有70多件，占地方

4构。但是，三峡工程建设移民管理工作任务重、时间紧，只由县级人民政府及移民管理部门开展此项工作，力量远远不足。事实上，大量的移民安臵补偿具体工作也是由乡镇人民政府、街道办事处承担的。针对以上实际情况，我市颁布实施了《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》。该《办法》第三条第四款规定：“乡镇人民政府、街道办事处，承担区、县人民政府及其行政部门委托的移民管理工作”，乡镇人民政府、街道办事处承担大量移民具体事务性工作就有了地方性法规依据。如丰都县人民法院在审理江学英、冉仁碧等人不服丰都县镇江镇人民政府移民资格认定案件时，就是根据前述规定，将县级人民政府或移民管理机构向乡镇人民政府下发的有关移民工作的文件视为概括性委托，从而认定乡镇人民政府受委托承担的移民管理工作的法律后果应由委托机关承担。这样，既没有轻易否定乡镇人民政府所为的大量移民事务性工作，又保证了行政诉讼被告的适格和裁判程序的合法，维护了移民工作稳定大局。

3、地方性法规为人民法院审理敏感性强的大要案件提供了法律依据。随着城市房屋拆迁改造步伐的加快和城镇化建设的不断推进，拆迁安臵补偿等城市房屋拆迁纠纷不断上升。本院2002年审结的78件行政案件中，房屋拆迁行政案件就达18件，占所结案件的23%，其中集团诉讼案件有3件。在这些案件审理中，《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第5条是人民法院审查行政主体资格的依据，第16条是审查房屋拆迁行政裁决程序是否合法的依据，第24条是判断被拆迁人拆迁补偿形式选择权及确认产权调换房屋面积等实体问题的依据。该《条例》同时明确授权重庆市人民政府制定房屋拆迁费额标准和安臵补助标准。这些具

6直接作为裁判的依据。在案件的审理过程中，虽然不排除以地方性法规或地方性法规的相关精神作为分析说理以及认定证据的依据，但适用地方性法规的方式主要是直接以其作为裁判的依据。如上述申请国家赔偿的案件，全市法院都分别直接适用了《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》第十一条、第十四条、第三十三条的规定作为裁判的依据，在民事诉讼中均适用了《重庆市司法鉴定条例》第三十五条。

4、适用的地方性法规多属于程序性规定。从审判机关适用《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》来看，第十一条、第十四条、第三十三条分别是关于申请确认违法行为的有效期限、确认违法行为的判断标准、确定赔偿义务机关的规定，属于申请人主张行使赔偿请求权，有关机关作出国家赔偿决定的程序性规定。

（二）重庆法院适用地方性法规的主要方式

1、适用地方性法规作为全案裁判的依据。直接援引地方性法规的条文作为案件裁判的依据，在行政审判中最为突出。课题组对重庆市第三中级人民法院2002年—2006年审理的行政诉讼案件抽样65件进行分析，发现直接援引地方性法规作为全案裁判依据的有38件，占58.46%。此外，国家赔偿案件中也较多的适用了地方性法规，如重庆市第二中级人民法院2005年—2006年审理的行政诉讼案件中有30件适用了地方性法规，其中有20件属于申请国家赔偿案件，这20件案件均在裁判文书中直接引用了《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》第14条第（1）项、第15条第（1）项作为决定赔偿的法律依据。

2、适用地方性法规作为分析说理的依据。审判实践中，适

8也有重要影响。《重庆市司法鉴定条例》对鉴定机构、鉴定人、鉴定程序等内容作了规范，为人民法院正确开展鉴定活动提供了法律依据。

（三）其他相关情况

对于地方性法规与上位法、部委规章、司法解释的适用冲突问题，课题组在调研的过程中只发现有极个别的情况，即便发生冲突，人民法院一般按照《立法法》第五章“适用与备案”的相关规定和《最高人民法院关于审理行政案件适用法律法规问题的座谈会纪要》规定的法律适用原则进行掌握。

三、重庆地方性法规适用过程中存在的问题

（一）个别法规在内容上与上位法有不一致之处

如重庆市第三中级人民法院审理的秦大树不服重庆市涪陵区林业局行政处罚争议再审一案中，审判人员在审理中发现《重庆市林业行政处罚条例》第22条第1款第（1）项的规定与《中华人民共和国森林法》的相关规定有冲突。经逐级请示，最高人民法院作出[2001]行他字第7号答复，该答复认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第11条第2款关于“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”的规定，《重庆市林业行政处罚条例》第22条第1款第（1）项关于没收无规定林产品运输证的林产品的规定，超出了《中华人民共和国森林法》规定的没收范围；人民法院在审理有关行政案件时，应当适用上位法的规定。故该院在再审此案时最终适用了《森林法》的规定。

（二）一些法规之间存在重复、交叉甚至矛盾的现象

00均没有明确规定，垫江县工商行政管理局以黄贤明无照经营为由给予的行政处罚无法律依据。

又如毛幼书不服丰都县烟草专卖局烟草专卖行政处罚争议一案中，审判人员发现《重庆市烟草专卖管理条例》规定的“假冒伪劣烟草专卖品”含义不明确，与《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》规定的“非法生产的烟草专卖品”的逻辑关系不清晰。《烟草专卖法》及《烟草专卖法实施条例》中没有“假冒伪劣烟草专卖品”这一法律术语。《烟草专卖法实施条例》第62条规定：“违反本条例第27条、第40条第1款规定销售非法生产的烟草专卖品的，由烟草专卖行政主管部门责令停止销售，没收违法所得，处以违法销售总额20%以上50%以下的罚款，并将非法销售的烟草专卖品公开销毁”。《重庆市烟草专卖管理条例》第32条规定：“生产、销售假冒伪劣烟草专卖品的，由烟草专卖、工商或质量技术监督等行政管理部门责令其停止生产、销售，没收其生产、销售的假冒伪劣烟草专卖品、违法所得及用于生产、销售假冒伪劣烟草专卖品的工具、设备和其他相关物资，并处违法生产、销售假冒伪劣烟草专卖品货值金额一倍以下三倍以下的罚款；货值无法计算的，处一万元以上十万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。从语意上分析，“假冒伪劣烟草专卖品”从属于“非法生产的烟草专卖品”，但如果作这样的理解，又存在地方性法规与行政法规关于法律责任的规定有冲突的问题；如果认为“假冒伪劣烟草专卖品” 不属于“非法生产的烟草专卖品”，也存在“假冒伪劣烟草专卖品”的内涵、外延不明确的问题。

（四）有的法规规定落后于现实，不适应新形势的要求

02知情权。抽样行为的不规范、检验中发生过错等可能导致鉴定结论不公正，如果管理相对人对鉴定结论提出质疑，行政机关则无法自证，从而失去鉴定结论本应具有的公信力，管理相对人的权益也得不到保障。地方性法规在制度设计中，普遍存在赋予行政机关的权力多、义务少，管理相对人则是义务多、权利少的问题。

四、对今后重庆地方性法规立法的几点建议

（一）树立良法观念，体现以人为本的立法精神

地方性法规是社会主义法律体系的重要组成部分，制定地方性法规应当树立“良法”观念，不断提高立法技术，在形式上力求清晰、准确、规范，在内容上体现以人为本的精神，促进社会的公正、和谐。树立以人为本和科学发展观，是制定良法的前提和基础，是地方立法应当体现的基本精神。要坚持以人为本，就应当着眼于解决辖区内关系群众切身利益的问题，提高统筹协调具体利益的本领，做到“民有所呼，我有所应”。同时，在立法的选项、审议及修改等各个环节，通过科学、合理的制度设计及严格的程序规定，切实贯彻“以人为本”的法治理念，以最终建立一个安居乐业、和谐共融，全面、协调、可持续发展的社会。

（二）坚持法制统一与自主创新相结合随着国家法律的完善，特别是立法法、行政处罚法、行政许可法等法律的颁布实施，地方立法的权限逐渐清晰。除了中央专属立法权和法律明确规定地方性法规不得设定的内容之外，地方立法可以在法定范围内充分发挥自主性和创新性。

自主性和创新性是地方性法规的活力所在。地方立法可以通过对上位法的学习研究，准确领会上位法的立法宗旨，明晰权限的边界，用以指导具体立法活动中对原则的把握及内容的取舍。

04探索，走在全国前列。

（五）加强法规宣传和培训工作

在调研中，普遍反映地方性法规的宣传和培训较弱，一定程度上影响了法规实施的效果。法规颁布施行后，没有做到广泛知晓，不但普通市民不甚了解，就连一些人大代表和执法部门也不甚清楚。已经制定的或者正在审议的法规，有时成为人大代表提出的法规议案，也存在有的执法部门因不了解法规的规定而没能在执法过程中相互配合。因此多渠道、及时、持续发布地方立法信息，广泛深入地宣传地方性法规十分必要。

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