国土资源系统预防腐败调研报告_国土资源问题调研报告

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新形势下国土资源系统惩治和预防腐败的几点思考

李 鲲

一、国土资源系统惩治和预防腐败面临的形势任务

近年来，国土资源系统高度重视党风廉政建设，工作不断深入，力度不断加大，取得了明显成效。但必须清醒地看到，国土资源系统反腐倡廉形势依然严峻。从职能上来看，国土资源部门管理的土地和矿产都是稀缺资源，并且其拥有行政许可权、行政执法权、巨额预算资金的管理和支配权、自由裁量权这四项权利，存在着很大的寻租空间。2010年5月5日的《人民日报》法治实践栏目上,整版三篇文章都涉及国土资源系统党风廉政建设。国土资源部部长徐绍史向全系统提出:必须“大喝一声,猛击一掌,让全系统进一步警醒起来”,明确提出我们要坚决贯彻落实党中央关于抓好国土资源领域党风廉政建设的部署和指示,争取用两到三年时间遏制腐败易发高发的态势,力争局面有明显改观。由此可见，随着社会发展和经济环境不断发生的复杂变化，在国土资源领域惩治和预防腐败存在的各种矛盾与问题也日益暴露出来。

（一）反腐倡廉的宣传教育存在“瓶颈”

加强反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线，是建立健全预防和惩治腐败体系的重点组成部分和关键环节，具有十分重要的现实意义和历史意义。但从落实情况来看，在反腐倡廉教育机制上还存在着不容忽视的问题：一是人员认识模糊，缺乏思想基础。主要表现在对党风廉政教育的内容模糊不清，学习重点不明确，教育机制缺乏主动性。存在重经济建设，轻党风廉政建设，一手硬、一手软现象依然存在，廉政教育大多处于被动状态，缺乏主动性；二是教育重点不突出，教育要求不明确。廉政教育不注重各级各类的教育对象之间在年龄、文化、岗位等诸多方面存在的差别，“一刀切”现象普遍，不触及思想，不触及灵魂，教育内容缺乏针对性，致使教育效果大打折扣；三是教育形式不丰富，教育方式单一，缺乏互动性。表现在教育活动的形式单

一、方法简单、路子不宽，教育的内容机械教条，缺乏创意性，大大滞后于反腐败任务形势的发展和受教育群众的精神需求，使教育活动缺乏应有的实效。四是教育主体相对固定，相互协调性与主动参与性不够强。近年来，反腐倡廉教育的基本格局已经确定，但仍一定程度的存在纪检监察部门唱主角，其它部门则是配角或者干脆只是观众，配合积极性不高的现状。同时，组织宣传教育的绩效未能真正实现与单位领导晋

职晋级、年终考评等相挂钩，导致廉政教育的工作被动应付，不推不动的问题。

（二）反腐倡廉制度建设存在“短板”

当前，反腐败工作正在由治标转向治本，由惩治转向预防轨道上来，党中央逐步构建制度、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。在惩防体系建设中，制度建设起着重要的保障性作用。鉴于此，各级国土资源部门在廉政建设方面建立了一系列行之有效的制度和规定，发挥了制度在预防和惩治腐败中的保障作用。但在实际工作中。一是制度落实方面缺乏连续性。主要表现为制度贯彻落实上缺乏一种韧劲，热衷于搞“一阵风”，监督检查时重要，不检查时束之高阁，成为一纸空文，使制度不能得到持之以恒的坚持；二是制度落实不到位。土地和矿产是稀缺资源，而国土资源管理部门在土地和矿产资源管理方面拥有行政审批权、行政执法权和大额预算资金的管理和支配权。这些权力寻租的空间很大，受自由载量权的影响度也较高，是最易滋生腐败问题的领域，也是各项制度监督管理的难点和重点部位。三是制度建设制度不完善。体现在一些制度过于抽象和笼统，往往只有定性的法律条文要求，缺乏具体的实施细则和配套的相关规定，导致在具体的操作和实践中，容易出现因人而易和被曲解的情况发生，使得对腐败行为的查处缺乏明确的法律依据。

（三）反腐倡廉的监督机制存在“盲点”

当前，由于体制、机制等诸多因素的影响，对权力运作缺乏十分有效的监督，突出存在着不愿监督、不敢监督、不去监督、无法监督的问题。一是监督体制不顺。自上而下的以上级党组织为中心的监督体制造成了上级监督鞭长莫及、同级监督软弱无力、下级监督名存实亡、群众监督形同虚设的尴尬局面；二是监督机制不健全。虽然制定了各种监督制度，但由于缺乏与之配套的运行机制，使监督程序成了摆设，造成了监督的弱化、虚化。国土资源领域出现的各类违纪违法案件，有个别岗位个别同志权力失控、决策失误和行为失范的原因，也有管理制度不完善、监督机制不健全的原因。因此我们必须在土地和矿业权审批发证、土地执法、土地整理复垦开发、土地和矿业权招拍挂出让、土地和矿业权评估、征地补偿、财务管理等方面强化监督制约机制。

（四）重点领域存在风险

从近年来国土资源系统腐败案件的情况分析来看，集中反映出各类腐败案件的发生渗透到了新领域，案件表现变换了新形式，案件本身所涉及领域广，危害影响面大，具备多发性、连续性、群体性和隐蔽性等特点，归纳起来主要涉及以下五大重点领域。一是土地使用权的出让、转让、租赁、划拨,主要表现在办理建设单位的建设用地申请审批、处理征地安置、协调解决用地矛盾等重点环节。二是土地工程招标、土地整理项目规划设计平整工程的发包权成为交易砝码，土地项目的招投标是最易滋生腐败的环节之一。三是土地测绘工程是某些心术不正而握有土地测量工程大权的人搞权钱交易的砝码。四是人事任用跑官、买官、打“交情”牌这些腐败现象在职务犯罪案件中屡见不鲜。五是本单位的基建工程项目建设是职务犯罪的“高发地带”。

二、国土资源领域惩治和预防腐败的对策

加强国土资源系统既是一项政治任务，又是国土资源事业发展的生命线，必须旗帜鲜明、态度坚决，不能有丝毫懈怠。特别是反腐倡廉建设做为一项系统工程，必须在不断实践中谋发展、在不断发展中深化、在不断深化中促提高。要多措并举，从抓实效，求高效入手，深入推进国土资源部门反腐倡廉建设的健康发展。

（一）积极推进廉政教育体制机制的创新

一是加强廉政教育的经常性。在大力加强教育主体能力素质的前提下，采取措施，保证反腐倡廉教育常抓不懈，拒腐防变警钟长鸣。要把集中教育与日常教育有机结合起来，采取集中组织学习、开展以反腐倡廉为主题的教育活动等措施强化对党员干部的集中宣传教育。通过分层次培训、廉政谈话、定期考核等多种形式扎实开展党员干部的日常教育，构筑廉政建设的长效教育机制。

二是增强廉政教育的针对性。必须认真研究社会生活的深刻变化及其对党员干部思想活动的影响，切实增强反腐倡廉教育的针对性。要根据不同的行业、年龄、文化基础等制定具有较强针对性的教育规划，开展具有较强针对性的廉政教育活动，切忌搞“一刀切”。一方面，要突出重点教育的对象，广大党员干部特别是领导干部要身体力行。另一方面，要突出教育的重点内容，针对教育对象因人施教、分类指导，以增强廉政教育的针对性。

三是确保廉政教育的实效性。要按照“突出重点对象，突出重点时段，突出重点领域”的原则，通过正面教育、典型示范和警示教育，促进党员干部增强勤政廉政自律意识，规范工作圈、纯洁社交圈、净化生活圈，不断提高拒腐防变的能力，真正做到讲党性、重品行、作表率。面对国土资源新的形势、新的任务，进一步解放思想、转变作风，增强贯彻落实保障科学发展观的自觉性、坚定性，提高贯彻落实科学发展执行力，使廉政教育取得实效。

（二）重点抓好廉政制度建设的创新和完善

遵循有针对性、可操作性、防范性、前瞻性的要求，积极建立、健全和完善廉政制度的创新完善，重点在规范权力运行、加强人员管理、严格操作程序上做文章。

一是要不断建立和完善各项规章制度。要结合发展改革的实际，根据工作的整体部署，从党风廉政建设和反腐败斗争的实际需要出发，认真贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，切实加强国土资源系统反腐倡廉建设，必须坚持惩治和预防并重，在从严治标、惩治腐败的同时更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败的工作领域。建立健全土地和矿业权招拍挂出让、土地和矿业权评估及工程建设招标投标制度，完善招投标管理办法，完善产权交易市场功能和各项监管制度；建立健全工程质量的监管制度，强化监督检查；建立健全领导干部述职述廉、领导干部及中层干部廉政档案、干部廉政谈话、中层干部特别是重要岗位中层干部轮岗交流制度。

二是提高制度规范的前瞻性，确保管理效能的充分发挥。在各项廉政制度的制定前，要充分立足实际，紧密结合国土资源工作的具体情况进行调研分析。同时，增强政策研究的前瞻性，正确把握好制度创新的着力点和落脚点，重点加强国土资源系统内部环境和外部条件相关薄弱环境的加强和规范，以期达到制度约束力强，对应性准，管理能将发挥明显的目的。

三是要抓好制度的落实。要进一步增强党员干部的制度意识，既要重视制定制度，更要严格执行制度，在抓落实上狠下功夫。要重视发挥领导干部的表率作用，坚持在制度面前人人平等，切实做到有令必行、令行禁止，坚决维护制度的严肃性和权威性。在土地使用权、矿业权出让、土地开发整理、地灾防治工程发包等方面，严禁领导干部违规插手和干预，严格执行招标拍卖挂牌出让、工程招投标的相关制度和规定，增强透明度，从根本上杜绝土地使用权、矿业权出让和工程发包过程中的腐败行为。

（三）重点提高廉政监管机制体制的创新

加强对权力的监督制约是惩治和预防腐败的关键，创新监督制约机制是新形势下惩治和预防腐败的重要手段。

一是突出监督重点。从思想作风、工作作风、领导作风和生活作风入手，认真抓好干部队伍作风建设。要强化对党政领导干部特别是主要领导干部的监督，加强领导班子内部的监督，充分发挥民主生活会的防范和监督功能，强化党的纪律检查职能，切实发挥党内专门监督机关的作用，坚决纠正和查处有令不行、有法不依、顶风违纪的行为。

二是改进监督方式。突出前瞻性和预见性，把廉政建设和反腐败的要求作为国土资源管

理制度建设的重要内容，通过制度创新，强化对权力运行的制约，寻求预防腐败的治本之策。充分发挥纪检、监察、审计、财政等部门的监督检查职能，全面介入国土资源管理工作的各个环节，变事后监督为事前、事中、事后监督相结合。在加强党内监督的同时，强化党外监督。把党内监督同人大监督、政协监督、行政监督、群众监督、舆论监督有机结合起来，提高监督效能，形成监督合力，确保监督到位。同时，按照全面推进依法行政、建设法治政府的要求，进一步清理、取消和规范行政审批事项，加快转变政府职能，推进相关制度建设，完善审批方式，加强后续监督，建立科学合理的行政管理和监控机制。

三是畅通监督渠道。充分发挥民主监督作用，积极推进基层民主政治建设，采取交流互动信息平台建立、扩大信访接访部门公开透明程度等手段，积极建立健全内部监督和外部监督机制，切实保障人民群众直接行使民主监督权利，逐步形成覆盖面广、渠道畅通、反应灵敏的反腐败监督网络。

（四）要努力提高反腐倡廉制度的执行力

再好的制度，即就是非常科学、全面，如果得不到贯彻落实，还是等于一纸空文，形同虚设。因此，要下大力提高各项廉政制度的执行力，反腐倡廉的实践也反复证明，建章立制仅仅是制度建设的一半，更为重要的是保证制度得到严格执行。

一是要建立健全制度教育机制。通过建立和完善领导体制，加快形成分工有序、运转有效的内部整合机制和外部协调机制，丰富制度教育的形式和手段，以机制的约束力和刚性作用，提高广大党员干部严格执行制度的自觉性。

二是要建立健全监督检查和奖惩机制。加强对制度执行情况的监督检查，做到令行禁止、违者必究，切实维护好制度的权威性和严肃性，使制度规范成为党员干部必须遵守的行为准则，并结合奖惩机关提高人员的参与热情和积极性。

三是要建立和完善制度执行工作的责任制。要把反腐倡廉制度的执行情况作为国土资源系统各级职能部门尤其是“一把手”落实党风廉政建设责任制的工作总结和考核评定的一项重要内容，明确责任主体、责任内容、责任分工、考核方式、责任追究的具体内容，形成一级抓一级、层层抓落实、各负其责的局面，这样才能确保反腐倡廉的各项制度落到实处。

（五）积极建立健全风险预防机制 以“四道关口”为载体,抓权力运行风险防范。

一是把好行政审批关。要按照“两集中、两到位”的要求,整合内设机构,清理精简行政审批

项目;优化行政程序,提高行政效率,降低行政成本;认真实施一次性告知制度,将所有行政审批事项和公共服务事项的项目名称、类别、受理窗口、承诺时限、收费标准及依据和该事项审查、审批的法定依据、需提交的申请材料、办理流程、联系电话、联系人等分别编印成《办事指南》一次性告知当事人;要严格实行首问负责制、限时办结制、责任追究制,构建效能政务、阳光政务。

二是把好人事任免关。要坚持党管干部原则,严格执行《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等法律、法规和有关政策规定,选准配强基层国土资源领导干部,匡正选人用人风气。

三是把好财物管理关。严格执行财经纪律,严防“小金库”,进一步完善财务管理制度,健全财务审批、预算管理、内部审计监督等制度。

四是把好项目立项验收关。完善《工程建设和招投标(比选)活动内部监督管理》等制度,加强对土地开发复垦整理、地质灾害治理项目等工程的规范管理,严把工程立项关、审计关、验收关。

总之，加强国土资源系统的惩治和预防腐败建设是一项复杂而又长久的系统工程，其体系建立不可能一步到位，必须经历一个从无到有，不断修正谬误，必须站在国土资源管理工作全局的高度，扎实推进教育、制度、监督、惩治和预防的各项工作，为国土资源管理事业健康发展提供有力保障。