关于支付体系监督管理的调研报告_质量管理体系调研报告

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关于支付体系监督管理的调研报告

支付系统作为经济金融体系的重要基础设施，是维系金融机构、金融业务、金融市场之间的纽带，其安全稳定运行及运行效率直接关系到社会经济生活中存款货币和金融工具转账的顺利进行，关系到社会公众对于货币及货币转移机制的信心，影响一国的金融体系安全和社会稳定。中央银行作为一国货币的发行者、支付系统建设的组织者以及货币政策的制定实施者，其天然职能决定了中央银行必须高度关注支付系统安全稳定运行，通过不断推进提高系统的安全性和系统效率，促进社会资金的顺利流通转移、加强货币政策实施的效果，维护金融体系的安全稳定。

一、关于中央银行对支付系统监督管理的国际经验

各国中央银行对支付系统安全和效率的重视由来已久。特别是近年来，随着支付系统复杂程度、集中程度的不断提高，支付交易量也迅速增长，中央银行对支付系统实施有效监管的重要性日益显著。从国际范围来看，各国中央银行均认为有必要对公共部门及私营部门运营的支付系统进行监控，并在适当的时候建立和实施相关标准。目前，各国中央银行对支付体系的监督还未形成公认的定义，十国集团中央银行支付结算体系委员会（CPSS）在《中央银行对支付结算系统的监督》中的有关描述对于理解监督的内涵具有指导性意义，即“对支付结算系统进行监督是中央银行的一项职能，其目的是通过对正在运行的和计划建设的支付结算系统进行监控，按照安全与效率目标对这些系统进行评估，并在必要时引导系统改造，来提高支付结算系统的安全性与效率性”。

（一）监督的目标

虽然各国在监督的定义和表述方面有所差异，但中央银行对于支付系统的监督均以支付系统的安全和效率为主要目标，安全与效率孰为先又取决于一国系统中存在的薄弱环节以及被监督系统与监督目标之间的关联程度。

（二）监管原则

①透明度。中央银行必须公布它们的监督政策，以便支付系统的运行者了解并遵守生效的政策要求和标准，还可向公众表明其监督方法一致性的合适程度。

②国际标准。在任何可能的条件下，中央银行都应采取国际公认的支付结算系统标准，来自多国中央银行工作经验的总结，可以强化中央银行对支付结算系统监督工作的效果。

③有效的权力及能力。中央银行应具有有效履行其监督职责的权利和能力，应努力确保获得信息的权利并能促使系统进行变革的权利与其监管职责相一致；同时应具备进行有效监管的各类资源。

④一致性。监管标准应始终如一致地应用于类似的支付结算系统，包括中央银行负责运行的系统。在中央银行自己运行支付结算系统的情况下，中央银行通过公开发布其自有系统的监督政策，并运用相同的政策要求和标准。在组织上将中央银行的监督职能和运营职能区分开来，有助于确保其政策要求和标准运用的一致性。⑤与其它管理部门的合作。为提高支付结算系统的安全与效率，中央银行应与其它相关的中央银行和管理部门合作。在必要的情况下实施合作监管，可以尽可能减少系统监管中存在的重复性工作，提高监督效率，避免单独监管时政策实施上的差异及监管空白的出现。

（三）监督的范围

监督的范围是指被中央银行依据某种形式的标准及政策进行监督的支付系统。监督范围的确定与中央银行意欲达到的公共政策目标紧密相关，在多数情况下由法律确定或受法律影响而定。各国中央银行出于安全与效率目标的权衡以及本国支付结算现状的不同，在监督范围的界定方面也存在差异。

在CPSS成员中，多数国家（地区）的中央银行确定其监督范围内的系统包括支付系统、证券结算系统和中央对手，例如加拿大、香港、新加坡、荷兰、瑞士、法国和意大利。其他国家中央银行也按不同标准确定了各自监督的范畴。例如美联储把监督重点放在日处理金额50亿美元以上的系统，其中包括一些零售系统；而瑞典只有几个支付系统，这些系统重要程度很高，均属于其中央银行的监督范畴。

由于各国政府机构对证券结算系统管理的职权不一，关于对证券结算系统的监督管理还依赖于本国的法律和制度框架。一般需要证券监管部门、中央银行进行通力合作，有时还需要银行业监督管理部门参与。

大部分中央银行能够就监管范围包括支付系统、证券结算系统、中央对手达成共识。部分中央银行基于支付工具是支付体系最基本组成部分的考虑，将支付工具也纳入监管范围。最近，对大型代理银行保管机构以及第三方服务提供商的监督成为某些中央银行新的监督领域。

（四）监督活动

中央银行无论如何界定自己的监督范围，其监督一般活动按照监测、评估、引导改革三个阶段展开。

1、监测

为了实现有效监督，中央银行必须对监管对象进行充分详尽了解，最大程度地充分获取有关信息。需要获取的信息主要包括：

 有关系统设计和性能的信息

 公开发布的相关制度规章、工作流程、操作细则  发布的系统业务活动报告及业务量数据

 依据中央银行监督标准作出的自评估报告及内部审计报告  与系统运行方及参与者座谈和征询  问卷调查  合规检查  其他渠道获取信息

在CPSS成员国中，大多数国家中央银行依法拥有规定的权力，要求接受他们监督的系统提供相应的信息，并接受现场检查。

2、评估

通过监测获得的信息将用来评价估算这些系统是否达到了相关政策要求及标准，中央银行将设计评估体系，设置评估指标，运用科学的评估手段，对系统是否满足了相关政策要求以及是否达到了有关标准作出准确的评价。

3、引导改革

中央银行在对已收集的被监督支付系统所有信息进行分析和评估之后,如果认为该系统完全符合相关政策要求和标准,则不需要采取新的措施;如果评估结果认定该系统并没有满足应达到的政策要求和标准,则中央银行有必要推动被监管系统采取相应措施进行变革,就现存问题进行修正,以达到监管标准。具体手段如下：

①道义劝告。中央银行利用其声望与地位，对被监督系统运行机构和参与者发出通告指示或与其进行面谈讨论，劝告其遵守监管标准，自动采取改进措施。

②公开声明。中央银行公开发布中央银行监管目标及具体政策要求和标准，将有效激励被监管系统的自我约束和评估，提高监督政策的透明度。

③自愿协议与合同。自愿协议与合同的形式包括为得到中央银行提供的结算服务而签署的专用谅解备忘录、结算账户协议和服务合同。中央银行通过签署协议与合同，可以要求被监管系统必须达到监管要求和标准，提高中央银行引导变革的能力。

④参与系统。中央银行以系统共有者身份或通过协议参与系统管理时，可以对系统产生影响，实施相应的监管标准。

⑤与其它监管部门合作。为引导系统进行改革，中央银行在某些情况下需要与银行和其他金融机构的监管部门开展合作监管，这些金融机构一般是系统的所有者、参与者和用户。

⑥强制执行和制裁。如系统不服从中央银行的决定，中央银行可将其送上法庭。

（五）监督标准

中央银行通常将其监督目标表述为支付系统必须满足的标准。在标准适用方面，应尽可能采用国际标准。这些标准包括CPSS《重要支付系统核心原则》、CPSS-IOSCO的《证券结算系统建议》和《中央对手建议》。《重要支付系统核心原则》提出了支付系统为避免信用风险、流动性风险、法律风险、运行风险及系统性风险在系统设计、管理方面应遵循的十项原则，同时也是中央银行对支付系统进行监管应采用的核心的基准原则。《证券结算系统建议》则从防范法律风险、结算前风险、结算风险、运营风险、托管风险的机制设计及其它事项方面确立了对证券结算系统监管的17项原则。《中央对手建议》的15项原则，分别从法律风险、参与者要求、信用风险的衡量管理、保证金要求、财务资源、违约程序、托管和投资风险、运营风险、货币结算、实物交割、连结风险、效率、治理安排、透明度、监督和管理界定了对中央对手的监管原则。

在没有国际标准的领域，中央银行有时会自行制定一些政策要求。例如欧央行建立了自己的电子货币标准，还有一些国家对支付系统的业务连续性计划建立了标准。

2012年4月，国际清算银行支付结算体系委员会发布了《金融市场基础设施原则》（PFMI）。PFMI是在金融危机后各国中央银行普遍关注金融体系稳健性大背景下推出的更为严格的支付体系监管标准。PFMI包括24个原则，适用重要支付系统、中央证券存管机构、证券结算系统、中央对手和交易存储机构。世行和IMF推出的金融机构评估项目（FSAP）将使用新标准对系统性重要金融部门开展评估。

三、我国支付体系监督管理现状

（一）主要成果

近几年，我国在推进支付体系建设发展的同时积极开展监督管理并取得阶段性成果。一是明确了监督管理目标和范围。中国人民银行在推进我国支付体系建设的进程中，确立了安全和高效并重的监管目标，坚持在确保支付体系安全稳定运行的同时，提高支付体系运行的效率。根据监管目标，监督管理范围应当包括支付系统等基础设施的稳定运行、非现金支付工具的安全使用、支付服务市场和支付服务组织的规范运作。二是建立了监督管理的法律基础。支付体系监督管理的法律基础日趋完善，初步形成了以《中国人民银行法》、《票据法》等法律为基础，《票据管理办法》、《支付结算办法》、《人民币银行结算账户管理办法》、《非金融机构支付服务管理办法》以及支付清算系统业务管理办法等为支撑的支付体系法规制度体系。三是确立了监督管理体制框架。支付体系建设发展过程中，中国人民银行及其分支机构一直积极履行支付体系监督管理职责，是实施支付体系监督管理的主要力量。随着中国支付清算协会成立，“政府监管、行业自律、公司治理、自我约束”的监督管理体制机制更加清晰完整。四是形成了监督管理的工作机制。定期发布支付体系季报、年报以及《中国支付体系发展报告》，公开披露支付体系运行情况及监管政策信息，促进了支付体系政策的贯彻落实。根据世界银行和国际货币基金组织“金融部门评估规划(FSAP)”有关金融基础设施的评估要求，人民银行采用《重要支付系统核心原则》，积极开展支付体系自评估工作，推动支付系统不断完善。组织开展支付结算执法检查，规范支付结算业务行为，排查业务风险，督促支付体系法规制度贯彻落实。总体来看，中国人民银行依法调整定位，更新监管理念，明确监管目标，创新监管手段，健全工作机制，支付体系监督管理体制基本确立。

（二）存在的问题

1.监督管理法规制度有待完善。在立法形式方面，目前的法规制度普遍存在立法层级偏低、内容分散等问题，亟待梳理整合。在法规内容方面，现有支付体系法规制度主要规范支付工具和支付系统相关业务行为，并集中体现为业务流程、业务操作等内容的具体规定，而关于新型支付业务、确定结算最终性、指定重要支付系统等可能引发各类风险的关键问题尚未进行明确法律界定。世界银行和国际货币基金组织对我国的FSAP评估报告中已经明确指出我国支付体系法律基础不完善。此外，关于强化中央银行支付体系监督管理职责的法律制度存在缺失，现有法律法规关于监管职责的界定比较笼统，并没有对监管范畴、监管程序和监管要求进行详细规定，实际工作中监管主体交叉或重复监管的问题也比较突出，导致中央银行实际履行的支付体系监管职责与法律赋予的监管权力严重不对等，不利于中央银行主动、准确、全面地履行职能。

2.监督管理工作重点有待明确。尽管我国已将支付系统等基础设施、非现金支付工具、支付服务市场和支付服务组织等四个重要方面纳入中央银行监管范围，但目前仅对银行结算账户、部分非现金支付工具和人民银行运行管理的支付系统等几个方面实施了相对有效的监管，而对新兴支付工具、支付机构特别是其他可能影响金融体系稳定的支付系统的监管还未付诸实施。面对多项监管任务，如何有重点、高效率组织实施监管范围内的各项监管活动是当前亟待解决的问题。

3.监督管理方式有待改进。总的来看，现场检查方法有待优化，非现场监管方式运用不足，现场检查和非现场监管的结合互动欠缺。现场检查方面，一是检查实施仍然停留在一事一查阶段，制度化常规化工作机制亟待建立；二是检查前对有关支付体系和风险事件数据信息的分析、筛选和运用不够，检查中对业务合规性与合理性的把握和判断不够灵活，缺乏系统科学的检查方法；三是检查主要以国内法规制度为依据，对国际监管原则和标准的运用不够。非现场监管方面，一是有关支付工具和支付服务主体的非现场监管主要依靠案件报送产生线索并通过事后调查研究的方式实现，非现场监管信息化建设滞后，非现场监管的事前控制功能缺失。二是以市场为导向（如收费政策）的非现场监管手段运用不够。

4.监管工作机制有待优化。目前的支付体系监督管理主要由人民银行分支机构具体实施，人员不足、资源紧张的情况突出。与此同时，人民银行和其他金融监管部门合作监管的工作格局尚未形成。随着支付清算协会成立、银行机构协助监管支付机构备付金工作思路的确定以及跨部门合作监管工作机制的完善，行业自律组织、银行机构以及其他金融监管部门也将成为支付体系监督管理的重要力量，各方面监管资源需要有效整合配置，监管职责边界需要尽快确定，监管合作机制亟待建立和完善。

四、强化监督管理的主要措施

按照法规制度与监督管理并重的工作思路，以监管型服务向服务型监管转变为方向，通过完善监督管理制度，确定监督管理重点，提升监管工作效率，建立健全有利于规范管理和风险防范、促进市场竞争和金融创新、维护消费者合法权益的支付清算结算法律法规与监督管理体系。

（一）完善支付体系监管的法律基础

支付体系监管法规制度是中央银行履行监管职责的法律基础。目前来看，实现途径有两种方式：一是通过正在制定和计划修订的法规制度明确中央银行监管要求、监管职责和监管权力权力。人民银行正在制定的《银行卡条例》作为规范银行卡业务活动的法规，可以赋予中央银行监管银行卡清算市场职责；正在制定的《支付机构客户备付金存管暂行办法》、《支付机构预付卡业务管理办法》和《支付机构互联网业务管理办法》在规范支付机构业务行为的同时，应明确和细化中央银行具体监管职责和权力；拟制定出台的《支付系统监管条例》应重点解决零点法则、结算最终性以及中央银行指定支付系统并纳入监管的权力；计划修订的《票据法》、《票据实施管理办法》和《支付结算办法》可以根据业务发展和监管工作目标，对不适用的业务制度和中央银行履行监管职责的内容进行调整。二是通过修订《中国人民银行法》确认中央银行对支付体系的监督管理职责。目前，人民银行已经启动修订《中国人民银行法》，强化支付体系监管职责是此次修订的重要内容。人民银行将根据多年支付体系履职实践，结合中央银行强化支付体系监管确保金融稳定的发展趋势，重新确立中央银行在支付体系发展中的核心地位，明确统筹支付体系发展、实施支付体系监管的监管职责，赋予实现监管职责所必须的监管手段。

（二）明确支付体系监督管理的重点。由于监管对象与监管目标关联程度不一，各国中央银行监督管理范围不尽一致，但将重要支付系统纳入监管范围并作为监管重点已形成普遍共识。金融危机后，世界主要经济体对金融体系实施了更加严格的监管，并特别注重加强支付体系监管在防范系统性金融风险方面的重要作用。当前，我国支付体系发展处于基础设施基本健全、非现金支付工具和支付服务主体迅速发展不断丰富的特定阶段。总体来说，保障系统稳健和规范市场发展是安全高效监管目标不可或缺的两个重要方面，但从重要性、可替代性以及风险关联性等方面看，支付体系内的重要基础设施应该作为中央银行监督管理重点。依据国际经验来看，一个支付系统只要符合以下条件之一就被认为是重要支付系统：第一，是该国唯一的支付系统，或者就支付总额来说，是该国的主要系统；第二，该系统主要处理的单笔支付金额很大；第三，该系统为金融市场交易或为其他支付系统提供资金结算。此外，系统的不可替代性也应成为重要支付系统的判断标准之一。

（三）强化支付体系监督管理措施。为适应监管规模不断扩大形势对监管工作的要求，应分开设置支付体系监管部门和政策部门，不断充实业务、管理等方面的人员，保证监管资源充足有效。加快研究PFMI相关标准，制定实施策略和推广计划，适时组织开展系统自评估工作。灵活高效应用非现场监管与现场检查等监管手段，形成制度建设与监督管理相互支撑的良性机制。

（四）完善支付体系监管机制。探索建立机构分类监管工作机制，根据支付业务规模、备付金规模和风险权重等因素对银行机构、支付机构进行分类，通过整合人民银行、商业银行和中国支付清算协会等各方面资源，定向实施现场检查等监督管理活动；抓紧建立完善非现金支付工具及支付机构非现场监管系统，通过建立非现场监管和风险预警指标体系，为日常监管工作搭建信息工作平台；建立健全中国人民银行、金融行业监管部门的监管协调机制，推广应用PFMI等国际监管标准，形成支付体系监管合力。