农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告_农用地用途管制
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农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告
国土资源部咨询研究中心土地咨询部
摘要：调研的对象选择了经济发达地区的广东和江苏；西部经济比较发达的地区四川和西部经济欠发达地区宁夏。这四个调研对象在经济发展与耕地保护方面的矛盾呈现出不同的特点。存在的共性问题主要有：土地利用总体规划确定的用地指标被突破；耕地保护机制不完善，保护力度亟待加强；节约集约用地观念淡薄，土地粗放利用现象较普遍；耕地后备资源不平衡。据此，调研组提出了如下建议：加强土地利用总体规划的科学性和严肃性；研究建立耕地保护的补偿机制；注重土地的节约集约利用；在土地整理资金的投放上不搞一刀切。
根据中心的调研计划安排，2007年4月下旬到6月下旬，土地咨询部分两个组分别对江苏、广东、四川和宁夏就“农用地用途管制——耕地保护”进行了调研。调研组分别与地方政府相关领导、当地的国土资源管理部门、相关部门和有关乡（镇）村干部群众就土地用途管制和耕地保护问题进行了座谈。并察看了基本农田保护区、土地开发整理项目、城镇建设用地增加与农村建设用地减少双挂钩暨拆院并村试点县和矿区复垦现场等。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
我们选择的调研对象是：东南沿海的江苏省和广东省，西部地区的四川省和宁夏回族自治区。这四个省区在经济社会发展和耕地保护方面各有其不同的特点。
江苏是经济比较发达的省份，但其省内发展不平衡，南部经济发达，北部经济相对落后。江苏省人多地少，2006年底全省耕地保有量7593万亩，其中，基本农田6606万亩，保护率87%。广东省是经济发达的省份，但其省内发展也是不平衡的，珠三角地区经济发达，西部地区尤其是与湘、赣交界地区经济较落后。总体上看，广东省人多地少，农地利用程度较高，耕地后备资源匮乏。据2006年土地利用现状调查，全省耕地面积为4323.75万亩，基本农田4270万亩，保护率达98.76%，人均耕地仅0.46亩，是全国人均耕地最少的省份之一。
四川是西部经济大省，经济发展对耕地保护的压力日趋严峻。截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6万亩（594.71万公顷），基本农田保护面积稳定在7722.45万亩（514.83万公顷），保护率达87%。
宁夏回族自治区属于经济欠发达地区，人均耕地较多，平均2.75亩，2006年底，耕地1650.24万亩，基本农田1326万亩，保护率81%多。其中，质量高、灌溉条件好的耕地集中在宁夏北部黄河冲积平原，有耕地603.15万亩，占全区耕地面积的36.5%，素有“天下黄河富宁夏，塞上江南鱼米之乡”的美称。此外，常年干旱，没有灌溉设施旱耕地，分布在宁夏南部山区八县，有耕地1047.09万亩，占全区耕地面积的63.5%。
二、四省（区）在耕地保护方面的主要做法和经验
1、统一思想，全面贯彻
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）下发后，各省（区）政府行动迅速，专门研究了贯彻实施意见。省（区）党委和政府认识到：保护耕地，节约集约用地，关系到民族生存和人民长远利益。在土地问题上，要有战略眼光，要保持清醒头脑。但是，随着工业化、城市化的快速推进和人口的增长，占用一定数量的土地是不可避免的，处理好保护与发展的关系，必须认真执行土地利用年度计划，严格控制占地规模，控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。各市（县）采用多种形式加强宣传教育，将日常的法制教育与集中宣传相结合，建立县、乡、村三级普法宣传教育网络；实施“送法下乡”，组织人员巡回各乡镇、村进行法律知识讲课，送去法律法规书籍；以“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日为契机，开展集中宣传活动。通过宣传教育，增强了广大干部群众依法管地、依法用地和切实保护耕地的自觉性。
2、按规划用地，实施土地用途管制
四省（区）实施土地用途管制制度，按照土地利用总体规划严格土地管理。采取有效措施，进一步改进和加强土地利用计划管理，重点加强对耕地特别是基本农田的保护。一方面在建设项目用地预审和用地报批时严把规划审查关，设置引入项目的门槛，对不符合规划确定的管制原则和农用地转用条件，或节约集约土地达不到要求的，不予通过审查，如江苏省提出“六个不批”，广东省提出“六个一律不批”；另一方面，建立“年初下达、年中调整、年末考核、全年监管”的计划管理制度和土地利用计划管理信息系统，对土地利用计划执行情况进行实时监控、动态跟踪和及时预警。对于报国务院审批的单独选址项目，涉及占用基本农田的，坚持听证、认证制度，认真把好审核关。广东省为确保规划的法律权威性，省国土资源厅起草的《广东省土地规划条例》已列入广东省2007年立法计划，近期将报省政府审议。
3、明确责任，层层落实
四省（区）都出台了《耕地保护责任目标考核办法》等文件，实施了耕地保护目标责任制，明确耕地保护的责任、权利和义务，细化、量化考核办法，将农用地用途管制的耕地保有量、基本农田保护面积、农用地转用管理、项目用地审查报批和耕地占补平衡等内容列入考核指标。从省级到市、县、乡、村，层层实行土地管理行政首长负责制，有的地区还将基本农田保护的责任落实到农户，建立和完善耕地保护目标考核体系，将耕地保有量和基本农田保护面积、耕地开发和非农建设用地控制指标作为考核各级政府及其负责人工作业绩的重要内容，引入奖罚机制，落实耕地保护责任。
4、开发整理土地，落实耕地占补平衡
近年来，随着经济的快速发展，各地建设占用耕地逐步增加。面对这种趋势，四省（区）严格执行国土资源部《耕地占补平衡考核办法》（第33号令），认真开展耕地占补平衡的考核工作。一是建立补充耕地储备指标制度。广东省规定各地在用地报批时实行先补后占或边补边占，凡没有落实耕地占补平衡的一律不予审批。二是地注重生态保护前提下，根据土地后备资源情况，多渠道开垦新耕地。各级政府加大自筹资金补充耕地工作力度，鼓励多渠道筹集资金投入开垦耕地。三是加强耕地占补平衡的考核工作。明确考核任务，落实工作责任，加强督促检查，对占补平衡中检查出的问题，专门发文要求整改。
三、存在的主要问题
1、土地利用总体规划确定的用地指标被突破，农用地用途管制执行得不好
调研中，各地普遍反映：现行的土地利用总体规划（1997～2010年）是在当时的社会经济条件下制定的，已不符合近年来社会经济发展的要求。因而，一方面急切希望新一轮规划的修编，期待通过修编获得一个相对宽松的发展空间；另一方面，在规划修编之前，用地计划指标普遍被不同程度地突破。比如广东省，土地利用总体规划中，到2010年的建设用地规划总规模是158.26万公顷，而2005年建设用地总规模已达到158.67万公顷，超出规划期末（2010年）控制指标0.41万公顷，提前5年超额使用完规划指标。这是带有普遍性的问题。从全国建设用地规模规划目标执行情况来看，1997～2010年全国规划建设用地总量3706.67万公顷，阶段性（2005年）控制目标2382.86万公顷；实际执行情况是：到2004年，用地总量为3192.24万公顷，占到了规划目标的86.12%，阶段性控制目标实现程度133.97%，超过规划用地34%。土地利用总体规划没有起到土地资源利用的控制作用，农用地的用途管制制度未能起到真正的管制作用，土地利用总体规划的严肃性也遭到破坏。
2、耕地保护机制不完善，保护力度亟待加强
种田的比较效益低，成为耕地保护的一大阻力。当前，地方政府和农村集体、农户对基本农田保护的积极性普遍不高，法律规定建设占用基本农田条件十分严格，基本农田用途单一，除法律规定的特殊需要外，严禁占用。从形成的原因上看，除保护意识不强，保护经费严重不足外，种地收益低、缺少政府扶持是造成基本农田难保的主要原因。据广东省江门市调查，一亩以种植粮食作物为主的基本农田，年产值为1500元左右，而工业用地，每亩出让金不少于30万元，二者相差悬殊。基本农田产值低、收益少，挫伤了农民保护耕地的积极性。有的地方反映，以前政策规定要交公粮，不少农民将责任田连公购任务交给别人代为耕种，现在取消农业税，不再承担“任务”取消了经济责任，少数农民宁愿将田丢荒。有的将农田出租。
多年来，耕地保护主要是以行政、法律手段为主，重视运用经济手段不够。国家规定，可从新
增建设用地土地有偿使用费中提取一定比例用于基本农田保护和管理，但乡（镇）政府及村组没有留成，且有关规定过于笼统，缺乏具体操作办法，也影响了耕地保护责任的落实。
3、节约集约用地观念淡薄，土地粗放利用现象较普遍
“九五”期间，全国国内生产总值年均增长8.3%，“十五”期间，年均增长9.5%；1997～2005年期间，全国建设用地总量年均增长了9.4%。从我们调研的情况看，东南沿海的土地利用集约程度要高于西部地区。比如，宁夏人均建设用地远远高于国家标准和全国的平均水平。有的城镇人均建设用地250～270平方米。原来宁夏的发展思路是“小而美”、“小而精”，是有科学道理的。现任领导将发展的思路调整为“跨越式发展”，搞了宽马路、大广场等形象工程。这反映出宁夏迫切发展经济的愿望和招商引资的热情，同时也造成了土地的粗放利用和资源浪费。由于宁夏可利用的荒地较多，其工业用地70%以上用的是未利用地。这种优越的资源条件为其用地粗放提供了保障。
4、耕地后备资源不平衡
发达地区耕地后备资源匮乏，比如广东省，继续实现耕地占补平衡开始难以为继，人们在考虑建设用地时，往往认为，山地作为生态保护用途，林业部门管得严不能占；滩涂海洋部门管得严不能占；河滩水利部门管得严不能占。那么建设用地就只好瞄准了我们的“生命线”——耕地了。经济和建设的快速增长，年复一年的占和补，已使得发达地区难有再补之地了。他们搞异地补偿的愿望比较强烈。
宁夏由于其特殊的地理位置，可开垦的荒地较充裕，自1987年以来，扣除退耕还林还草政策性因素影响，全区连续20年实现了耕地总量持续净增，累计净增耕地695万亩。目前，宁夏耕地后备资源还很充足。
四、对策建议
1、加强土地利用总体规划的科学性和严肃性
《土地管理法》第二十一条规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”编制任何规划或计划，都要考虑规划（计划）期内的各相关因素及其未来发展趋势。1997～2010年的土地利用总体规划也不例外，都有其相应的科学性。以现行的规划已不适应当前的经济发展为借口，任意突破规划，是对法律的轻视。如果在土地用途管制中任意突破法律的约束，却受不到任何处罚，那么土地用途管制就形同虚设。实行土地的用途管制，加强耕地保护，规划是重要的实现手段，必须增强规划的科学性和实施规划的严肃性。
（1）提高土地利用总体规划的法律地位。为突出规划的调控作用和法律权威，国家应抓紧制定《土地规划法》或《土地规划条例》，提高土地利用总体规划的法律地位。突出违反规划的罚则，加大违规成本，增强规划的严肃性，维护法律的尊严。
（2）加快新一轮土地利用总体规划编制进程。出台规划编制具体政策和操作指南，加快规划编制进度，科学、合理规划安排各业、各类用地，以有效实施土地用途管制，促进耕地保护和保障发展必需用地。
（3）改进规划编制理念和方法。改变上轮规划中自上而下层层分解下达指令性规划指标，并在规划实施中，采用高度集权的行政审批办法落实指标的编制和管理办法。适应市场经济条件下，土地使用主体多元化、分散化的特点，增加规划的可操作性。根据区域发展战略规划，统筹安排耕地保护指标，不再实行平均分配。
（4）研究制定相应标准。尽快会同有关部门制订农业结构调整和生态退耕的规划标准，加强农业结构调整的审批监督管理。
2、研究建立耕地保护的补偿机制
土地用于农业与用于工业在效益方面存在巨大的比较差异，保护耕地在直接经济利益方面，不论是地方政府还是使用土地的农民都会感到相对于搞项目开发会产生较大的机会损失。国家实行土地的用途管制，从法律上、行政上，限制农用地的转用。但从经济利益的角度，地方政府和农民对于保护耕地缺乏内在的动力。调研中我们发现，在发达地区如广东，由于取消农业税，再次出现耕地撂荒；发展相对滞后的市（县）农民看到了相邻地区经济发展中土地带来的巨大收益，内心产生巨大反差，认为保护耕地就是保护落后。他们有发展的强烈愿望，换句话说是土地被占
用搞开发的愿望，而对于让别人发展赚钱，让他们保护耕地感觉不公平。地处内陆的宁夏，当地农民对于发达地区经济发展的状况不甚了解，他们几千年在黄河流域耕作繁衍，丰衣足食，也自觉其乐融融，尤其近年取消农业税和实行种粮补贴，提高了土地产出率，增强了农民种粮的积极性。建立耕地保护的长效机制，不仅要对耕地保护有外在的约束，而且还要有内在动力。研究耕地保护相关的利益关系，以政策法规的形式固化合理的利益关系，建立耕地保护的利益补偿机制，使地方政府和农民自觉保护耕地。
（1）搞好区域间的统筹。在落实耕地保护工作中，引入区域统筹和经济补偿机制。对承担耕地保护任务重的地区，加大财政转移支付力度，除用于扶持农业生产和土地开发复垦整理工作外，由地方政府统筹安排，直接用于增加农民收入和改善农村生活环境，使农民共享发展成果，增强自觉保护耕地的意识和积极性。
（2）增加对耕地农民的直接补偿。对保护耕地特别是保护基本农田的农民，要采取不同的形式，通过不同的渠道进行补偿。让使用土地的农民认识到土地与他们生计的关系，认识到土地的重要，使保护耕地变成农民的自觉行动。
（3）调整地方政府的政绩考核标准。对地方政府的考核标准应当调整，不搞一刀切。不分具体的社会经济、自然条件和历史背景，一律按照GDP来衡量地方政府的政绩是片面的。我国实行土地的用途管制，应当在划分功能区的基础上，重点从功能的发挥上，从区域经济发展上设置考核指标，考核地方政府的政绩。比如对粮食主产区的考核应当以当年粮食的产量为衡量标准，如果达到了相应的标准，地方领导的政绩就应得到认可；国家就应在基础设施建设等方面给予资金支持；对种粮的农民就应当给予补贴或奖励，让种粮的农民真正得到实惠。
3、注重土地的节约集约利用
土地的节约集约利用是土地管理工作永恒的主题。我们在土地节约集约利用方面与世界先进水平相比还有很大差距。在经济发达地区，经历了土地粗放利用的过程，经济发展后，由于资源匮乏、地价提高等因素促使其开始注重土地的节约集约利用。而内陆欠发达地区，对土地的节约集约利用重要性的认识不够深刻。宁夏由于历史和区位的原因发展相对较慢，起步较晚。宁夏提出跨越式发展，这几年工业发展了，产值翻了一番，在经济发展中开始注重耕地保护和资源节约。该区15个工业园区（国家级的1个，自治区级的14个），大都在山川结合部，占用的多为未利用地。
在经济欠发达地区的经济起步和快速发展阶段应始终保持清醒头脑，坚持土地的节约和集约利用。
4、在土地整理资金的投放上不搞一刀切
发达地区的耕地后备资源已经匮乏，开发整理的空间非常有限，而其新增建设用地补偿费的数额相对要大得多，如果以各省上缴的新增建设用地有偿使用费为基数，计算和安排土地整理的资金，就会出现资源配置不合理，影响土地开发整理效果的问题。
宁夏土地开发和整理的潜力较大，有近400公里的黄河从宁夏境内穿过，河套地区土质较好，灌溉便利。据宁夏国土资源厅介绍，宁夏3000亩以上集中连片的宜耕后备资源约有近400万亩，引黄灌区中土地整理和中低产田的潜力很大。我们调研中年到的宁夏10万亩土地整理项目，其效果非常喜人。他们认真落实谁开发，谁使用，谁受益的政策，吸引大批农民出钱出力搞土地整理，开发出10万亩耕地，使昔日的荒滩变成一望无际的绿油油的麦田。
在土地整理项目的安排上，应有针对性地采取倾斜政策。在返还新增建设用地有偿使用费时予以倾斜，在技术上给予支持，扶持、鼓励耕地后备资源充足的地区开发整理耕地。为落实耕地占补平衡，保障全国粮食安全，实现土地资源的可持续利用。
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