浙江省环保设施运营社会化和专业化情况调研报告_环保产业调研报告镇
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浙江省环保设施运营社会化和专业化情况调研报告
叶 俊（浙江省环境保护局）
近年来，随着我省工业化、城市化进程的加快与环境保护工作的深入开展，环保设施运营业作为一项新兴的环保服务产业在我省正逐步兴起，并已引起各级政府和社会各界的广泛关注。为摸清我省环境污染防治设施运营情况的现状，建立和完善环境污染防治设施长效管理的运营机制，加快推进我省环保设施运营业的发展，健全监管服务体系，我局组织开展了环保设施运营调研工作。本文将此次调研结果从现状、存在问题、发展建议等三个部分分别进行阐述。我省环保设施社会化、专业化运营的总体情况
1998 年起，我省以太湖流域达标治理与“一控双达标”工作为契机，积极引导企业按照市场运作方式开展环保设施运营，绍兴污水处理厂、嘉兴秀州污水集中处理厂、余杭锦江热电有限公司与宁波金狮啤酒厂等企业的污染治理设施的建设和运行在我省最早引入市场化运作的机制，实现了运营管理的市场化运作、专业化运行、企业化管理和社会化服务，推动了我省的环境污染防治工作，绍兴污水处理厂还被省政府誉为“绍兴经验”在全省推广。经过几年的实践，环保设施运营已被政府与各有关职能部门所认知，省政府有关领导多次强调在环保设施的投融资机制与运行机制上，要按照“政府引导、市场运作”的方式，加大环保的多元化投入，提高污染防治设施的运行达标率；《浙江省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出“十五期间初步建立全省污染物排放总量控制调度体系，实行市场化、集中化的污染治理，有效控制污染，明显提高重点城市和地区的环境质量”；《浙江省污染治理设施监督管理办法》有望近期经省政府颁布出台，为推进环保设施运营业的发展构筑了政策支持系统与法制环境；我省各级环保行政主管部门将引导和推进环境污染防治设施的专业化、社会化运营作为巩固“一控双达标”成果，建立环境污染防治设施长效管理的重要举措之一。
目前，我省获得环保设施运营资质的企事业单位共有 29 个，运营单位接管了治污企业的废水治理工程、废气治理工程、垃圾处理项目后，达标排放率可达 70 ～ 80 ％以上，较好的达标排放率还可以达到 90 ％以上。普遍比治污企业自己操作提高达标率 30 ～ 50 ％左右 , 而处理费用上较企业自身运行节约 10 ～ 20 ％的成本。部分运营单位取得了较好地经济效益，如我省平湖市绿色环保技术发展有限公司从事环保设施运营管理工作以来，已形成一定的规模，促进了企业自身的发展。运营单位与委托业主主要以合同约定承担各自法律责任，其合作方式主要有以下四种：一是“参与管理”形式。即由治污企业委托运营单位指导管理其废水处理设施，包括派遣专业人员进行定期管理，为治污企业培训管理人员，提供环保治理技术咨询，而不承担任何的责任；二是“用户和社区自助”模式。经社区成员同意，自主建设有关污染治理设施，其管理方是社区组织，实施方是专业运营公司，费用由用户和社区成员自我负担，如发现偷排、漏排及废水超标排放，则由社区组织与运营单位各自承担相应的责任；三是“承包运营”形式。即由环保设施运营单位全部承包，单独管理、运行委托业主的环保设施，并保证达标排放，此时如有偷排、漏排及废水超标排放现象，则由运营单位承担一切相应责任和罚款；四是“ BOT ”形式。业主同项目公司签订合同，转让环保设施项目的设计、融资、经营和维护的责任，吸引社会资金投资建设，该项目公司在协议的特许期限内拥有该项目的所有权与经营权，并获取预期的投资汇报。推进环保设施运营社会化、专业化存在的主要问题
尽管我省推进环保设施运营社会化、专业化的过程中取得的绩效显著，但存在的问题依然不少。主要表现在以下几个方面：
2.1 业主对环境保护认识不足
部分企业对环境保护认识不到位，仍然存在重经济指标，轻污染防治；重眼前利益、轻长远利益的错误倾向，导致污染企业为节约成本而闲置治理设施，出水超标的现象严重，社会化运营处于一种不公平的状态，制约了此项工作的普及与推广。
2.2 治理设施的硬件设施不配套
一是治理工艺设计上存在问题，治理设施本身不能保持长期正常运行或达到预期的效果；二是企业在增加排污量或改变污染物质的同时，片面从节约治理成本的角度考虑，污染治理设施的硬件设施不能及时跟上，而过度依赖运营企业的技术力量来达到治理要求。
2.3 设施运营利润空间有限
由于从事环保设施运营利润薄、周期长，而人员素质、技术水平要求较高。仅靠运营很难维持企业的生存与发展，大多数具有运营资质的单位将只将从事环保设施运营作为副业，投入精力很有限，因此全省环保设施运营工作进展缓慢。
2.4 环保监管力度薄弱
全省中小型企业众多，治污设施运行监督管理难度很大，而环保监管薄弱，力量不足，执法难以完全到位，使少数空挖心思偷排漏排的企业侥幸逃脱，挫伤治理设施正常运营的排污者与运营企业积极性。
2.5 设施运营尚未形成产业化
目前从事设施运营单位只是受业主委托，对已建成治理设施进行运行。而我省长期以来，在环境污染防治设施特别是环保基础设施的建设政府投入大量资金，社会化筹资比重低，投融资渠道不畅，后续投资难以为继，要根本改变这一状况，环保设施运营应从设施资本运营作为突破口，完善资本运营、设施运行的产业化的服务体系。几点建议
3.1 加强环保监管力度与环保信用行为建设，为环保设施运营营造公平竞争的市场环境
加大环境保护监督管理力度，严厉惩处环保违法行为。通过开展综合环境执法和专项行动，查处一批严重违反“三同时”规定、污染企业偷排漏排、屡罚不改、造成严重污染后果、群众反映大的案件，巩固环保达标治理成果。推行有奖举报，利用社会制衡力量约束企业环境行为，严厉打击环保信用失范行为，维护我省市场经济秩序。加大对已获得资质证书运营单位环保行为监督管理，规范环保设施运营市场。开展污染企业环保信用行为建设，提高企业治理污染、加强环境管
理的自觉性，建立健全污染企业与设施运营企业环保信用信息档案、信用失范惩罚和警示机制、信用激励引导机制、信用保障机制，努力构建社会环保信用体系，为环保设施运营发展创造公平竞争环境与良好地社会氛围。
3.2 开展企业治污设施动态管理，为环保设施运营发展构筑良好地服务平台
结合环保“数字浙江”，加快信息化建设。各级环保行政主管部门与环境监测站将尽快形成网络，普及重点污染源的在线监测。深入实施排污许可证制度，开展企业治污设施动态管理，一是执行排污申报，推行排污许可证制度，形成分级登记、属地管理、上下联动、动态监管的环保管理模式，确保企业排放的污染物总量控制在指标内。加强对企业新（扩）建、停产及生产活动的动态监管；二是推行企业环保重要信息记录与公示制度，将环保部门作出的环保行政处罚决定全部建档录入，建立企业基本情况数据库，对企业登记的环保信息及时实行公示，为环境污染防治设施运营管理提供网络技术平台和数据资源平台。
3.3 积极创造条件，拓展环境设施运营投融资渠道
我国 “ 十五 ” 期间环保投入尤其环保基础设施投入巨大，仅依靠政府筹资显然不够，必须引入市场机制，拓展投融资渠道。而以政府特许权形式引入私人资本达到融资目的为特征的 BOT 模式在环保领域已初显成效。环保治理的 BOT 模式，对政府而言，政府付出的不再是一次性的巨额财政资金，而是一个实实在在的 “ 特许经营权 ”。即政府可以用将来的按政策征收的污水处理费来发挥现实的环境效益，变以前的一次集中支付为分期支付，可以进一步减轻财政压力。其次，有利于投资主体和投资结构的多元化。环保基础设施的建设在我国历来是政府投资，投资结构单一，在立项、选项和建设过程中管理漏洞多，难度大，而且限于政府财力，积压项目较多。采用 BOT 模式，可以从国际、国内乃至民间多渠道融资，投资基础设施建设的资本在短时间内能够迅速放大，而且通过引入市场竞争机制，项目管理水平、技术水平都会有较明显的提高。一个成功的例子就是法国威望迪公司与中国当地政府的合作。目前它已与天津市政府合资对灵庄水厂进行为期 25 年的授权管理，并在成都自来水六厂开展了为期 18 年的建筑与运营 BOT 项目，成为目前在我国水务领域较早开展 BOT 项目的公司。我省的污水处理厂也可逐步开展 BOT 项目，以解决资金、项目管理、技术等方面的问题。另外，随着 WTO 加入，国外大型水务公司或投资机构的登陆，它们带来的巨额资本、先进技术和优秀管理人才，将会对中国环保环保设施运营业产生巨大的冲击。
3.4 制定合理的投资回报政策，逐步完善保障投资者利益的法律法规体系
随着国家逐步出台了经营性基础设施的投资回报政策，一时间环保基础设施投资成了社会各界的关注焦点。在发达国家，该领域就一直以投资回报稳定，风险小而倍受投资者的青睐。但是，在我国这还是一个新兴的产业，没有多少实际运作的经验，由于环保基础设施的建设和运营具有投资大、周期长、风险高等特点，特别是现阶段还存在业主环保意识不到位、企业改制、法人更换等不确定因素的影响，致使各运营单位裹足不前。鉴于目前的现状与环保设施的公益特性，建议在环保设施运营工作中政府应继续发挥其主导作用，制定合理的投资回报政策，在风险投资、信贷、土地利用和税收等领域创造优惠条件，引导并鼓励各类资本和境外资本参与环保处理设施的建设和运营，逐步完善保障投资者利益的法律法规体系。在环保基础设施领域，我省各级环保与建设行政主管部门应以建设部与国家环保总局召开的全国城市污水处理和垃圾治理与环保基础设施建设的工作会议为契机，强化责任、狠抓落实，加快推动城市污水、垃圾处理等基础设施建
设与运营的产业化步伐，努力构建城市污水、垃圾处理的产业体系。（注：该文获 2002 年度全省环保系统调研报告三等奖。）
