关于行政非诉执行案件情况的调研报告1_行政执法发展调研报告

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关于行政非诉执行案件情况的调研报告 2006年04月06日19:28 东方法眼张照国516人次浏览 评论0条字号:T|T

内容提要：

非诉行政执行案件是指由行政机关作出的生效的具体行政行为，负有义务的一方当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行的，由作出具体行政行为的行政机关或享有权利的一方当事人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。人民法院作为国家的审判机关，被赋予通过行政审判保护行政相对人合法权益和通过执行非诉执行案件支持行政机关依法行政的双重职责。在非诉行政执行案件中如何运用法律来保护作为弱势群体的行政相对人的合法权益以及对于行政机关滥用职的监督是我们所要考虑的问题。

引 言

非诉行政执行案件是指由行政机关作出的生效的具体行政行为，负有义务的一方当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行的，由作出具体行政行为的行政机关或享有权利的一方当事人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。人民法院作为国家的审判机关，被赋予通过行政审判保护行政相对人合法权益和通过执行非诉执行案件支持行政机关依法行政的双重职责。笔者所在的利津县人民法院始终将行政审判与执行非诉行政案件并重，现将该院2002年至2005年的非诉行政执行案件做一分析，以期为进一步做好此项工作有所裨益。

一、案件受理情况

利津县人民法院2002年至2004年共受理行政非诉执行案件593件，其中2002年受理195件，2003年受理198件，2004年受理200件，2005年受理228件。

二、案件呈现的规律及原因分析

（一）被申请的具体行政行为相对固定

经统计，利津法院2002年至2004年共受理行政非诉执行案件中，公路、税务、计生、工商行政征收及处罚案件占绝大比例，具体分析如下：

1、公路行政征收案件

公路局追缴养路费申请执行的行政非诉执行案件三年来分别为，2002年公路局申请执行70件，2003年申请执行65件，2004年申请执行53件，2005年申请执行74件。

原因分析：导致拖欠养路费的主要原因是买卖车辆不办理过户手续，有的车辆几易车主,甚至登记车主到最后都不知晓现在的车辆使用人(实际车主),从而出现对养路费的缴纳相互推诿扯皮的现象。另外有些应该报废的车辆,成辆所有人怠于依规定办理报废手续，也是导致拖欠养路费的主要原因之一。

2、税务行政征收或处罚案件

2002年税务局申请执行52件，2003年26件，2004年13件，2005年29件。

原因分析：随着经济的不断发展，公民的纳税意识也随之有了极大提高，但是受经济利益的诱惑，仍有些纳税主体想尽千方百计逃税或漏税，并以此作为荣耀。除纳税人的主观意识原因外，我国存在的一定范围的“三角债”，使得纳税义务的发生与经营者的收益还未实现出现了矛盾，从而导致税款的拖欠。

3、工商行政处罚案件

2002年工商局申请执行15件，2003年工商局申请执行35件，2004年工商局申请执行76件，2005年工商局申请执行57件。

原因分析：此类案件被申请人大多为个体经营者，且因无证经营、借证经营、商品存在严重的质量问题而被工商行政管理机关处罚的情形较多。

4、计生行政征收案件

计生案件2002年受理6件，2003年8件，2004年17件，2005年21件。

原因分析：造成该类案件上升的原因主要是原来的计生工作党委政府大多采用行政手段，但随着政府及公民法律意识的不断增强，对此类案件，行政手段越来越受到质疑，从而促使行政机关选择申请法院执行。

（二）受案范围呈扩大趋势

在利津法院受理的非诉执行案件中，除以上四类案件外，盐务局、药监局、技术监督局、安监局、河务局等其他行政机关申请的案件也逐年增多。

三、呈现的问题及对策

（一）关于非诉行政执行案件中设立审查听证制度的必要性

非诉行政执行案件的执行依据是行政机关作出的具体行政行为，其未经开庭进行举证、质证、认证等诉讼程序，由行政机关直接申请并进入法院的执行程序，行政机关作出的具体

行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法、处理结果是否得当等问题均难以把握。非诉行政执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段，不需再做审查。而非诉行政执行案件，申请执行的行政行为有待于人民法院确认其合法性，人民法院类似启动了一次诉讼程序，是否准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为是否合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。一般来说，非诉行政执行案件都是由于行政管理相对人逾期既不履行义务、又不起诉，而由行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为引起的。此时相对人已丧失司法救济权，但丧失了司法救济权并不意味着丧失了申辩的权利。在非诉行政执行案件审查过程中启动听证程序，给予被执行人一个专门的申辩机会，也使行政机关有了一个再次对所作处罚决定进行“质检”的机会。依照传统的职权主义执行模式，法院对行政机关的具体行政行为只进行书面审查，不公开审查过程，被执行人难免产生“官官相护”的偏见，造成多数非诉行政执行案件被执行人抵触情绪大，给执行工作增添了相当的阻力。设立审查听证制度，让被执行人也参与到审查过程之中，在理解了法律的相关规定后，双方均能清楚地认识到有利于自己的一面和不利于自己的一面。因此，笔者认为，非诉行政执行案件中设立审查听证制度已成为必要。

（二）关于非诉行政执行案件准予强制执行裁定书及执行通知书的送达问题

由于非诉行政执行案件的特殊性，而相关法律又仅仅是原则性规定，可操作性不强。对于准予强制执行裁定及执行通知书的送达各地法院做法不是一样的，依据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第24条规定：人民法院决定受理执行案件后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期限内履行生效的法律文书确定的义务，并承担民事诉讼法第232条规定的迟延履行期间的债务利息或迟延履行金。可以分为三种情况，第一种情况，直接在准予强制执行裁定书中注明被执行人应履行的标的、期限等事项，不再送达执行通知书；第二种情况，直接在准予强制执行裁定书中注明被执行人应履行的标的、期限等事项，同时或者以后再送达执行通知书，但是不在执行通知书中注明应执行的事项；第三种情况，送达准予强制执行裁定书同时送达执行通知书，或者在送达了准予强制执行裁定书后再送达执行通知书等，在执行通知书中注明需要执行的标的。各地法院对非诉行政执行案件做法不一，笔者认为，这是由于各法院关于非诉行政执行案件的申请执行程序的定位不同所造成的。笔者认为人民法院应先审查案件，举行听证后作出准予强制执行或者不准予强制执行裁定书，对于准予强制执行的裁定书送达后再送达执行通知书，在执行通知书中载明执行标的。这种做法不但符合现行立、审、执分离的模式，而且在程序上也符合最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第24条的规定。

（三）关于非诉行政执行案件中法律文书的制作

在非诉行政执行案件执行过程中，人民法院在执行非诉行政执行案件时对需要采取搜查、查封、扣押、冻结、划拨、提取等强制措施时，裁判文书的适用，各地法院做法不一，有的是采用民事裁定形式，有的是采用行政裁定形式。《中华人民共和国行政诉讼法》对如

何适用强制执行措施规定不明，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对此也未作具体规定，仅在第97条中规定了可参照民事诉讼的有关规定，并且在《执行法律文书样式》中也是适用的《中华人民共和国民事诉讼法》及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的规定，把非诉行政执行案件定义为民事执行案件。有的法官提出在非诉行政执行案件中的参照是指可依民事诉讼法明确规定的强制执行措施、方法等，而并非规定按民事程序制作法律文书，所以不能教条地理解参照民事诉讼法就以此照搬所制作的法律文书名称的观点。笔者认同这种观点，这也是由非诉行政执行案件的性质所决定的，在适用民事诉讼法的条款的时候，可以在裁定书中注明参照民事诉讼法的有关条款。

（四）关于非诉行政执行案件执行的标的行政机关申请人民法院强制执行的案件以行政处理决定和行政处罚决定为主。由于行政机关代表的是国家的公权力，因此对于此类案件不允许行政机关撤回强制执行的申请，必须是全额执行，但是在实际操作中，有时候行政机关对被执行人所作出的处理决定或者处罚决定超过了被执行人的承受能力，或者牵扯别的因素，不能全额执行总标的，导致大量案件被积压，长期不能执结。另外行政处罚法中规定的加处罚款是否需要行政机关重新下决定还是在申请人民法院强制执行时在申请执行书上注明就可以，也存在争论。笔者认为，对于以上问题，应由上级法院专门制定相关规定，以统一各地法院的做法，体现法律的统一性及司法权威。

结语

“司法为民”是法院永恒的宗旨，作为每一名行政审判工作者，不仅要通过行政审判，最大限度地保护行政相对人的合法权益，另一方面也要积极研究非诉执行案件出现的新问题，探索新方法，支持行政机关依法行政，只有这样，“司法为民”宗旨才会全面地得到体现和完善。

（作者单位：山东省利津县人民法院）

作者：张照国责任编辑：李富金