开县集中连片特困地区财政扶贫政策调研报告_扶贫政策调研报告

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开县集中连片特困地区财政扶贫政策调研报告

按照重庆市财政局《关于对集中连片特殊困难地区财政扶贫政策进行调研的通知》要求，开县财政局、开县扶贫办组织相关人员，深入贫困村进行专题调研，发放问卷1000余份，通过实地调研、到户走访、召开座谈会等形式，广泛征求干部群众意见，形成开县集中连片特困地区财政扶贫政策调研报告如下：

一、开县基本情况

开县是刘伯承元帅的故乡，位于重庆市东北部，地处大巴山南麓、长江三峡水库小江支流回水末端，东接巫溪、云阳，南依万州，西邻四川开江、宣汉，北连城口，距重庆市主城区330公里。全县幅员面积3959平方公里，地势北高南低，呈“六山三丘一分坝”地貌。县内辖40个镇乡街道、439个村，72个社区，总人口163万，其中农业人口114万人（不含2010年农转城25万人）。2010年底，全县地区生产总值149.3亿元，地方财政收入10.3亿元，农民人均纯收入5079元。我县是一个移民大县、资源大县、农业大县、劳务大县、贫困大县。

第一，移民大县。开县是三峡重庆库区8个重点移民区县之一，全县淹没区面积55.5平方公里，淹没静态总人口为11.09万人，搬迁16.88万人，移民任务占三峡库区的10%，四期移民任务占了重庆库区的60%以上。

第二，资源大县。开县资源富集，现探明矿藏24种，已开发利用14种。全县天然气储量约2650亿立方米，煤炭资源理论储量2.5亿吨；拥有水域面积14.48平方公里、库岸长41公里的汉丰湖，面积36.86平方公里的澎溪河湿地自然保护区，面积近2万公顷被称为亚高山草甸的雪宝山国家级森林公园。

第三，农业大县。开县是全国100个生猪大县、100个产粮大县、100个水果大县和重要的药材基地县之一。农产品极其丰富，木香产量占全国总产量的30%以上，享有“木香之乡”的盛誉；柑橘种植面积达30万亩，是全国柑橘20强县之一；年出栏肉兔800万只，是亚洲最大的肉兔养殖基地。

第四，劳务大县。开县是全国劳务输出工作示范县，同时又是国家西部地区农民创业促进工程试点县。拥有劳动力资源109万人，全县转移农村劳动力53万人、年劳务收入在43亿元以上。

第五，贫困大县。开县于2002年被确定为全国扶贫开发工作重点县。目前，全县尚有市级贫困村112个、农村贫困人口14.2万人（其中农村低保人口7万人），城镇低保人口3万多人，加上急需安稳致富的移民和被征地人员，需重点关注的特殊群体占全县总人口的近1/4。

二、开县扶贫开发工作成效

开县自2006年实施“十一五”扶贫攻坚以来，按照全市扶贫开发总体部署和全县“十一五”扶贫总体规划，坚持以整村推进、整村脱贫连片开发为载体，狠抓了贫困地区基础设施、基础产业、基本素质、易地扶贫、社会扶贫、资金监管“六大”工作重点。5年来，全县累计投入各类扶贫资金近5.1亿元（其中：财政性扶贫资金1.7亿元，信贷扶贫资金0.7亿元，国家水利部和市委组织部扶贫集团帮扶资金2亿元，社会帮扶资金0.7亿元），全面完成了112个市级贫困村的整村推进和13个市级贫困村的整村脱贫投资建设，累计减少贫困人口9.48万人，农村贫困人口减少至14.2万人，2010年贫困村农民人均纯收入达到3900元，比2005年净增2213元。扶贫开发取得了较好的成绩。

一是贫困地区基础设施不断完善。2006年以来，全县共支持贫困地区新（改）建公路2500公里，其中，新建公路550公里；新修和整修人饮池350口，新建集中供水工程95处，架设钢管530公里，修建渠堰15公里，有效解决了25万人行路难和18万人的饮水难问题，贫困地区群众的生产、生活环境得到有效改善。

二是贫困群众基本素质不断提高。5年来，共组织开展各种实用技术培训240期，参训人数达5万余人次，培训转移贫困劳动力达6600人，组织贫困家庭子女就读中职学校达7500名，救助贫困失学儿童2500名，90%以上的贫困家庭劳动力基本掌握1—2门实用技术，有效地增强了贫困群众自主脱贫的能力，不断消除了贫困群众“等、靠、要”的依赖意识。三是扶贫产业不断发展壮大。5年来，共扶持贫困地区发展生猪45万头，牛羊30万只（头），肉兔800万只。新种植厚朴、云木香、黄莲等中药材7.5万亩，发展板栗、柑桔等干（水）果5万亩、发展蔬菜、魔芋等经济作物3.8万亩，贫困地区初步形成了中药材、干（水）果、畜牧三大产业为主的扶贫支撑产业。

四是社会事业不断改善进步。2006年以来，共支持贫困地区新通电12个村，新通广播电视31个村，新修村级公共服务中心108个，改（扩）建村小学28所，新（改）建村卫生室32个。实施扶贫移民搬迁3470户，建成了7个易地扶贫居民新村点，2个生态扶贫移民小集镇，1.22万名贫困群众实现迁居脱贫目标，全县贫困农民参合率达到96%，贫困地区社会事业大有起色。

我县在扶贫开发工作中的主要做法是：

（一）不断完善基础设施，奠定贫困地区发展基础

完善基础设施，是加快贫困地区发展的重要基础。在实施扶贫开发工作中，我们积极引导贫困地区群众主动参与扶贫开发，采取“自筹资金为主、国家补助为辅”的筹资办法，以公路建设、农村人畜饮水工程、农村通电通电视工程、贫困户住房改造、教育卫生及公共服务设施建设为重点，不断完善贫困地区基础设施，有效改善群众交通出行，畅通信息渠道，为扶贫开发工作顺利开展创造良好基础。

（二）提升贫困群众素质，增强贫困地区发展动力

提升贫困群众素质，增强贫困群众自主脱贫能力，是加快贫困地区发展的内在动力。我县充分利用“雨露计划”和中职教育培训政策，积极引导贫困劳动力参与转移技能培训和中职教育，加快贫困劳动力特别是新生代劳动力转移就业；针对贫困地区产业发展，切实组织开展以中药材、山羊、肉兔等种养业为主的农村实用技术培训和扶贫创业培训。全县95%以上的贫困群众脱贫致富本领得到提高，自主脱贫能力普遍增强。

（三）加快扶贫产业发展，推动贫困地区发展步伐

扶贫产业的快速发展，是推动贫困地区快速发展的关键所在。我县在扶贫产业发展上，积极推行“公司+专业合作社+农户”的发展模式，充分发挥全县山区资源优势，引进康百佳、格瑞林、大巴山等龙头企业，在各村建立土地专业合作社，以专业合作组织为纽带，上接公司、下连农户，与农户实行股份合作，形成“结构紧密、权责共担、利益共享”的运行机制，全面加快了产业化基地建设。同时，充分利用到户扶持政策，大力支持面上贫困户的产业发展，在全县贫困地区初步形成了中药材、干（水）果、畜牧三大产业为主的扶贫支撑产业。

（四）强化扶贫移民搬迁，改善贫困群众生存环境

扶贫移民搬迁，是有效解决贫困问题的重要措施。我县按照集中与分散安置相结合的扶贫移民安置办法，在坚持实施就近、梯次移民的基础上，探索实施跨乡扶贫移民模式，扩大扶贫移民搬迁安置容量。将县发改委、林业局生态移民指标和残联助残房改指标与扶贫移民指标打捆安排，对脱贫村扶贫生态移民进行统一规划、统一安排，结合新农村建设、统 筹城乡发展和生态环境建设，加快扶贫移民搬迁步伐。

（五）创新完善工作机制，强化扶贫开发组织保障

完善的工作机制，是推动扶贫开发工作顺利开展的重要保障。我县在扶贫开发工作中，重点完善了组织领导机制。成立了由县委书记任组长，分管扶贫工作的副县长为副组织，相关部门参与的扶贫开发领导小组，落实了乡镇党政主要领导亲自抓扶贫的工作责任；与各乡镇

街道签订扶贫开发目标责任书，实行目标责任制管理；建立了县级主要领导包片、县级分管领导包乡、县级部门包村的定点扶贫机制。建立资源整合机制，充分发挥县扶贫开发领导小组工作职责，定期召开扶贫工作联席会议，积极协调发改委、水务局、交通局、林业、国土、农委、教育、卫生等相关部门，围绕贫困地区进行资金倾斜、项目配套、技术帮助和服务支持，整合部门力量实施扶贫开发。建立社会帮扶机制，积极争取国家水利部、市委组织部扶贫集团、江北区加大扶贫开发支持投入。结合扶农助农工作，组织了县级所有部门、企事业单位、民营企业、干部职工实行“定点帮扶”，形成了社会大扶贫工作格局。完善资金监管机制。实行项目管理合同制，对扶贫项目进行明确规范，对项目资金采取全程监管，封闭运行，实行全程风险防控；对项目及资金实行公告公示制，对扶贫项目资金完全公开，广泛接受群众和社会监督。建立跟踪监管机制。加强扶贫项目跟踪检查，建立绩效评估制度，将扶贫开发工作作为各乡镇街道及相关职能部门年度考核重要内容，定期组织督查通报，督促扶贫开发各项工作落实到位。

三、开县扶贫开发现状

（一）贫困程度深，集中连片贫困现象严重。开县439个行政村中，有市级特困村112个，它们主要分布情况为：北部山区（即大进片区）5个乡镇共有贫困村37个，南部山区10个乡镇有贫困村28个，西部山区8个乡镇有贫困村22个，东部地区17个镇乡街道有贫困村25个，集中连片贫困现象较为严重。

（二）贫困人口多，分布不平衡。开县现有农村人口114万人，其中农村建卡贫困人口14.2万人，占全县农村人口的12.5%，贫困人口分布极不平稳，80%以上分布在连片贫困山区。在北部山区乡镇中，贫困人口比例高达26.7%以上，南部和西部山区，贫困人口比例也在15%以上，连片贫困地区庞大的贫困人口基数和贫困人口的集中分布，成为制约发展的重要因素。

（三）收入水平低，增收仍然困难。2010年，全县农民人均纯收入为5079元，而我县北部山区、南部山区和西部山区由于地理条件恶劣，产业发展滞后，群众增收仍然十分困难，农民人均纯收入都在4000元以下，不足全县平均水平的79%，特别是边远村社贫困群众，由于地理条件恶劣、经济基础薄弱，脱贫增收更为困难。

三、连片特困地区致贫的主要原因

（一）生产生活环境恶劣。开县地处大巴山尾脉，地理条件恶劣属典型的喀什特地貌，全县地形分布为“六山三丘一分坝”，辖区山峦叠障、沟壑纵横，自然条件十分恶劣。受地理条件影响，目前，全县还有10%的行政村未连通公路，55%的行政村公路不畅；还有近10万贫困村农民饮水困难；50%以上的贫困村公共服务设施十分落后。

（二）生产要素较为贫乏。一是贫困山区土地坡度大，地块小，90%以上的农户认为发展一般的种植业成本高而收益低；二是贫困农户本身资金缺乏，70%以上的贫困农户因子女上学和疾病治疗的支出占据了家庭总支出的80%以上，根本没有经济基础从事产业发展；三是特色种植业和养殖业的发展对技术要求高，贫困户往往很少具备这种技术能力，并且对新技术、新观念的接受能力也很低；四是贫困地区信息闭塞，不能及时的了解市场供需和价格变化行情，在农产品的销售上处于信息不对称的状态，往往农产品收成增加收入却不增加。

（三）劳动力整体素质不高。通过对贫困农户贫困原因进行调查并分析汇总，因灾、因病、缺劳、弱智、残疾、文化水平低、增收技能欠缺、思想保守、落后、市场经济意识不强，劳动力素质不高，不能适应社会发展的需要，这些都是造成贫困户无法脱贫和返贫的重要原因。

四、集中连片贫困地区扶贫开发的主要对策

（一）加快改善基础设施。全面解决贫困村不通公路问题，有条件的村加大推进村级公路硬化工程，大力建设石板路、水泥路等人行便道，解决群众出行难问题。优先在特色产业基地村建设一批小型农田水利设施，2012年底基本解决贫困地区人畜安全饮水问题。加强中

低产田改造，大力建设高产稳产基本农田。2012年前全部完成贫困户危旧房改造。通过建设沼气、推广秸秆气化技术，带动改灶、改厕、改圈、改水工程。加快推进贫困地区农村电网改造，实现户户通电。扎实推进“文化广电惠民”工程，提高贫困村广播电视覆盖率，全面解决自然村不通电视问题。加强贫困地区通讯基础设施建设，提高贫困地区信息化服务水平。

（二）大力发展优势主导产业。在贫困地区大力连片建设符合优质、高产、高效、生态、安全要求的特色农产品基地，围绕全县“六荤三素”农业产业布局，重点建设“生猪、竹材、柑橘、蔬菜、肉兔、中药材”六大扶贫产业基地。集中扶持每个贫困村发展1-2个最具发展基础和潜力的优势产业。大力发展农民专业合作经济组织，引导各类专业合作组织、龙头企业参与扶贫产业发展，对带动贫困村发展贡献突出的龙头企业和专业合作组织给予贷款贴息支持。落实贫困农户产业发展扶持资金到户政策，贫困村全部建成村级资金互助组织。探索产业扶贫新模式，建立北部山区中药材、南部山区猕猴桃两个扶贫产业示范片。

（三）不断提升群众自我发展能力。不断加大扶贫培训投入力度，扩大雨露计划实施范围。积极动员初、高中毕业后未升学、未就业的贫困家庭子女全部就读中职或参加劳动力转移培训；以整村脱贫村为重点，围绕扶贫骨干产业开展农村实用技术培训和扶贫创业培训；加强扶贫政策业务，努力提升扶贫系统干部政策水平和实际工作能力。

（四）加大扶贫移民搬迁力度。要进一步增加扶贫移民资金投入，提高扶贫移民补助标准，扶贫移民补助标准需达到1-1.5万元/人，才能确保真正的贫困农户能搬得起、稳得住，逐步能致富。

（五）加大社会帮扶力度。在切实加强与国家定点扶贫机关、市级对口扶贫集团的密切联系上，积极争取对我县的对口支援。进一步落实县级部门、单位定点联系扶贫工作制度，完善定点帮扶制度，在全县努力构建全县大扶贫工作格局。

（六）探索创新参与式扶贫机制。贫困农民对自身情况和当地情况最为了解，要加快贫困地区发展，就要进一步调动贫困农民参与扶贫的积极性和主动性，让贫困群众在扶贫项目规划和选择上有发言权，更好地做到因地制宜，使扶贫效果更加明显，效益更为显著。

五、关于财政支持连片特困地区扶贫攻坚的意见和建议

（一）加大资金统筹力度。扶贫资金的充分统筹、高效利用是扶贫开发工作的重中之重。但是从县级层面来统筹部门资金，统筹整合力度有一定难度。如果从市级层面开始，协调市级相关部门对片区扶贫开发实行整合投入，县级部门整合力度将大大增强。

（二）增加资金投入总量。我县作为贫困大县，虽然在扶贫道路上取得了可喜的成绩，但是扶贫道路依然还很漫长，基础设施需要进一步改善，扶贫产业还需要进一步发展，扶贫工作依然还很艰巨。我县是一个人口大县、移民大县，随着扶贫工作的推进，扶贫资金的投入显得偏少，特别是农村基础设施部分，如遇自然灾害，交通不能通行，饮水困验，需要资金修复更新才能保证可持续发展。建议市上进一步加大财政资金投入，以带动和整合更多的资金进入到扶贫事业中来。

（三）改善资金使用结构。扶贫产业发展是片区发展的主要推动力，进一步改善资金使用结构，加大扶贫产业的投入，形成以产业扶贫投入为主的资金使用模式，不断完善基础设施建设，改善贫困地区生产生活环境，促进片区扶贫开发科学和谐发展。

（四）建立扶贫互助金，解决农民贷款难、增收难的问题。我县目前已建立扶贫互助金村41个，资金总量达到1245万元，最多的村达73万元，最少的村是25万元，由于互助金均建立在贫困村，均系边远贫穷地方，交通不便，工作不便，建议市上安排一定的工作经费。二是互助金规模太小，解决不了农民的需求，建议每村上级补助金额在30万元以上，适度壮大互助资金规模。

开县扶贫办、开县财政局