宝安区街道集体企业改制前期调研报告_县属企业改制调研报告

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宝安区街道集体企业改制前期调研报告

宝安区体制改革办公室课题组

2007年4月，区体制改革办公室组织力量先后深入新安、西乡、龙华、观澜、福永、沙井街道，广泛征求街道领导、街道投资管理公司管理层及企业员工对街道集体企业改制的意见建议。5月上旬又专程赴龙岗区国资局，考察学习该区在推进街道集体企业改革工作中的经验。在综合各方面意见、经验的基础上形成了本调研报告。

一、街道集体企业发展现状及特点

经过改革开放二十多年的发展，我区街道（原镇属）集体企业不断发展壮大，成为促进我区经济发展的一支重要力量。截至2006年底，全区共有街道集体企业51家，主要分布在租赁、房地产开发及物业管理、建筑（安装）、工业制造、资本运营控股、交通运输、酒店餐饮、农林牧渔等行业；全区集体企业总资产56.44亿元，总负债28.79亿元，净资产27.65亿元，资产负债率为51 %；全年企业净利润0.78亿元；全区集体企业共有正式员工2016人（其中退休员工677人），聘用员工926人。

通过调研，我们发现当前我区街道集体企业普遍具有以下几方面的特点：

1、各街道集体企业资产雄厚，升值空间大。目前各街道集体企业总资产、总负债、净资产情况见下表。从表中可以看出，我区各街道集体企业资产总体实力较强，除石岩街道外，其他街道集体企业总资产均超亿元，其中龙华街道总资产超过12亿，净资产超过5亿。我区街道集体企业不仅资产雄厚，而且未来升值空间大。由于历史遗留原因，街道集体企业大量的土地、房产至今没有确权，导致企业资产的帐面价值与实际占有资产的价值存在巨大的差值。例如：福永街道有产权证的土地127061平方米，仅占35.6%；有产权证的房产185093平方米，仅占30.7%。一旦更大量的未确权的土地物业资产获得确权后，其市场升值空间相当可观。

街道集体企业总资产、总负债、净资产一览表街道 总资产（万元）总负债（万元）净资产（万元）资产负债率 企业家数

福永 西乡 石岩 沙井 观澜 新安 龙华

67323 55899 5777 79487 951

5444152 36131 3353 40157 42417

23171 19768 2424 39330 52737

65.6% 64.6% 58.1% 50.5% 44.6%9 5 7 6 11 6

32371 64967 160064 92100-32596 200% 67964 57.5%

注:

1、企业家数来源于区财政局集体资产管理科的统计表；

2、龙华街道集体企业指原龙华街道改制前的街道集体企业。

2、企业经营方式比较单一，经营项目比较雷同，发展的后劲不足。全区约有57%的街道集体企业从事租赁业和物业管理业，其中西乡街道9家企业中有7家从事租赁业；福永街

道有7家企业，其中也有4家从事租赁业。尽管物业出租经营风险不大，但增长空间较小。目前物业出租主要面向加工型企业，但随着我区产业结构不断升级，这种加工型企业在逐步被淘汰，势必对街道集体企业形成冲击。同时土地储备不足、物业陈旧、维修费用过高、资源短缺，企业可持续发展的路越走越窄。

3、政企不分，经营机制不灵活，经营效益不高。街道集体企业的产权主体一般是街道办，除投资管理公司已登记为有限责任公司外，其他下属公司均未规范登记。除投资管理公司设立董事会和监事会外，其他公司也基本未设立董事会和监事会。公司一般由街道办直接管理，重大事项由街道办决定，企业体制机制不够灵活。由于政企不分，企业行为行政化，吃大锅饭现象严重，各项激励机制长期无法落实，做多做少一个样，做好做差一个样，严重影响经营效率。

4、财务管理不规范，债权债务混乱，财务风险大。我区的集体企业普遍存在较大的财务风险。例如新安街道，截至2006年12月31日，街道企业涉及被执行的案件标的金额为10522万元，主要原因是街道企业自身借入的款项大多不能到期偿还，又由于街道企业之间相互担保贷款，至还款日被担保企业不能偿还债务而承担连带清偿责任。其结果完全可能因一家企业破产其他企业也全部被牵连查封拍卖。又如西乡街道，企业整体资产负债率达76%，个别企业高达88%，资信评级偏低，并且企业的银行借款大都是短期借款，属短贷长用性质，随着银行信贷政策收紧，加上自身流动资金不足，融资难度大，短期偿债压力更大。

5、人员机构臃肿，员工士气不足，企业成本消耗过大。与龙岗区街道集体企业职工人数相比，我区街道集体企业普遍存在冗员严重现象。例如龙华街道，企业员工数严重超编（630人），导致每年的管理费用（7500万元）居高不下，占企业总经营成本的20%以上，超出同类型企业（5%左右）甚远。又如福永街道，所属企业员工416人，由于企业大部分是物业出租行业，因人设岗现象普遍，企业因此付出的成本沉重。

二、街道集体企业发展和改制面临的困境

多年来，街道集体企业通过积极吸引外资，创造就业，为宝安现代化建设作出了积极的贡献。但随着社会主义市场经济体制的不断完善，街道集体企业的财产组织形式和经营管理体制已难以适应形势发展，街道集体企业正处在转型改制的艰难抉择时期。

（一）继续维持现有管理体制所面临的问题

调研发现，有部分街道领导和企业员工同意暂缓改制或对改制持反对态度。但不改制、继续维持现状将面临如下问题：

1、不符合当前企业改制的总体方向。推进街道集体企业产权制度改革是大势所趋。党的十六届三中全会明确提出：“以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”。市政府也专门转发了市国资委有关文件，提出要加快传统城镇集体企业产权制度改革。我区街道集体企业如不改制、维持现状不变，则与上级有关集体企业改制的总体方向不相符。另外，龙岗等兄弟区的集体企业改制工作计划于今年底完成，我区加快集体企业改制进度的压力很大。

2、现行管理体制已不适应激烈的市场竞争需要，制约了企业的生存和发展。一是政企不分，企业在经营管理方面主动权不多，在市场中感到无所适从，企业经营每况愈下。二是财务管理混乱，违规担保严重，流动资金严重不足，企业经营风险正进一步加大。三是人浮于事、效率低下，企业消耗过大。企业管理层及员工的等、靠、要思想严重，习惯于等政府出政策、靠政府给优惠、要政府大包大揽，解决他们长期就业和生活问题，而不是积极谋求企业的发展。

3、维持现状不变，企业将来有可能成为政府的沉重包袱。由于现行管理体制始终难以解决企业管理机制不活、经营效率不高、员工等靠要思想严重等问题，企业经营管理水平始终难以上新水平。如果现在不进行改制，街道集体企业前些年来靠政府政策扶持而积累起来的“家底”迟早会被消耗殆尽，到那时企业员工安置将是一个十分棘手的问题。所以现在不改，将来改制的成本会更高，最终政府不得不扛起这个沉重的包袱。

（二）全面进行产权制度改革所面对的困难

从发展趋势看，推进街道集体企业产权制度改革是势在必行。但现在马上全面进行产权制度改革也面临一些困难：

1、难以找到一个能为员工、政府、社会共同接受的改制方案，包括员工安置方案，对社会稳定影响较大。目前找到一个让各方都相对满意的方案比较困难，主要因为参加改制各方的利益诉求差别太大：员工希望政府尊重他们对企业的历史贡献，对改制的期望过高，大部分人希望按松岗模式推进集体企业改制，要求政府以更优惠的数量、更大的折扣出售企业股份；政府希望在保障员工基本生活收入的基础上适当满足员工合理利益要求，同时确保国有集体资产不至于大面积流失；社会大众在心理上也难以接受改制企业员工一夜暴富的现象。在各方意见分歧较大的情况下全面推进改制将有可能影响社会稳定。

2、债权债务问题复杂，给改制留下沉重的包袱。据新安街道企业反映，目前街道各企业（除投资管理公司）银行贷款21,692万元，财政借款9,697万元。其中各种借款累计拖欠贷款利息6,369万元，逾期贷款的本金为14,315万元,街道兄弟企业互相担保借款13,890万元。企业担保、贷款一部分是企业负责人自行主张，也有相当一部分过去是因政府行为形成，担保双方并没有签订责任书，权责不明确。如何尽快解决企业担保贷款问题、降低企业财务风险是企业改制面临比较突出的问题。

3、大量未确权资产面临处理，增加了全面改制的难度。由于历史遗留原因，我区大部分街道集体企业建设的厂房和宿舍未经规划国土部门审批，未领取建设工程规划许可证，产权的确认只能按照《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》进行申报。宝安所有的街道企业都存在大量未确权资产，其中在193.38万平方米的土地中有产权（使用）证的所占比例仅为17.54%，在273.23万平方米的房产中有产权（使用）证的所占比例仅为30.73%。这些没有产权的资产既无法公开挂牌转让，也难以通过评估确认其真实的市场价值，因此在全面进行产权制度改革时遇到了困难。

4、企业产权制度改革需要综合考虑到城市未来发展的需要。我区的街道集体企业控制了大量的土地物业资产，这些资产普遍位于各街道的中心区域，是未来城市市政建设和旧城、旧工业区改造的主要对象。如果企业改制采取松岗街道的做法，资产全部定向由员工购买，这样以前政府持有的物业就会转移到私人手上。随着城市化的不断深入，政府以后要进行市政建设和旧城、旧工业区改造时的调控能力就会被大大削弱。

综上所述，当前我区街道集体企业正面临改也难、不改也难的两难困境。一方面，企业不改制不但与上级精神不符，而且消耗下去还有可能成为政府的包袱；另一方面，现在进行全面产权制度改革还有许多难以解决的问题，时机尚未成熟。这就需要我们以更加积极、严谨的态度，创新思路，大胆探索企业发展新路径，扎实推进街道集体企业的改革与发展。

三、推进街道集体企业改制的建议

推进街道集体企业改制是大势所趋，这无可置疑。当前重点考虑的是改革的方向、路径和时机。我们认为，推进街道集体企业改制首先应考虑以下几方面的因素及原则：一是妥善安置、确保稳定的原则：即确保妥善、合理安置员工，避免激发社会矛盾，引发社会的不稳定；二是保值增值原则：即保持集体或国有资产保值增值，避免大规模的资产流失；三是利益均衡原则：即能照顾员工、政府和社会的利益，保持利益的基本均衡；四是坚持以市场为导向的半步策略原则：即逐步推进企业向市场经济体制过渡，优化企业经营管理机制，逐步建立现代企业制度。

综合考虑上述因素，并结合我区实际，我们建议采取较为稳妥的半步走改革策略，即既不消极地保持现状，又不是激进地全面进行产权制度改革，而是推行以“企业合并、资产债

务重组、人员在职分流”为主要内容的企业管理体制改革模式，为全面的产权制度改革创造条件。

（一）方案主要内容

1、对街道集体企业进行合并。以街道为单位，将街道投资管理公司下属子公司（包括一级、二级子公司）全部合并到以物业管理为主业的街道公共房产物业管理公司，所有人员关系挂靠到该公司，减少管理层级。

2、对街道集体企业资产债务进行重组。（1）资产重组方面，在企业整合过程中，将企业土地、物业资产整合到街道公共房产物业管理公司中去，其它经营性资产（如建筑公司、农业公司）、大部分车辆等流动资产及专营许可牌照等无形资产，通过挂牌拍卖方式向社会出让，确保重组后的物业管理公司经营项目比较单一；（2）债务重组方面，由区国资办牵头，各街道参与，通过财政注资及拍卖企业部分物业资产等方式，成立街道集体企业改制启动资金，通过与银行进行谈判，解决企业相互担保及与社区其他企业担保的债务链问题，着力规避债务风险，依法保障街道集体资产安全；同时明晰街道与企业借款关系。

3、对企业人员进行在职分流。目前各企业所有的临工，包括挂靠工作人员，统一按有关政策进行遣散，所有正式员工关系统一挂靠到街道公共房产物业管理公司，由物业公司根据精简模式按现有工资待遇从中择优聘用部分工作人员从事经营管理，其余人员一律在职离岗，工资福利由街道保障发放（其标准为在确保日常生活开支的前提下比现职工资略有下降），同时承诺其人员身份与留守人员一样，在下一步企业产权制度改革时享受同等待遇。

4、补充内容。在企业合并过程中，可能有部分员工提出要进行彻底改制的要求。对此，我们可以提出参照国企改制模式作为备选改制方案，供企业员工选择，主要内容为：（1）鼓励员工以有偿方式购买集体股权，全员持股；（2）企业员工以内部定向认购方式购买集体股权的最高限额为50万元，街道在此限额内可根据实际情况以优惠方式向员工配售股权；（3）企业员工按50万元最高限额内部定向认购集体股权后剩余部分资产，必须以挂牌方式出让或由政府剥离收回；（4）用于向企业员工定向认购的资产应该主要为已确权的资产，认购值的评估应符合当前市场价值；（5）对不能采用股权出让购买优惠方式安置员工的，参照国企改制方式，给予员工安置补偿金，解除员工正式职工身份，员工与新企业签订劳动合同。

（二）方案主要优点

1、有利于降低企业成本消耗。通过企业整合，精简人员，理顺体制，可以减少企业经营成本重复支出，降低管理资源重复浪费。

2、有利于降低企业经营风险。通过进行企业资产债务重组，可以将企业长期积淀下来的债务担保问题挖掘出来，及早消化，降低风险；同时将企业土地物业资产集中控制起来，也有利于街道加强监管。

3、为今后城市建设预留空间。由于方案没有对企业资产全部定向配售，也不是一下子进行产权制度改革，使得企业大量的土地物业资产仍然掌握在政府手里，为今后城市建设和改造预留了空间。

4、对企业员工思想意识有正确引导，有利于保持社会稳定。目前街道集体企业管理层及员工“一夜暴富”思想严重，参照国企改制方法推进街道集体企业改革阻力很大。通过在保障其日常生活收入的前提下让员工留薪离岗，既可以避免激化社会矛盾，保障社会稳定，也表明政府推进集体企业改革的决心，促使员工端正心态，及早走向社会另谋生活出路，为下一步产权制度改革营造氛围。

5、为最终实现产权制度改革奠定坚实基础。从龙岗区街道集体企业改革的经验看，要进行企业产权制度改革，必须首先进行企业资产债务重组。我区如能把企业资产债务重组这一基础性工作扎实做好，等时机成熟，全面推进企业产权制度改革将水到渠成。

（三）方案主要缺点

由于本改革思路采用的是半步走策略，因此，方案的主要缺点就是改制具有不彻底性，企业经营机制没有完全转变。同时员工在心理接受上可能有困难。另外企业债务进行重组存在一定的困难，需要强力推进。