小型农田水利调研报告01011_小型农田水利申请报告
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黑河市爱辉区小型农田水利
“民办公助”投入机制调研报告
一、小型农田水利“民办公助”的基本内涵
㈠、小型农田水利的定义、性质和特点
农村小型农田水利工程是指农村的小水库、塘坝、机电井、蓄水池、抽水站等小型水利工程，爱辉区小型农田水利工程重点是灌溉和除涝水利工程，以及节水灌溉项目工程。小型农田水利建设采用“民办公助”方式，对农民用水户协会或农民专业合作经济组织、村组集体、农户等自愿开展的小型农田水利建设项目，财政给予补助。㈡、提出小型农田水利“民办公助”机制的背景和目的实行农村税费改革、取消“两工”后，小型农田水利建设面临严峻挑战。一方面，发展现代农业对农村水利提出了新的更高的要求；另一方面，取消“两工”使农田水利建设的投入大幅度减少，农田水利工程特别是小型农田水利工程状况有进一步恶化的趋势。针对上述情况和问题，2005年，中央财政设立小型农田水利建设补助专项资金，当年安排3亿元，启动小型农田水利建设“民办公助”试点，2006年中央财政补助专项资金增加到6亿元。从各地反映的情况来看，建立中央财政小型农田水利补助专项资金，深受地方和农民的欢迎，并取得了一定成绩，积累了一些有益的经验，政策效应已开始显现。但也存在一些问题，如对“民办公助”机制的认识还有待深化，政策措施尚不完善，管理还需进一步加强，等等。
此外，目前还有多种财政支持农田水利建设的项目，如国家发展改革委、水利部组织实施的大型灌区骨干工程节水改造项目，国土资源部门实施的国土整治项目（有一定的资金用于项目区的小型农田水利建设），农业综合开发土地治理项目（安排部分资金用于灌溉排水设施建设），以工代赈、烟水配套、扶贫等资金用于农村水利建设项目。这些项目的资金补助比例、管理方式和实施效果，与中央财政小型农田水利“民办公助”项目既有相同之处，又有区别，可以相互学习和借鉴。
开展小型农田水利“民办公助”机制调研，旨在总结实施“民办公助”项目正反两个方面的经验，深化对“民办公助”机制有关问题的认识，改进操作方式，完善政策措施，为争取扩大小型农田水利投资规模，加强资金和项目管理，充分发挥投资效益提供可靠的依据。并就调动农民的积极性、促进工程建设和管理、提高资金使用效益等方面，将小型农田水利“民办公助”项目与其他财政支农项目进行比较，在完善小型农田水利“民办公 1
助”项目政策措施和实施办法的同时，分析该项目对其他小型农村公益设施项目建设和管理的借鉴意义。
㈢、小型农田水利“民办公助”的基本内涵
小型农田水利 “民办公助” 建设是对农民用水户协会或农民专业合作经济组织、村组集体、农户等自愿开展的小型农田水利建设项目，财政给予补助。中央财政对不同地区实行不同的补助标准，中央补助资金原则上与各地安排的补助资金一并补助给工程或实施项目的农民用水户协会或其他专业合作经济组织、村组集体和农户，具体方式视当地实际情况而定。资金管理实行县级财政报账制。
小型农田水利“民办公助”补助的专项资金，主要用于支持小型水源、小型渠道、小型机电泵站等小型农田水利工程设施的修复、新建、续建与改造，包括对建设项目的材料费、设备费和施工机械作业费等给予补助。
实行小型农田水利“民办公助”投入机制，有利于扩大农业发展，增加农民收入，改善农民生活质量，提高农民生活水平，建设和谐的社会主义社会。
进一步完善“民办公助”机制，建议政府要加大投入力度，加强管理，激发农民自愿意识，提高农民自主投资的积极性，增加对技术进步的需求，有利于小型农田水利工程建设的发展。
小型农田水利“民办公助”投入机制的投入主体是农民，中央补助比例为项目总投资的30%，地方补助比例为项目总投资的15%，其余55%由农民自筹，前提条件是农民自愿投入。然而目前农民的投资意识不强，经济实力不够，农民的等、靠、要的思想都直接阻碍了工程建设的发展。截止2007年爱辉区只完成了一个“民办公助”项目，即爱辉区四嘉子乡的节水灌溉工程项目。
小型农田水利补助资金管理与使用方式的原则是合理的分配资金，做到专款专用，项目资金设专门账户管理，在整个资金运用上，厉行节约，遵循预算程序，严格按照项目管理的工程进度统一调拔资金。
二、爱辉区小型农田水利“民办公助”的成效与经验
㈠、小型农田水利“民办公助”的主要做法
⒈小型农田水利的地位与作用：
农村小型水利工程，是指农村的小水库、塘坝、机电井、蓄水池、抽水站等小型水利工程。爱辉区的小型农田水利工程重点是灌溉和除涝水利工程，以及节水灌溉项目工程。
爱辉区地处寒带，由于受历史和环境的原因以及生产者的意识意愿的影响，农业生产一直处于传统的粗放运营状态。近几年，随着气候条件的变化和抗逆作物品种的适应性逐步提高以及地方主要部门的大力推进，农业灌溉开始参与局部地区的农业生产，特别是城郊和沿江地带，农业灌溉相对发展较快，效果也好，收益显著，起到了预计的示范和辐射作用。今后为了促进农业的产业化发展，以适应加入世贸组织后，市场对农产品数量，质量，品质的要求与需求，更深层次更广泛地提高地域农村经济的规模化发展。产业的效益转变，增加了农民收入，提高了产业链的循环，夯实了农业生产的基础，对于稳定当前日新月异的农业生产，鼓励农业生产的积极性和创造性，发展农业灌溉都将发挥不可缺少的作用。小型除涝工程的建设将使农田基础设施得到加强，农业综合生产能力得到提高，耕地将变成高产稳产农田，对农民调整种植业结构，种植高效特色农作物提供了基础保障，促进了农村物质文明建设。在不增加耕地面积的情况下粮食总产得到提高，对农民增加收入起到促进作用，同时粮食总产量也得到了提高，保证了国家粮食安全。
⒉工程现状
⑴幸福灌区状况：幸福灌区位于红旗水库下游，红旗水库位于下二公村、河南屯村南部，灌区位于两村之间，是以红旗水库为水源的灌区，红旗水库总库容502万m3，兴利库容335×104立方米。水库建筑物主要由大坝、输水洞和溢洪道组成。
幸福区内地下水资源比较丰富，也能为水田提供灌区水量。但开采地下水需打机电井，从节省投资、节省能源，提高灌水工程的可靠性等方面看，引地表水自流灌溉，优于打井抽地下水方案，另外，爱辉区地处我省北部，作物生长期温度较低，水温的高低对作物生长影响较大，应该优先利用水温度高的地表水。因此，灌区设计灌溉水源选用红旗水库。根据区内地形，该灌区内阶地宽阔、平坦，宜于发展水田；本坝设计水田灌区选择在红旗水库东侧，西起红旗水库，东至林场苗圃，设计灌溉面积为3000亩。分为三块：第一块1319亩，干渠长800米，分干渠长1100米，一支渠长670米，二支渠长800米，一支沟长670米，二支沟长800米，一干沟长1100米；第二、三块，二干渠长3000米；第二块742亩，三支渠长450米，四支渠长650米，三支沟长450米，四支沟长450米，二干沟长1100米；第三块939亩，五支渠长400米，六支渠长700米，五支沟569米，六支沟569米，三干沟长1100米。
⑵水井工程情况：爱辉区现有各类水井6146眼，其中大口井有82眼，大机电井有342眼（饮水井有88眼，灌溉井有254眼），小机电井及人工压井有5722眼，其中有290
2眼有于饮水，其余2820眼全部用灌溉蔬菜、旱田和水田以及发展节水灌溉。
⑶除涝工程情况：爱辉区从八十年代初开始对受涝严重地区进行治理，主要包括爱岗涝区、四嘉子涝区、张地营子涝区、幸福涝区。其中爱岗涝区和四嘉子涝区上级部门给予设计批复，而张地营子涝区和幸福涝区没有统一规划和设计。其他乡镇的除涝工程都是根据实际需要，农民自己开挖的小型除涝工程，很难形成规模，只适临时解决农田排水问题。
⒊小型农田水利发展趋势
随着全球气候变暖大环境作用下的区域响应效应的影响的日益显现，爱辉区近几年来，旱情范围逐年扩大，程度加深，旱情的发展造成浅层地下水位下降，更是使旱灾雪上加霜。因此，借助政策的支持，自2000年开始，在九十年代的实验成果的基础上，旱田灌溉得到了长足发展。农民的灌溉工程建设的积极性也由观望提升到主动需求。截止到2007年7月，爱辉区发展旱田节水灌溉面积达到2.97万亩，打灌溉井3074眼。
随着地方经济的发展，地方工业需求会逐步增长，同时农业发展的有机化和生态的需求，都为灌溉技术的发展提供了发展的空间和机遇，进入二十一世纪，人们的生活水平逐步提高，生活质量要求有了质的变化。另外，加入WTO以后的国内国外农产品市场的激烈竞争都对农业生产的模式和生产技术提出了严峻的挑战，粮食的绿色要求、有机化生产、营养、口感、品质、感观等要求，对传统农业都是致命的冲击，因此生产方式必须转变，灌溉技术措施的发展应顺应市场需求和全球农业生产的新方式，向着能够提高农产品内在品质和农业生产科学化的路线发展。
⑴可持续发展战略
⑵旱田节水灌溉技术的前沿性发展
⑶因地制宜推广节水灌溉技术
⒋加强小型农田水利建设与管理的建议
加强小型农田水利工程的建设管理，建后管理，逐步在农村水利工程的规划、建设和管理的全过程中推广用水户参与管理，大力推广农民用水户协会参与管理经验，调动农民的积极性，提高用水户的民主管理意识和管理水平。进一步加强乡（镇）村抗旱服务队和农民抗旱协会建设，建立和完善抗旱社会化服务网络。完善基层农村水利服务体系，为推进小型农田水利工程民主管理提供技术支撑。
㈡、爱辉区小型农田水利“民办公助”取得的成效
爱辉区四嘉子乡节水灌溉项目，属于民办公助项目，建设规模及主要建设内容：节水
灌溉面积4000亩，喷灌水源井25眼，配套喷灌设备25台，项目计划投资134.5万元。
工程自2005年8月24日开工建设，于2006年8月20日竣工，总工期为12个月，项目区共完成喷灌水源井25眼，配套喷灌设备25套；完成总投资134.72万元，其中国投资金40万元；地方自筹94.72万元，建设节水灌溉面积4000亩。与传统灌溉相比，每年可节水41.3万m3，节能4.35kwh，新增产值106.67万元，预计项目还年限2.6G。效益费用比R=3.08。
工程建设管理由黑河市爱辉区水务局组织实施，项目建设领导小组负责项目工程的施工、管理和运行的统一指挥。办公室具体实施及日常工作。
项目管理按照水利部和财政部共同制定的，于1999年5月颁布实施的《水利基本建设资金管理办法》，规范管理行为，提高资金的使用效益。
(1)组织管理：工程由领导小组办公室组织专家技术把关，定期检查、验收。在项目建设过程中，积极推行项目法人责任制、招投标制和项目监理制，强化项目管理。项目法人代表负责资金使用计划，设备采购计划及项目组织管理。
(2)技术管理：根据国家《节水灌溉技术规范》、《喷灌工程技术规范》、《机井技术规范》、《喷灌与微灌工程技术管理规程》等标准及有关规定，并与相关行业科技队伍协同操作，采用先进的生产技术，指导项目的建设、生产和运行。
加大培训力度，利用一切有效形式，有计划地组织各级各类的节水灌溉技术培训班，通过典型引导，进一步提高广大干部群众对节水灌溉的认识。
(3)资金管理：基础上资金专项帐户管理。在整体资金运用上，励行节约，专款专用，遵循预算程序，严格按照项目管理的投资额度统一调拔资金，并定期邀请职能部门对资金使用情况进行监督检查。
爱辉区四嘉子乡节水灌溉工程“民办公助”项目的产权归农民所有，按照谁投资、谁经营、谁受益、谁使用、谁管理的原则，根据爱辉区水务局制定的灌溉井及设备管理办法的相关规定进行管理使用。
㈢、爱辉区小型农田水利“民办公助”经验与启示
爱辉区四嘉子乡节水灌溉项目的开发建设是爱辉区调整农业种植结构及抵抗干旱的基础性工程，从政府到水务部门，从乡村到生产农户都十分重视，农民的积极性也相当高。前期准备工作细致而有序，制定了详实的建设方案，同时深入农户宣传技术知识，展开动员工作，使工作的开展既有广泛的群众基础，又有科学的准备，整个项目在建设中无论是
前期准备、项目管理、设备购置，还是建设管理、调遣运行、工程管理都建立了层层责任制，严格要求，严格把关。
该项目在取得较好经济效益的同时，对带动周围村屯及其他地方发展节水灌溉，具有很强的影响力和示范作用，并可促进爱辉区质量效益型农业的建设步伐。
项目区的建设对于区域农业发展的促进作用是毋庸置疑的。另一方面在运行管理过程中，由于经验缺乏和可借鉴成功范例很少，出现了一定的困难，如怎样平衡减轻农民负担和运行管理费之间的矛盾；如何解决单井控制面积内，缩短灌水时间；如何从根本上提高农民科学、合理、有序、高效地运用节灌技术的手段和理念等问题上，存在困难。
这些问题的解决需要在体制和技术两个方面做深入地研究探讨，寻找可行方案，解决实际问题。因此，我们认为，体制上建立政府对生产进行调整轮灌制度及干支工作方式；同时开办培训班，结合农业技术，实地适时进行现代化农业生产规模、生产措施、生产技术、运营理念等知识经验的传讲，提高农民的认识水平。抓好了这项工作，在原有工作的基础上，建设管理就会上一个新台阶，示范区的效益和影响就会得到有效的提升。
总之，在项目区建设中值得总结的经验很多，归纳起来有以下几点：
1、选择定址是前提。好的示范区建设，要产生技术推进、经验推广、吸引投资、带动生产的影响，选择定址非常重要。应当通盘考虑交通条件、经济基础较好、投入水平高及农业技术水平较高，技术支撑强的村屯，会有很大发展潜力和发展空间；地域条件优越于经济社会可持续发展潜力大的地方，进行项目建设所产生的影响力、辐射力、带动力是巨大的。
2、抓住市场是灵魂。项目区建设的目的是体现经济效益，抓住地缘优势发展市场，就抓住了项目成长壮大的机遇。把握市场机制与内在规律，适时调整种植，巩固市场空间，扼守市场的主动权，这样生产的产品就会有市场，农民见到效益，增加了收入，节水灌溉技术作为技术支撑的农业生产项目才能体现本身的价值与优势，才有发展需求和可持续发展前景。节水灌溉技术是高新农业技术，实现技术的完美融合，服务现代农业生产，才能显现其技术的市场价值。
3、建设管理质量是基础。高新项目区要体现经济效益，发挥项目的影响力、辐射力、带动力，必须以项目区高、精、可靠的建设质量和务实、高效、可行的管理为生命与基础。项目建设的质量高，作为项目核心的节水灌溉技术才能充分发挥其技术效能；管理的行之有效，各种技术的融合才能协调，这样就能形成技术生产力的强大推力，从而实现项目建
设的初衷和市场价值。
三、爱辉区小型农田水利“民办公助”存在的主要问题
小型农田水利“民办公助”项目与其他小型农村公益设施项目相比较，国家补助少，农民责任心不高，自愿能力和意识不强，认识不够都直接影响了项目建设。而其他公益项目属国家重点项目，产权归国家所有，但管理上的缺陷，使工程没有发挥更好的作用。“民办公助”项目产权归农民所有，而农民自筹资金困难，自筹能力低，更加抑制了工程的建设。存在的主要问题有以下几个方面：
1、政府补助资金规模小，补助比例偏低。
2、资金管理与使用的科学性和规范性不够。
3、项目区基层组织的能力难以适应自我管理的要求。
4、用水户协会正在组建中，由于农民意识淡薄，组建困难。
四、完善“民办公助”投入机制，促进小型农田水利健康发展的几点建议
1、加大政府投资规模，增加“民办公助”项目覆盖面；建议从县一级建设农田基本建设基金，从粮补中给农民加大补助资金，作为农民自筹建设的专项资金。
2、合理分摊政府与农民、中央与地方投资比例，保证地方和农民投入落实到位，县(市)政府给予相应的补助，相关部门给与技术指导和监督。
3.因地制宜地确定资金管理和使用方式，提高资金使用效益（项目管理与规模管理结合，集中使用与分散使用结合）。
4.充分发挥县级规划的指导和约束作用，为工程建设和管理提供依据。
5.加强基层组织自我管理能力的培训和指导，提高“民办公助”的层次和管理水平。
6.建立合理的激励机制，增强“民办公助”机制的活力。
