关于法律服务进乡村的调研报告_调研报告法律服务所

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适应新形势，探索农村法律服务思路的转变

——关于法律服务进乡村的调研报告

我国是个农业大国，农业、农村和农民问题，事关改革开放和现代化建设的全局，历来是党和国家关注的大事。农村法制宣传教育的开展，不仅关系到农村基层民主法制建设的成败，也关系到构建和谐社会主义国家的进程。为贯彻落实市、县委政府有关文件精神，切实加强法治农村建设，强化法律服务基层，努力提高基层法治化管理水平，**镇司法所根据县级统一部署，探索开展“法律服务进乡村”活动，并针对该活动进行深入地调查研究，现将此次调研情况汇报如下：

一、农村及农村治理中的诸多问题对开展农村法律服务提出了迫切的需求

（一）农村各类矛盾的不断突显

根据对2010年、2011年司法所接待的所有法律咨询及排查处理的各类矛盾纠纷的数据统计看来，农村中主要的矛盾纠纷分别集中在土地纠纷、婚姻家庭纠纷、侵权纠纷、劳务纠纷、合同纠纷。

其中土地纠纷涉及的人群最多，复杂性最高，处理难度最大。这是因为土地乃最重要的生产资料，在农民所有生产要素中居于至高无上的地位。在农村社会保障制度并不完善的今天，土地更是承担着社会保障的功能。随着农村土地第二轮延包、中央取消农业税并发农业补贴开始，农村中关于土地的矛盾一下子浮出水面，并伴随着经济的发展、城市化进程的加剧而愈演愈烈。

其次是婚姻家庭纠纷。这一类纠纷并非特别集中在农村爆发，而农村在其经济落后的时代下，这一类纠纷也并不显得如此突出。随着现代思想、自由经济浪潮对农村的渗透，农村婚姻家庭观念也在发生着深刻的变化，整个农村在今天这个时代表现出对离婚的高度宽容。不过，这一类纠纷在实际的矛盾化解中并不多见，唯在法律咨询过程中所占的比例最高。究其原因可能是婚姻家庭大多涉及隐私，人们更倾向于进行咨询，却不愿意让过多的部门介入进行化解。此外，就是侵权纠纷、劳务纠纷所占比例较高，合同纠纷也占据一定比例。其中，侵权纠纷大多集中在交通事故以及邻里伤害案件。随着新农村建设的深入推进，各地在农村道路交通方面都有了明显的改善，我镇基本上实现了村村通水泥路。加上村镇之间有一定距离，农民驾驶摩托车、电瓶车、汽车的人数增加，从而造成了道路交通事故在这几年不断提升。邻里伤害则是由于矛盾发现不及时，化解不及时或者其他突发性问题导致积怨成忿，引发互相殴打的轻伤害案件，这类纠纷在日常咨询及公安委托调解案件中比较多。劳务纠纷的突显则是随着劳动力剩余和输出，农民纷纷脱离土地进入工厂、单位务工，或者为私人干活，从而发生工伤、劳资纠纷以及雇佣活动遭受伤害等。

（二）农民法律认知度的畸弱

随着依法治国理念的提出，中央和地方在法制宣传上的投入越来越大，特别是各类法制电视节目的播出，依法办事作为一种意识已经潜移默化地植入农民的大脑。农民对于法律已不再像从前那样陌生。权利、义务等法律名词已经耳熟能详并常常在日常生活中能够听到这些词语从群众口中迸出，维权观念日渐浓厚。然而这种植入式的教育不过填鸭式的教育，法律观念被强行吹进农民的大脑，农民也似乎一夜之间明白了法律的意义，然而事实上在我们日常处理民间纠纷的过程中，却发现这些法律意识与真正意义上的法律意识背道而驰，甚至出现两种令人唏嘘的现象：

1、对法律断章取义，选择性理解和接受。我们在日常处理矛盾纠纷中是否有时碰到老百姓讲，“你们说的不对，我看过法条，和你们说的不一样”。事实上他们阅读的法条也没有错误，的确是正式颁布的法律条文。但是他们在理解上出现了错误，因为很多矛盾纠纷是历史遗留问题，而法律的修订伴随着共和国的成长从未间断，他们今天看到的法律从时间上来说并不适用解决当时的纠纷，因为众所周知“法律原则上不溯及既往”。例如，有一桩土地纠纷案件，在人民公社时期某村的土地被公社拿去办了企业，随着人民公社的撤销，行政级别的重新设置，该企业成为了镇办企业，企业所用土地被登记为镇集体土地，并且按照当时的政策给予了该村土地补偿。时过境迁，土地所含的价值越来越被人们看重，村民认为按照土地管理法，这块土地在村里应该是村集体土地，要求收回该土地。这就属于理解错误了，用现有的法律去理解当时的行为，从而发生了性质认知的错误。当然，这类人群不可谓不好，他们心中有着对法律的基本认可，如果能够予以正确的疏导和宣传，他们也能成为公民社会的支柱。

2、对法律信任缺失，司法不如人情关系。这可能并非农村社会的通病，而是整个社会的通病，但是在不如城市开放的农村，这种对司法不信任的心态更加明显。在农村，乡镇政府疲于应付越来越多的民间纠纷，法院则被弃置一旁。很多老百姓认为诉讼耗时耗力并且最后能否获得公正结果很难预期，还不如寻找政府部门协调或者不断信访解决。即便是最后走到了司法途径，还是要四处活动寻找人情关系网，以期获得偏向于自己的判决。对于这类现象，需要观念的转变，这种观念转变包括提高百姓对法律的认知度，也包括政府转变处理纠纷时稳定重于一切的思想。另外还需要体制的转变，让政府从调停者中释放出来，更好的做好管理者和服务者的角色，政府和民间调解组织要引导久调不决的当事人通过诉讼裁决纠纷，避免将民间纠纷转变为对政府的抗议。

（三）干部在农村治理中的法律意识淡化

广大农村干部处在农村工作第一线，直接面对群众和服务群众，是党和国家农村方针政策的具体实施者，是团结带领广大农民群众脱贫致富奔小康、建设社会主义新农村的领头人，对国家的经济建设、农村社会的和谐稳定起着很大作用。但是目前仍有部分村干部存在自身素质不高、能力水平有限、工作不力现象，特别是存在着办事不讲政策，管理不循章法，工作随意性大的问题。

1、法律意识缺乏。这部分村干部可能限于自身文化水平的局限，以及长久以来的办事依靠经验、权威、资历习惯，在日常工作中学法的主动性不够，其法律素质甚至落后于部分农民群众，以致在处理矛盾的过程中，对当事人的一些合理合法诉求不能正确理解，有时被当事人提出的一些问题给难住，反认为人家是“刁民”，把矛盾纠纷越处理越复杂。另外在处理村务过程中因为法律意识缺乏，会出现随意出具证明或文件的情况，例如，在没有核实有关的档案，仅凭村民的陈述或与村民的交情，随意出具证明，导致以后涉案审理中出现了问题，这种事情变发生在我镇某个村委，曾被法院点名改正。

2、法律意识淡化。主要表现在情与法的错位，将情凌驾于法之上。其实这类干部法律意识是有的，但是长期在工作中养成的习惯，导致其处理问题的时候自动将法律屏蔽或让位于人情，从而导致出现两种截然不同的后果：在面对同样喜欢讲人情的当事人的时候，他这种处理方式能够最有效的平息纠纷，但在面对只讲法的当事人的时候，反而好心办成坏事，使当事人认为村干部在处理问题的时候不公正，和稀泥。另外还表现在特事特办，花钱买平安，给百姓造成了错误的心理引导，从而导致法律权威的弱化。例如，我镇某村发生一起换房纠纷，前后屋村民宅基地置换并签订协议，但是其中一方获得置换地后并未拆除其原宅基地上的房屋，对方要求拆除却被该村民以对方家的羊棚太臭影响其生活为由拒绝拆除。在处理过程中，调解这件事情的人员主张村委给应拆方一笔钱，让其不要争吵羊棚的问题，把房子拆了。司法所工作人员马上予以否定，因为拆除该应拆房屋为协议明确要履行的义务，用钱买平安只会在村民中产生误导，认为只要吵闹无论有理无理都能拿到好处。

二、粗放式法律服务对农村法治环境的改善起到积极作用但效果日渐式微。中国的农村法律服务是伴随着新中国普法规划进程一路走来。在这段期间，中国从原来长期受封建专制思想统治，文化不发达，缺乏法制观念的至酷中挣脱出来，日渐取得法制宣传教育的巨大成就。从“一五”普法侧重“十法一条例”的法律常识的普及，“二五”普法是以宪法为核心以专业法为重点，到“三五”普法重点宣传市场经济法律知识，“四五”普法的“两个转变、两个提高”(努力实现提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质；实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠运用法律手段管理的转变，提高全社会法治化管理水平)，再到“五五”普法不断创新法制宣传形式，深入开展“法律六进”活动，普法工作在深度和广度上都取得了巨大进展，广大公民的法律意识逐步增强，依法治理工作深入开展，各项事业的法治化管理水平逐步提高。农村法治状况也随着普法的深入推进取得了明显的进步。

在此期间，乡镇司法所作为基层法治建设的重要力量之一，在积极推进农村法律服务，提高农民法律意识和法律素养方面，结合自身普法、法宣和调解职能，也做出了积极的努力。目前，**镇农村法律服务的主要形式为：

1、利用法制宣传日节点，采用电子屏幕滚动播出标语，拉宣传横幅，广播、科普早市等形式，大力开展法制宣传；

2、加强法制宣传教育阵地建设。在12各村（居）委建立法制宣传教育阵地，在村（居）阅览室开辟有法律图书角，利用板报、橱窗等形式提供法律知识服务；

3、开展法律课堂，组织乡镇领导干部和村居干部、人民调解员进行法律业务培训，提高基层干部群众依法办事的能力。

4、组织律师事务所以及律师与司法所、村居委结对，整合专业人才为农村干部群众提供法律咨询及代理案件，并解决各类纠纷。

与**镇相邻的中兴镇，作为推进“法律服务进乡村、社区”试点工作的试点并已启动的乡镇，在农村法律服务方面做了更进一步的拓展。据调查了解，其主要服务形式为：

1、法制宣传的范围力度加强，从乡镇集市拓展到村居委，从借用时间节点宣传拓展到日常定期宣传；

2、提供法律咨询，从坐等百姓上门，到下村居为百姓上门提供咨询，每月定时定点在每个村居现场提供法律服务，接受群众法律咨询；

3、化解矛盾，从只处理村居委上报的矛盾到提供法律服务过程中积极参与指导各村居委的人民调解工作，及时有效地化解矛盾纠纷；

4、加强基层干部培训，培训频率次数提升。

5、开通法律服务热线电话，将工作人员联系电话、联系方式在各村居公布，并制作法律服务便民联系卡。上述服务内容和形式的拓展和深入，取得了明显的成效。

在过去的几年，基层法律服务工作确实在提高干部群众的法治意识和法律知识水平上做出了积极的探索，并取得了很大的成效，不仅增强了百姓用法律维护自身权益，自我化解矛盾纠纷的能力，也提高了基层工作人员的法律素养，提高了乡村、社区法治化管理水平。然而，这些服务的方式虽然不断优化，但是仍然显示出其粗放性，面对法律需求两极分化的今天——一部分人群渴望了解更多的法律只是，一部分人群对法律失去了信仰，这种粗放式的法制宣传其效果已日渐近于填鸭并流于形式，遭致了百姓的冷落。例如，我们在发放宣传材料的时候就会碰到这种尴尬局面，如果没有礼品的附送，部分村民百姓对于这些印满了知识的宣传单基本上不屑一顾，偶尔来领取的百姓也不过当作烧柴火的废纸用去而已。

三、适应新形势，探索农村法律服务思路的转变。做好农村法律服务是构建法治中国的基础，农村法律服务伴随着法制建设的发展已经逐渐浸透到农村生产生活的每个角落，在过去的几十年时间为广大农村群众法律素养提升做出了重要的贡献，同时为维护农村和社会的稳定做出了重要的贡献。如今，伴随着经济和政治体制的改革，新形势下农村经济社会也取得了较大发展和转变，农村社会矛盾也从简单转向了复杂，从经济矛盾转向了社会矛盾，从一般的民刑纠纷扩展到了行政纠纷，等等。因此，面对新形势下农村矛盾的突发性、复杂性、多样性，农村法律服务的总体思路和方式方法都应有所调整和转变，以适应形势的需要。

（一）做好新形势下农村法律服务的原则

1、服务内容以贴近农村需求为原则。提供农村法律服务也要与建设中国特色社会主义一样，要应时制宜和应地制宜，保持与时俱进的精神，我们提供的服务内容一定要贴近农村需求。要深入农村，了解农民的实际需求，想农民之所想，急农民之所急，一切法律服务的开展都要紧紧围绕农村这个主题。只有把位置摆正了，才能切实解决农村的实际问题，满足农村的实际需要。随着农村新矛盾、新问题的出现，我们的法律服务也要有所取舍，从法律蒙蔽期的广撒网式宣传转变为法律意识发展期的重点式专题类服务，将法律服务往深入精细的方向发展，让农民自己成为识法、断法，明辨是非，自我解决矛盾的理性公民。

2、服务形式以吸引群众共鸣为原则。前文我们已经讲到在过去的时期里我们粗放式法律服务在取得巨大成效的同时也进入了发展的瓶颈，其效果日渐式微，不再能与广大群众取得共鸣，这一方面是内容不贴近需求的因素，另一方面也是服务形式无所创新，老调頻谈，无法对群众产生吸引力和共鸣。因此在新时期，我们农村法律服务的形式应在更大范围内进行突破创新，变宣传为讨论，变被动听取为主动参与，从而焕发其更大的生命力。

3、服务目标以推进农村民主自治为原则。村民自治是我国农村基层群众自治制度的主要形式，它关系到农村基层民主政治的发育和发展。实现农村民主自治不仅为进一步深化政治体制改革提供了基础和条件，也是培养一个理性公民社会的支柱。不可否认今天农村的民主自治取得了一定的进步，但是我们也应该承认这种自治并 6 未达到法律所规定的理想状态。党的十七届三中全会明确提出农村改革发展的目标和任务，其中包括农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障等重要内容。我们认为，农村法律服务的根本目标并不在于普及多少法律知识或者解决多少法律纠纷，而应在于推进农村民主自治的发展，培养农村和农民的自治能力和民主意识，使越来越多的农村有识之士参与农村的基层管理，提出合理化建议，监督村委会和村干部认真履行职责等等。

（二）对于农村法律服务工作方式方法的建议

笔者参加工作时间不长，进入司法所工作更是时间短暂。面对广大农村和农村中的诸多问题，经验并不丰富，以下所提出的建议也许并不成熟，只是有感于心而书于笔端，望与各位法律同仁共商：

1、做好农村法律服务，关键要做好农村基层民主法制建设。一是要取得党委政府和职能部门在认识上的高度重视和一致，将农村民主法制建设提高到事关农村长治久安和全面建设小康的高度，为村级管理建设提供必要的帮助、指导和监督；二是大力宣传选举法、村民组织法等相关法律法规，培养农村干部群众的民主法治意识，让干部学会依法管理、民主决策，让群众学会民主选举、民主监督，确保村级事务要广泛听取群众意见，确保村民的参与权和管理权。

2、努力创新服务形式做好农村法律服务。一是组建一支法律巡讲团。目前大多数乡镇都是各自为政在农村组织法律讲座或培训。而实际上，由于不同地方工作人员能力特长有所不同，同时社会资源也各自不同，导致实际服务效果上的不同。因此如果能够实现资源共享和各取专长，分片区跨乡镇组织一支巡讲团在片区内进行巡讲，或者能够收到更好的效果。二是建立一个金牌调解队。通过对农村调解员队伍的法律知识和业务水平的培训，提升他们的调解能力，选取其中优秀的调解员配合1名法律工作者，组成一支金牌调解队伍，以其精湛的调解能力化解疑难复杂矛盾，并通过成功的调解逐步扩大其影响力，使之发展为一支稳定的调解队伍。三是争取有志青年律师加入农村法律服务。在上级部门的大力促成和发展下，我县各乡镇司法所和各村居委会都分别与不同的律师事务所和律师签订了法律服务结对协议，其积极作用是明显的。但是在实际操作中可能出现一些流于形式的地方，导致 7 这种好的做法没有完全发挥起作用，其中原因可能各不相同。笔者认为，青年人是社会发展的希望和活力之源，他们中的不少人都有着旺盛的精力和服务社会、改造社会的激情，也许他们并没有步入中年、老年的前辈们敏锐的观察力和沉甸甸的经验，但是他们比前辈更乐忠于实践。因此吸引并争取青年律师加入农村法律服务，既为他们的成长提供了历练，也为他们的抱负提供了舞台，我们需要他们的激情和专才，他们可以借助于此成长历练，这样的合作将会是双赢的局面。四是在各村居组建法宣小分队，结合各村居的法律宣传阵地做好法宣工作。目前，在各个村居委会均设有法制宣传阵地，建立村级法宣小分队可以利用弥补宣传阵地灵活性缺乏的不足，同时可以弥补司法所法制宣传人力物力上的不足，将法宣的触角伸至村民家中，送法上门。