新农村建设村级土地利用规划研究进展word版_村级土地利用规划
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新农村建设村级土地利用规划研究进展
摘要:新农村建设促进了村级土地利用规划的开展。该文分析了村级土地利用规划的内涵，论述了国内村级土地利用规划的研究现状，指出目前村级土地利用规划编制存在缺乏理论研究、规划内容不统一、规划基础资料不足及缺少规划实施后评价等问题。小尺度研究将成为土地利用规划研究的总体趋势，未来应加大试点村的规划编制，深化村级土地利用规划的空间布局优化，推进村级土地利用规划理论体系和实践方法的完善和成熟，促成国家制定统一的规划规程。
关键词:新农村；村级；土地利用规划；研究进展
一、引言
2005年党的十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。2006年中央“一号文件”专门提出了要在科学规划的指导下进行新农村建设。为此许多学者针对新农村建设中的不同方面进行了研究，主要有新农村建设的模式研究、对策研究、难点研究、法制研究等。当前，我国各地正在积极开展新农村建设，处在农村土地利用结构和布局再调整的关键阶段。
农村土地是发展现代农业的主要载体，也是社会主义新农村建设的重要场地。开展村级土地利用规划是发展地方多功能现代农业的技术依托。土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。我国村级土地利用规划研究处于起步阶段，目前并没有明确的概念界定，笔者认为村级土地利用规划是指在一定时期和一定的村域范围内，根据规划村的自然条件和社会经济条件，并依据乡级土地利用规划来确定本村的居民点布局、土地利用结构布局、土地利用分区、基本农田保护区划定、农用地内部规划设计、村庄调整与布局及村级交通运输水利设施的配臵与设计等，并进行土地利用综合平衡核算和规划实施预测，提出保障规划实施的措施，其最终目的是提高村级土地集约利用程度和土地利用效率，改善农村面貌，增加农业产量和提高农民收入。
村级土地利用规划有助于落实乡镇级土地利用规划各项控制指
标，并可在空间上加以布局，有助于根据土地管理法的要求确定每块土地的用途并实施管制，有助于完善国家土地调查制度、土地评价制度、土地统计制度、土地管理系统和土地利用动态监测系统。开展村级土地利用规划是确保新农村建设、落实土地用途管制措施、满足国家坚守12亿公顷耕地红线技术的需求，是落实国家及国土资源部中长期科学和技术发展纲要的需要，对落实土地管理政策、优化用地结构和布局以及推进新农村建设和促进城乡统筹发展具有重要意义。本文对我国村级土地利用规划研究进行总结，以期为新农村建设和新一轮土地利用规划修编提供参考。
二、国内研究现状及存在的问题
目前，我国农村土地利用规划尚需研究和完善，虽然我国已经形成了国家、省、市、县、乡五级土地规划体系，乡镇一级规划也逐步被明确为实施层面的重要规划，但针对农村土地合理组织和利用的规划理论和技术还处于探索阶段。村级土地利用规划编制在我国还没有广泛开展，当前所进行的大多是一些试点村的个案研究，如胡能灿提出新农村建设土地规划要先行；2006年常德市国土资源规划测绘院编制了常德市第一例村级土地利用规划——常德市鼎城区灌溪镇富贵坪村土地利用规划。从2007年开始，建设社会主义新农村的村级土地利用规划研究逐渐兴起。邓炜等从编制背景、思路、内容等方面详细论述了如何编制村级土地利用规划；武远定认为乡村土地利用规划是在城市以外的广大农村地域进行的，其主要目的是合理安排各类土地，并对各类用地的要求、限制条件等做出具体规定，以便为土地用途管制提供依据；陈荣蓉等将土地利用片作为村内土地利用管理的基本单元，制定了位于城乡交错地带的重庆市江北区鱼嘴镇双溪村土地利用规划；为更好地服务新农村建设的需要，2007年7月，重庆市被批准为统筹城乡综合配套改革试验区，在此背景下，重庆市沙坪坝区茅山峡村等9村相继开展了编制村级土地利用规划的试点工作；2007年，河南省焦作市温县通过对全县17个规划试点村的规划编制和实施，节约土地33多公顷；2008年，叶公强等将土地利用片这一土地利用微观管理单元运用到村级土地利用规划中，编制了《重庆市江北区双溪村土地利用规划》；郭欢欢按照中共黄石市委、黄石市政府在《关于加强农业基础加快推进社会主义新农村建设的意见》中提到完成村级土地利用规划40个的要求，编制了梁平县梁山镇清都村土地利用规划；蒋伟等采用自上而下和自下而上的模式，编制了重庆
市江北区鱼嘴镇双溪村试点村的土地利用规划。
现行土地利用总体规划在落实耕地和基本农田地块、加强土地微观管理与微观土地生产经营结合方面的不足已经凸显，土地利用控制性详细规划缺位，矛盾比较突出。目前我国土地利用规划体系中未正式涉及村一级，在规划编制和实施的过程中还存在以下问题:
（1）缺乏理论研究。我国现行土地利用总体规划体系中最低为乡级土地利用总体规划。目前进行的村级土地利用规划只是针对试点村的个案研究，缺乏法律依据、理论支撑、经验借鉴，理论体系亟须建立和完善。
（2）规划内容不统一。目前对村级土地利用规划编制的主要内容争议很大，试点村的规划内容也存在较大的差别，有学者认为村级土地利用规划主要包括规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施，公益事业等各项建设用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护等的具体安排；有学者认为村级土地利用规划包括耕地特别是基本农田、建设用地的布局控制与优化及其它各类用地的布局，目的是提高用地效益，改善生态环境。纵观目前已编制的村级土地利用规划，都缺少地震灾害防御内容。
（3）基础资料不足。当前已进行村级土地利用规划的图件比例尺不统一。原因是国家五级规划体系中最基层的乡镇级规划要求比例尺为11万，县、乡级规划图件不能适应村级土地利用规划的需要，不能满足微观尺度的土地利用规划，不能将规划文本中确定的各类用地指标准确定量和定位，只能起到示意作用，而且目前村级土地利用规划已有的基础数据不全、不准或太粗。
（4）定位不明确。村级土地利用规划是规划体系中最低层次也是最基础层次的规划类型，但目前对村级土地利用规划的定位不明确。有学者认为应单独把它作为一级规划，纳入我国土地利用总体规划体系中；有学者认为村级土地利用规划不是专门的一级规划，是为解决三农问题，在新农村建设和城乡统筹一体化背景下提出的，是对乡一级土地利用规划的细化，属于详细规划；还有学者认为村级土地利用规划是对现有土地利用规划体系的深化、延伸和完善。
（5）缺乏规划实施后评价。目前国内所进行的村级土地利用规划有的做了实施预测，但并没有对规划执行后的效果进行评价，而对土地利用规划实施评价是土地利用规划执行阶段的重要环节。一个完
整的土地利用规划过程，除了科学合理地制订和有效的执行外，还需要对土地利用规划执行后的效果进行分析判断，以确定土地利用规划的价值。
三、解决措施
编制村级土地利用规划要体现超前的规划意识，从保护耕地、村容整洁、方便生活等目标出发，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展，对新农村未来用地进行科学预测和规划，同时制定土地规划要加强与乡镇土地利用规划和村庄建设规划相衔接和协调。具体措施如下:
（1）加强理论研究。在村级土地利用规划中应注重土地利用的空间布局优化，要以生态环境的可持续发展为前提和目标，建议引入空间规划理论和可持续发展理论。村级土地利用规划是在协调和平衡村庄经济发展、公共利益、环境以及规划部门等各方面利益的前提下的空间规划，应注意农用地特别是基本农田、各类建设用地、生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发时序，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题。在进行规划时，可借鉴西方空间规划的理论，如“田园城市”理论、“绿化带”理论、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用规划，并制定相应的土地利用和供应政策，充分发挥市场配臵资源的基础性作用。强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展成为当前我国土地利用规划的主题。土地利用规划的目标是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活。在制定村级土地利用规划过程中，把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定，保证土地资源潜力和防止土地退化，达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
（2）规范规划内容。与高级别的土地利用规划类似，村级土地利用规划目标具有多维性、相关性和复杂性的特征，不仅应满足耕地、基本农田、建设用地等各项条件，还要提高经济、社会和生态效益。建议国家相关部门协作，制定统一的标准来规范村级土地利用规划。2008年2月的南方大雪冻雨灾害、“5.12”四川汶川大地震、2010年4月14日青海省玉树县地震等灾害的发生，虽然有许多自然环境、自然条件等决定性因素，但也存在土地利用及规划方面的原因。在进行村级规划时应考虑结合各村实际情况，因地制宜，规划中注重地质
现状调查，开展安合理判断规划村的各类地质危害程度与范围，确定适合用地规划类型，增加紧急避难场所、修建紧急避难设施等用地。
（3）统一图件比例尺、合理利用二调数据。村级土地利用规划强调土地的微观利用，在进行规划时要求数据准确，图上数据、文本数据和表格数据高度一致，同时要具有可操作性，一般要求在大比例尺实测土地利用现状图的基础上进行。当前可充分利用第二次全国土地调查获取的准确基础数据，统一比例尺（1：:1000）规划图件的编制，使村级土地利用规划更趋于合理、规范。
（4）明确定位。纵观我国目前土地利用规划体系存在种类较多、分工不明确的现状，建议合并地市和县（市）土地利用规划，将土地利用规划体系延伸至村一级，形成新的五级规划体系。这样有利于解决规划微观上过粗的问题，强化土地用途分区和管制，把土地用途控制细化到地块，对落实土地管理政策、优化用地结构和布局以及推进新农村建设具有重要意义。
（5）加强规划实施后评价。结合各村实际进行规划后评价，可从社会影响度、经济效益、社会效益和生态效益四方面进行衡量。采用完成性指标、限制性指标、违反性指标等实施效果指标，运用一定的数学方法把指标量化，借助于数学模型和“3S”技术，实现土地规划实施的动态监测和评价，判定规划实施的效果。根据对各指标的评定修改下一步的规划，目的是使规划更加完善、更加合理。今后这方面研究应作为村级规划的重点之一。
（6）注重村民参与。村民是各地块的具体使用者和管理者，对实际土地利用方向拥有相当大的决策权和支配权。在村级规划中除了精英参与外，应征求村民的意见，让村民参与规划目标、指标的分配和确定以及规划方案的拟定、协商和协调，充分尊重农村的风俗习惯，采纳村民合理的建议，力求规划更切合实际，只有这样制定出的规划才具有可操作性，才能够真正得到有效的实施。
四、结语
现阶段土地利用规划工作面临着前所未有的发展机遇，如规划地位的强化、规划体系的科学化、规划数据的精度大大提高、规划编制方法的现代化等，另外土地利用规划环境影响评价为规划的可操作性提供了保障。村级土地利用规划呈现统筹协调的发展趋势，重视对土地数量、质量和生态的全面规划控制，重视诚信统筹与协调、不同利益主体的公共参与以及土地利用规划的信息化。小尺度研究将成为土
地利用规划研究的总体趋势。今后应加大试点村的规划编制，继续深化村级土地利用规划在空间布局优化等方面的研究，不断推进村级土地利用规划理论体系和实践方法的完善和成熟，促成国家制定统一的规划规程。
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