工程建设和建筑业的法制建设_工程建设单位法制宣传

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第一节 工程建设和建筑业的法制建设

工程建设和建筑业（以下统称工程建设）法规是指由国家权力机关或者其授权的行政机关制定的，由国家强制力保证实施的，调整国家及其机构、企事业单位、社会团体、公民之间在工程建设活动中发生的各种社会关系的法律规范的总称。工程建设领域的法规建设，是贯彻实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的要求，是社会主义法制建设的重要内容之一。经过多年的发展，工程建设法制制度不断健全、完善，形成了以《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）为中心，以工程建设标准化、建筑市场、工程质量安全管理相关行政法规、部门规章为配套的工程建设法规体系，对保证建设工程质量安全、保障工程建设各方主体的权利以及促进建筑市场秩序健康稳定发展，具有重要意义和作用。

计划经济时期，建筑业作为国家计划经济调控的重要产业，被看作是“吃基建投资的消费部门”，其发展随着基建投资的涨落而兴衰，施工生产也按照国家下达的计划任务由施工单位来完成。因此，20世纪70年代以前，调整工程建设领域法律关系的规范，主要是国家下达的指令性计划和个政府部门的文件，既没有相对独立的法律部门，也没有同意的法律体系和规范的法律制度。

20世纪80年代以后，工程建设作为经济体制改革的前沿行业率先进入市场，其发展受到市场的调整，法制建设有了一定的发展。1983年国务院发布了《建筑安装工程承包合同管理条例》、《建设工程勘察设计合同条例》。1986年经国务院批准，国家计划委员会（现名为国家发展和改革委员会）、对外经济贸易部（已于2003年整合入商务部）发布了《中外合作设计工程项目暂行规定》。1989年建设部发布了《施工企业资质管理规定》。这些法规标志着工程建设和建筑业的发展迈入了法制规范调整阶段。

20世纪90年代以后，工程建设的各项改革取得了初步成果，建设工程招标投标制度、建设监理制度、工程建设合同制度、企业资质管理制度及个人执业资格制度等建筑业的各项制度相继成立，工程建设法制建设得到迅速发展，大量规范建筑活动的部门规章相继出台。如《建筑安全生产监督管理规定》、《工程建设监理单位资质管理试行办法》、《工程建设施工招标投标管理办法》、《建筑装饰装修管理规定》、《建筑业企业资质管理规定》、《在中国境内承包工程的外国企业资质管理暂行办法》等。但由于立法依据不足，以及国家有关行政立法体制没有确立，这一时期的法制建设仍具有一定的局限性，表现为：法规效力层次低，部门规章和大量部门文件并存；行政处罚设定不规范，对违法行为的处罚没有设定统一的标准；立法计划性差等。但工程建设和建筑业的发展已经逐步进入了依法治理的轨道，各级政府依法规范建筑市场的观念已经形成。

党的十五大提出，依法治国、建设社会主义法治国家是我党领导人民治理国家的基本方略。随着1997年11月《建筑法》的颁布实施，以及与工程建设和建筑业相关的经济管理、行政管理方面基本法的相继出台，工程建设的法制建设进入了一个新的发展阶段，以《建筑法》为主线的工程建设法规框架开始形成并且日趋完善。配合《建筑法》，国务院出台了《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》、《房屋建筑工程质量保修办法》、《建筑业企业资质管理规定》、《建设工程勘察设计资质管理规定》、《工程监理企业资质管理规定》、《外商投资建筑业企业管理规定》、《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》、《房屋建筑工程抗震设防管理规定》等一系列配套的部门规章，使《建筑法》的实施更具有可操作性。

为贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），2006年建设部修订了《工程造价咨询企业管理办法》，2007年修订了《建设工程勘察设计资质管理规定》、《建筑业企业资质管理规定》、《工程监理企业资质管理规定》、《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》等一系列部门规章。为推进工程建设领域个人注册执业制度的建设，建设部2005年制定了《勘察设计注册工程师管理规定》，2006年制定了《注册建造师管理规定》，2006年修订了《注册监理工程师管理规定》和《注册造价工程师管理办法》，2008年修订了《注册建筑师条例实施细则》。为加强对工程建设质量安全的监管，住房和城乡建设部2008年制定了《市政公用设施抗灾设防管理规定》，2010年制定了《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》等规章。这些规章的制定和修改，进一步完善了工程建设与建筑业法律法规体系。

第二节 工程建设与建筑业法规框架

根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定的法律体系，工程建设法规涵盖了法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章。目前以《建筑法》为龙头，由相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章组成的工程建设法规框架已基本形成。整体框架可以从工程建设法规的效力层次和规范内容两方面来掌握。

一、工程建设法规的层级

工程建设法律是指由全国人民代表大会及其常委会议审议通过的规范工程建设活动的法律规范，由国家主席签署主席令予以公布。如《建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）等。在工程建设法律体系的层级中，法律具有最高法律效力。除法律特别规定外，其他法规的规定与法律相抵触的，一律无效。

工程建设行政法规是指由国务院根据宪法和法律制定的规范工程建设活动方面的各项法规，由国务院总理签署，以国务院令的形式予以公布。如《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等。

工程建设部门规章是指国务院各部门、各委员会等按照国务院规定的职责范围，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，独立或者联合国务院有关部门，制定并颁布的规范工程建设活动的规章，由首长签署，以首长令的形式予以公布。如《建设工程勘察设计资质管理规定》、《建筑业企业资质管理规定》等。

工程建设地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在与宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下，制定的有关规范工程建设活动的法规，或者由省、自治区人民政府所在地的市和经济特区所在的市、经国务院制定的较大的市人民代表大会及其常务委员会制定的规范工程建设活动方面的法规。

工程建设自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依照当地的政治、经济和文化特点，制定的有关规范工程建设活动的法规。工程建设地方政府规章是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的城市和经济特区所在的市、经国务院制定的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定并颁布的规范工程建设活动的规章。

上述法规，从立法主体的角度，可以大致分为国家立法和地方立法两个层次。法律、行政法规、部门规章属于国家立法；地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章属于地方立法。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章；自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方使用自治条例和单行条例的规定；经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的调整范围内施行。

二、工程建设法规的内容

工程建设法规的内容主要包括以下几个方面： 一是规范建筑市场准入的法规。主要体现在对建筑市场各方活动主体的企业资质管理和从业人员资格管理，包括工程勘察设计企业、建筑业企业、工程监理企业、建设工程质量检测机构的资质管理和工程建设项目招标代理机构资格认定；注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册监理工程师、注册建造师等注册执业制度。

二是有关工程建设程序的法规，包括招标投标管理法规、建设工程施工许可管理法规规章等。

三是有关建设工程质量安全监督管理，包括建设工程安全生产监督管理、质量管理法规规章等。

四是建设工程标准管理，包括工程建设国家标准、行业标准管理法规规章等。

三、工程建设法规框架结构

现行的工程建设法规的框架结构已经形成了以《建筑法》、《招标投标法》、《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）等法律为基本骨干，以《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《注册建筑师条例》等行政法规为补充，以住房和城乡建设部部门规章为配套的法规框架。各地方出台的地方性法规和政府规章同时作为框架的重要组成部分，是调整各地方工程建设活动的重要法规依据。