全省扶贫工作会议会经验材料之十三_扶贫帮扶工作会议记录
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全省扶贫工作会议会经验材料之十三
加大黄河沿岸白于山区投入力度 推进区域板块扶贫开发工作
延安市人民政府（2010年1月30日）
2004年以来，我市经济综合实力增强，以工业为主的城市经济快速发展，市委、市政府针对城乡之间、区域之间发展不平衡问题逐渐显现的实际，按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，把农业和农村工作放到国民经济全局中统筹安排，不断加大市县两级财政投入，加快区域板块扶贫开发进程，有效促进了经济持续、快速和协调发展。为全市依靠加大地方财政投入搞好新阶段扶贫开发工作，积累了经验，创出了新路。
一、两区板块扶贫开发的主要成效
——贫困面大幅度缩减。到2009年底，规划的928个扶贫开发工作重点村有920个已完成整村推进任务，两区的吴起、志丹、安塞三县先后被省委、省政府确定为脱贫县。贫困人口由46万人减少到11.65万人，累计脱贫34.35万人。贫困户人均纯收入由2004年的808元增加到1309元。
——基础条件得到显著改善。六年来，累计为贫困村新修基本农田31.2万亩，贫困户人均基本农田由原来的1.58亩增加到2.1亩；有298个贫困村通了柏油路，其余贫困村也都通了砂石路，使行路难问题得到了基本解决；80%的贫困村用上了安全、清洁的饮用水；贫困村全部实现了通电。
——社会事业全面进步。改造30所初级中学，72所中心小学，义务教育得到了全面落实；改造了32所乡镇卫生院，建立村卫生室326个，农村合疗覆盖了所有贫困村，就医条件得到了改善；广播电视覆盖率达到90%，贫困村的通讯信号达到全覆盖。
——贫困户的居住条件发生了较大变化。移民扶贫搬迁了395个村组，建移民新村236个，使1.3万户，6.1万人告别了土窑洞、石板房、茅草屋。
——乡村主导产业得到发展。区域性优势产业延伸辐射到贫困村。以苹果、核桃、红枣、大棚蔬菜、舍饲养殖等产业已覆盖了500多个贫困村。特别是黄河沿岸四县有211个贫困村组，6000多户，人均林果面积发展到两亩以上。
——贫困户自我发展能力进一步提高。每年有一万多贫困劳动力参加实用技术培训，产业开发的技术水平有所提高。“雨露计划”每年有3000多贫困户子女进行技能培训，有组织地输送到发达地区就业，劳务产业已成为贫困户增收的重要渠道。
二、主要做法和基本经验
（一）调查研究，科学决策是搞好两区板块开发的前提条件。新世纪以来，我市经济建设和各项社会事业快速发展，扶贫开发取得了显著成效。由于历史和自然的原因，我市总体上还是一个贫困地区，贫困面仍然很大，2003年底，两区有39.8万贫困人口集中分布57个乡镇，占全市贫困人口的78%，群众的生产生活非常困难，长期在温饱线上徘徊。面对现实，市委、市政府高度重视两区板块扶贫开发工作，市级主要领导多次带领有关部门，深入两区贫困乡村农户，开展专题调研，统一思想认识，明确工作思路。2004年制订了《加快延安黄河沿岸白于山区扶贫开发实施方案》。2006年制定了《延安市“十一五”两区扶贫开发规划》，对两区范围、主要任务、政策措施、资金来源和项目管理办法等作了明确界定。将两区作为全市扶贫开发工作的重中之重，连续六年对8县、57个乡镇、1021个村39.8万贫困人口实施扶贫开发，由市、县两级财政投入9.75亿扶贫开发资金，与中、省及有关扶持资金捆绑使用，集中扶持贫困乡村建设。经2004年市委全会和市人大会议讨论通过后，以两区为重点的扶贫开发工作全面启动实施。
（二）加强领导、明确思路是抓好板块扶贫开发的根本保证。为了促进两区板块扶贫开发的顺利开展，在总结经验教训，征求群众意见的基础上，强化两区板块开发的组织协调，成立以市委书记为组长，市长、分管副书记、副市长为副组长，市扶贫办、财政、交通、教育、卫生、发改、农牧、水利、林业、广电、供电、电信等部门主要负责人为成员的两区扶贫开发领导小组，并建立了具体办事机构。明确两区县长是第一责任人，分管县长是直接责任人。为加快开发步伐，市委、市政府相继召开了两区板块开发现场会、促进会和全市扶贫开发工作会，总结推广先进经验，统一思想认识，推动了两区板块扶贫开发工作。
确定两区板块扶贫开发的总体思路：即着眼于长远，着眼于生存环境改善，着眼于小康建设，以移民搬迁为首选，以基础设施建设为重点，以公路为框架，以村庄为依托，建成以乡镇政府所在地为中心的经济带。实现修好骨干路、建设新农村，安置贫困户、致富一方人的目标。坚持以人为本，把路、水、电、田、校、通信、电视、医院等基础设施一步规划到位，高标准，高质量加以建设，实现由贫困到小康的跨越式发展。将两区地处边远、自然条件恶劣的675个村组、14195户、5.88万人实施整体搬迁，集中安置；完成12个乡镇301公里通油路建设，新修2808公里乡村骨干砂石路；采取集中供水和打水窖相结合的方法，解决664个村组、11.3万人的饮水问题；解决195个村组8121户的用电问题和458个村组的广播电视通讯问题。
（三）制定政策，加大投入是抓好板块扶贫开发的关键环节。两区扶贫开发涉及的范围广、工作量大、任务繁重，要在短期内实现规划目标，需要投入大量的资金。为了解决这一矛盾，在继续落实中省扶贫政策的基础上，加大市县两级财政投入的力度。鉴于两区各县财力差异较大，市政府决定黄河沿岸4县扶贫开发资金由市、县两级统筹解决，以市上解决为主；白于山区4县扶贫开发资金由所在县自筹解决。六年来，两区板块扶贫开发总投资21.07亿元，其中，中省扶贫资金2.27亿元，市财政资金4.42亿元，县财政资金5.33亿元，捆绑交通水利专项3.67亿元，群众自筹5.38亿元。具体政策措施：
一是建立项目配套，资金捆绑机制。市两区扶贫开发领导小组办公室和发改委负责，将部分支农项目资金纳入年度实施计划，优先安排两区扶贫重点区域。六年来，共捆绑各类支农资金2.86亿元。捆绑四县农综开发项目、四县世行五期贷款项目、国家连片开发试点项目、福彩扶贫支持项目纳入两区板块开发中，共捆绑1.07亿元。
二是围绕重点村和移民新村加大基础设施建设投入力度。以工代赈资金由市发改委计划安排；县乡油路、乡村砂石路建设资金由市交通局计划安排；基本农田建设资金由市水利局计划安排；人畜饮水、输电线路建设资金由市财政计划安排；饮水项目按水利部门的设计标准投资，输电项目高压每公里补助3.5万元，低压每公里补助2.5万元。六年来，用于“两区”基础设施建设专项资金达7.17亿元。三是继续实行扶 贫移民搬迁优惠政策。2005年市政府制订了《关于在全市范围内实行“1+2”移民搬迁扶贫开发政策的通知》即每搬迁一户补助1万元，每人再补2000元，在中省建房补助之后，不足部分由市县财政补齐；移民新村配套项目首先安排专项资金解决，不足部分市财政解决。六年来，中省、市县用于两区移民搬迁资金 5.07亿元。
四是社会事业建设项目和资金向贫困乡村倾斜。乡镇卫生院改造资金由市卫生局计划安排；乡镇中学、中心小学改造资金由市教育局计划安排；通讯、广播电视项目建设资金或设备分别由市电信局、广电局解决，其中机房建设费、安装费、运输费由市财政解决。六年来，用于社会事业建设达5097万元。
五是加大对主导产业开发的扶持力度。信贷扶贫资金向重点区域和主导产业开发项目倾斜；市财政给黄河沿岸四县每县安排100万元，用于产业开发项目，也可用于建设小型果库、烤房等项目。六年来，用于主导产业开发,市财政资金达600万元。
六是加大劳动力转移和科技培训投入力度。按照中省标准，由市财政列支，扩大扶贫劳动力转移技能培训和农民实用技术培训规模，按实际培训和输出人数给予补助。六年来，用于两区劳动力转移培训市财政资金554万元。
（四）突出重点、整村推进是抓好两区板块扶贫开发的主要内容。围绕贫困村基础设施建设、产业开发和村容村貌整治，进行整村推进。一是按照参与式扶贫开发的要求，逐村进行规划，将贫困乡村田、水、路、电、学校、医院、广播、电视、通讯等基础设施一步规划到位，按照农民的意愿，分步实施。2004年以来两区建设贫困重点村920个，新修改造乡村道路3808公里、新修生产道路6100公里；新修基本农田31.2万亩；完成人畜饮水工程270处、新建水窖6300眼，解决11.3万人的饮水困难；架设高压210公里、改造低压线路520公里；维修改造学校86所。实施的重点贫困村基本上达到有地种、有水吃、有电用、路畅通。为加快脱贫致富奠定了坚实的基础。二是以国家财政扶贫资金为粘合剂，加大地方财政配套，整合资金，集中投向重点贫困村。2004年以来共投入重点贫困村建设资金9.1亿元，其中，中省扶贫资金2.3亿元，市县配套1.2亿元，部门捆绑和群众自筹5.6亿元。三是围绕贫困村林果业、棚栽业、草畜业，进行产业结构调整，开发优势产业。结合农村生态能源建设，动员群众改灶、改厕、改圈，发展沼气，使贫困村的村容村貌得到了整治，为新农村建设打下了较好的基础。
（五）集中资金，移民扶贫是两区板块扶贫开发的主要措施。为从根本上改善贫困人口的生存环境，节约通路、通水、通电等基础设施建设成本。从2004年起，把移民搬迁作为解决两区地处偏远，自然条件恶劣的贫困村组温饱问题的重要措施，有组织有计划地集中搬迁安置。一是整合资金，加大投入力度。六年来两区用于移民扶贫资金6.54亿元，其中，中省扶持资金7730.32万元，市县财政投资5.77亿元，建新村236个，搬迁村组395个，搬迁安置贫困12086万户、61055万人。有70个移民新村已成为新农村建设示范村，2008年胡锦涛总书记到安塞县龙石头移民村视察，2007年范小建主任到吴起双湾涧、小口则移民新村调研，受到了范主任充分肯定。二是提高搬迁户的建房补助标准，减轻贫困户筹资负担。市政府决定从2005年开始，扶贫移民搬迁贫困户全部实施“1+2”建房补助标准，即每户补助1万元，每人补助2000元，在国家补助的基础上，不足部分由市县财政解决，缓减了贫困户想搬迁而又搬不起的困难。三是移民新村建设规划一步到位。水、电、路、田、校等配套设施和产业开发同步进行。真正达到搬得出、留得住、能致富的目的。
（六）提高农民素质，开发优势产业，促进脱贫致富是抓好两区扶贫开发的有效途径。一是积极协调金融部门，加大信贷扶贫力度。按照国家的扶贫政策，每年两区八县通过农行、信用联社、邮政银行等金融机构筹集贴息贷款8000多万元，扶持贫困户发展主导产业。二是实施百村互助资金工程，缓解发展生产资金短缺和贷款难问题。两区有82个村被纳入工程扶持范围。每村省市财政各安排8万元，县财政配套3至8万元。在贫困村建立民有、民用、民管、民享、周转使用的产业发展资金。三是加大劳务输出培训投资力度。每年市财政配套安排100万元与中省扶贫专项资金捆绑。用于两区劳动力转移技能培训补助，2005年以来共培训输出劳动力1.5万人，每年培训输送3000多人，为贫困户子女创收拓宽渠道。
三、两区板块扶贫开发的主要问题
一是扶贫开发任务繁重，贫困人口数量还很大。按2001年的贫困标准两区仍有10.9万贫困人口，如果参考国际贫困每人每天1美元标准，两区八县贫困人口数量还会较多。
二是移民扶贫任务较大。两区还有近8万农村贫困人口居住在抗震能力差的土窑洞里需要搬迁，居住在20户以下的不足百人的小村还有431个需要整体搬迁。
三是两区贫困户与全市农民人均纯收入差距拉大。全市农民人均纯收入由2001年的1483元增到2009年的4268元；贫困户人均纯收入由2001年的710元增到2009年的1309元。收入都在增加，但差距扩大趋势特别明显。
四是两区贫困重点村由于受自然条件的限制和扶持资金少，基础设施解决的还不够彻底，建设标准还较低，优势产业没有形成规模，暂时性脱贫普遍存在，返贫现象较为突出。
五是贫困群体的自我发展能力还不强。致贫的因素很多，除资源、环境、资金投入等客观因素外，贫困户自身文化程度低、技术水平低、外出就业技能差也是一个不争的事实。贫困户劳动力培训输出所占比例还不大，外出务工还是自发的和体力型的。受经济危机冲击的影响，外出务工返乡人员增多。
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