国有土地使用权抵押登记审查事项探讨_国有土地抵押登记程序

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国有土地使用权抵押登记审查事项探讨

发布时间:2012-10-05 13:49:16

成都办公室李琪

一、问题的提出及背景情况

我们在处理国有土地使用权登记实务中，经常遇到客户咨询为什么目前省内的各级国土部门只办理银行作为抵押权人的土地抵押贷款登记，其他企业之间，企业与个人之间的土地抵押贷款登记都不能办理？经查阅相关依据，四川省国土资源厅《关于土地登记有关问题的通知》（川国土资函〔2003〕377号）和成都市国土资源局《关于规范国有土地使用权抵押登记有关问题的通知》（成国土资发〔2008〕602号）均明确载明，国土部门只办理经中国人民银行批准的金融机构的抵押贷款登记，其他企业与企业之间，企业与个人之间的抵押贷款不予登记。

我们理解，这主要是考虑到与非以银行等金融机构作为抵押权人所办理的土地抵押登记相比，登记机构出现登记错误的几率显然更大，如此规定是为了降低登记错误和行政赔偿责任风险。但该两份文件对“抵押权人主体资格范围”实际予以限制的做法，确与《物权法》关于抵押权人和抵押财产范围的规定存在不一致。据我们所知，因与《物权法》规定不符，川国土资函〔2003〕377号文件已被废止；成都市国土资源局已启动了修改成国土资发〔2008〕602号文件的调研工作。

在此背景之下，则需要进一步研究在放宽土地抵押权人范围后，为切实防范行政赔偿责任风险，国土局在具体办理一般企业法人（含自然人）之间的国有土地使用权抵押登记时是进行形式审查还是实质审查？审查时需要关注哪些法律问题？以及尽到何种程度的审查职责等问题。

二、物权法对不动产登记机构审查职责和赔偿责任规定的分析

《物权法》第十二条对不动产登记机构办理登记时的审查形式和审查职责问题作了明确规定，要求登记机构履行：

（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；

（二）就有关登记事项询问申请人；

（三）如实、及时登记有关事项；

（四）法律、行政法规规定的其他职责，并可要求申请人补充材料，必要时可实地查看。根据物权法立法机关解释，立法过程中，一直存在不动产登记审查应当采取形式审查还是实质审查两种意见的争论。最终，立法机关既没有试图界定什么是实质审查，什么是形式审查，更没有回答物权法要求不动产登记机构进行实质审查还是形式审查，而是作出了前述规定，目的是使不动产登记机构在各自的职权范围内，充分履行合理审慎审查职责，尽可能地保证如实、准确、及时地登记不动产物权有关事项，避免登记错误。

还需要进一步讨论按照前述规定履行审查职责后，不动产登记机构的赔偿责任问题。《物权法》第二十一条规定，当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。对于该规定的理解，物权法公布时，多数观点认为登记机构应承担“无过错责任”或“结果责任”，即只要登记结果错误，登记机构就应全部赔偿，然后再追偿。但经过物权法施行后近几年的房屋和土地登记及审判实践，目前实务观点均认为登记赔偿应适用“过错责任原则”，如果第三人提供虚假材料申请登记，登记机构已尽审核职责仍无法发现的，则应由第三人承担民事赔偿责任，而不能再要求不动产登记机构承担行政赔偿责任。基于这种共识，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）第十二条规定，申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。

我们认为，前述观点和规定精神也应适用于土地登记实践中。《土地登记办法》第九条即规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。具体就土地抵押登记而言，除非经合理审慎审查可以发现申请人提供虚假材料申请抵押登记；或者经初步审查即可发现抵押登记事项与实体债权债务关系不一致，或实体债权债务关系并非合法有效，否则，国土部门不应对实体债权债务关系的真实合法性负实质审查责任，也不应承担相应的行政赔偿责任。

三、土地抵押登记审查事项分析

基于上述分析，结合《土地登记办法》第三十六条关于“依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记”的规定，我们认为，为防止登记错误风险，国土局在办理一般企业法人（含自然人）之间的土地使用权抵押登记时，应当主要审查和关注以下几点，相关客户单位在申请土地抵押登记时亦可从以下几个方面着手准备：

1.设定抵押权的宗地是否已取得《国有土地使用证》；2.主债务人、抵押权人、抵押人是否已签订主债权债务合同和抵押合同。国土部门对其真实合法性可仅作形式审查，但建议要求各方对主债权债务合同和抵押合同的真实合法有效性作出书面承诺，并要求双方当事人对主债权债务合同依法进行公证；3.如公司为他人提供担保的，是否已经按照《公司法》第十六条和公司章程的规定，由董事会或者股东会（股东大会）作出有效决议；并要求抵押人提供经当地工商局依法备案的最新公司章程；4.是否附具抵押物价值确认单（土地抵押价值可由抵押当事人协商议定）或评估报告；5.抵押人及抵押权人的身份证明材料（包括身份证或企业法人营业执照、法定代表人身份证明书和授权委托书等）；6.属于《国有土地使用证》记载的两个以上土地权利人的，是否已提交其他共有权人同意抵押的证明；7.属于划拨国有建设用地使用权抵押的，按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款规定，是否已提交地上建筑物、其他附着物的产权证明；8.属于以集体所有制企业土地使用权进行抵押的，是否已提交企业职工代表大会同意抵押的证明文件；9.申请材料是否齐全及符合法定形式等。

当然，前述建议是我们基于不动产登记理论和实务研究得出的初步结论，申请土地抵押登记时应以省市国土部门后续正式出台的文件和具体办理要求为准。

[李琪，国浩律师事务所律师（成都），西南交通大学法学硕士]