城市群发展规划的公共政策保障与体制创新（优秀）_城市群协同发展规划

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城市群发展规划的公共政策保障与体制创新

---以长株潭城市群区域规划为例

摘要 城市群是一个国家发展的增长极,制约我国城市群发展的主要因素是制度障碍。制度创新应是我国城市群发展的重点,主要内容包括法律、空间规划和管理制度等方面的创新。本文介绍了长株潭城市群区域规划在这些方面做的一些有益的探索。

关键词 长株潭；城市群；体制创新 1城市群的基本特征

经济全球化引发了生产及组织方式的深刻变革,全球市场的融合和生产与商务流程的重构带来了产业资源在全球范围内的整合,以区域为单位参与全球竞争逐渐成为各国各地区的战略选择。作为20世纪中期以来发达国家城市化重要趋势之一的城市群,成为令人瞩目的现象。我国的城市群同样发展迅速，除了以上海为中心的长江三角洲城市群、以广州为中心的珠江三角洲城市群、以北京和天津为中心的环渤海地区城市群以外，还有一些规模不等，大小不一的城市群在酝酿中，长株潭城市群便是其中之一。2我国城市群规划的主要问题

但是,也存在制约城市群发展的各种因素,其突出表现为制度因素的障碍。其具体表现为以下几个方面:（1）城市群跨界需求与行政区分割的障碍。城市群的形成和发展是一系列复杂的经济、自然以及各种内在规律相互作用的经济社会过程。城市群是一个集合体,是多层次中心城市的集聚和扩散的结果。从城市群的形成与演化机制可以看出,无论城市规模大小，城市发展都有跨界需求的产生。城市群的发展必然导致跨行政区现象的出现，与行政区划产生的矛盾也越来越明显，跨界的区域性需求项目也随之增多。我国长期的条块分割所形成的各自为政局面，使政府只考虑和解决行政辖区范围内的事务,很少考虑提供跨界需求服务。这就使得城市群中的城市难以形成统一的整体规划和开发、发展政策,使地区间协调合作难度加大,目前的行政区域体制已是制约城市群发展的制度障碍之一。例如：长江三角洲城市群的城市分属三个省级行政区，一些区域性交通基础设施和工程因缺乏统一协调而进展缓慢,成为影响城市群发展的主要障碍。

（2）城市群发展缺乏有效的协调机制。我国城市群目前的整体性还不强，缺乏城市群一体化发展的相关制度和协调政策。跨行政区域的生产力合理布局，必须建立一种推动地方政府间协调合作机制。其遵循的原则是“双赢”，而不是牺牲一方的代价换取另一方的发展。我国城市群由于缺乏有效的协调机制，城市与城市之间过度竞争，没有进行统一开发、统一规划、统一建设，从而造成经济的无效率。其突出表现在：存在严重的不合理的重复建设;开发引资竞相出台优惠政策，导致恶性竞争；各城市之间有各种各样的地方保护主义,区际联系观念淡薄。

（3）城市群缺乏有效的空间配置机制。我国城市群内部的各个城市的战略目标和战略重点相同，缺乏特色，经济运行带有显著的行政区域利益特征，区域合作和摩擦始终并存，重复建设、资源大战、贸易壁垒等诸多顽疾久治不愈，加之地方政府急功近利的短期行为，缺乏长远发展战略眼光和整体发展，从而没有进行资源空间的有效配置，使得产业结构不合理，各城市过度竞争。例如长江三角洲的中心城市上海，在培育新的主导产业的同时，并没有大规模地转移原来的主导产业。只是通过土地置换的方式,将部分原有位于市区内的传统产业向郊区进行扩散。实际上，在区域范围内并没有完全实现产业的梯度转移。如果中心城市不在自身产业结构升级的同时而转移传统产业，就会带来外围城市与中心城市“低端产业”的过度竞争；另外，长江三角洲城市群由15个城市组成，除了舟山市之外，都把发展高科技,，具有高附加值的汽车产业、电子产业、石化工业作为该市的经济主导产业。中心城市与外围城市在“高端产业”也存在过度竞争，从而导致空间配置无效率。

3长株潭城市群规划实施的公共政策保障与体制创新

长株潭城市群在规划的过程中认识到公共政策与体制创新在规划的编制与实施中起着十分重要甚至是决定性的作用。因此，制定并执行统一的解决三市公共问题的公共政策，适度掌握长株潭城市群区域管治中集权与分权的合力制衡。3.1推行“一站式”管理审批协调制度，特事特办

土地、工商、税务、公安、海关、银行、保险等业务按照高新技术产业开发区和经济特区采用“一站式”管理审批协调制度。3.2建立适应长株潭城市群一体化发展的新型土地制度

（１）应用市场机制平衡多元发展主体需求，在把握土地利用总体规划的前提下，除公共基础设施用地外，原则上政府所享有的土地转让权应进入土地交易市场，由市场对土地资源的利用进行合理配置。

（２）进一步完善土地储备制度，以市场运作为手段，以多方利益为纽带，以更好地实现土地储备的宗旨，促进城市功能提升。

（３）处理好城中村用地权属转换过程中的利益矛盾，以有利于城市发展为前提，兼顾城市政府与农民的利益。

3.3加快投资融资体制改革，拓宽城市建设融资渠道

进一步树立“经营城市”的新观念，改革投资融资体制，多渠道筹措城市建设资金。如运用市场运作方式盘活社会存量资本、积极有效地吸引外资，积极争取世界银行贷款、国家资金，国债资金和国家基本配套资金等。3.4转变观念，重组政府职能，加强综合协调力度 3.4.1转变观念

首先是转变政府领导的观念，树立双赢意识。3.4.2明确指导思想

针对目前一体化规划还没有跳出计划经济的思想束缚，没有按照市场经济规律指导城市规划，求大不求精，求全不求特，官本位思想严重，城市规模应与经济发展规模相适应，不是领导划个圈的现状问题，长株潭城市群区域规划确立了树立“三赢”的战略思想，要求三市必须跳出各自城市的圈子，站在长株潭经济一体化的角度确定区域发展方向，尽可能取得协调一致，否则就失去了向心力、核心辐射力和凝聚力，变成扩张力，出现项目调整规划，而不是规划设计项目，导致规划失效。3.4.3重组政府职能

逐步改变政府主导运作，市场调节错位的局面，规划要求今后政府将把更多的精力放在经营存量资产、经营土地使用权和经营市政基础设施上。在管治中重点抓好以下四点：

（1）管好空间（即长株潭城市群土地使用权和土地管治）（2）管好环境（长株潭城市群投资环境和人居生态环境）（3）管好公共设施（长株潭城市群市政基础设施和区域性重大基础设施建设）

（4）管好规划（保证监督长株潭城市群区域规划的实施，把握好区域发展方向，有选择地引进项目，不是所有项目都可引进，符合区域产业发展方向的引进，不符合区域产业发展方向的不引进。）3.4.4寻找“有为”和“无为”的契合“无为”并不意味着政府放弃必要的宏观调控。在产业发展上，高新技术产业和现代生产服务业，尤其需要政府的大力扶持和引导，在空间发展上，要加紧研究和形成一个能够有效促进城市与区域空间发展的协调机制。3.4.5逐步构建“小政府、大社会”的经营模式

政府将从具体的经营主体中脱离出来，而强化对市场的宏观调空、生产服务、社会保障等职能。除了经济目标之外，政府更要关注公平目标、环境目标，以及对弱势群体利益的保障。区域政府也需要把原来传统的角色——中央政府在当地的派驻机构、执行统治和分派福利的中央分支，演变成推动地方创造性、合作性的催化剂，促使当地社会朝着社会经济繁荣和安定的方向迈进。因此，区域管治的内容由政府包揽的愈来愈少，由非政府乃至私人企业和地方商会等组织推动的愈来愈多。

3.4.6管理体系由垂直的线形管理体系转变为网络状的协作体系

未来的社会已经不能保证单个行政地域单元在竞争环境中绝对受益或绝对遭损，强调各个层面的及时、互动式交流合作就成为各个行政单元的必然与主动选择。

3.5协调好各类规划，根据长株潭城市群建设要求适当微调 3.5.1尊重已报批的三市土地利用总体规划方案

城市群建设用地的比例和规模原则上按照土地利用总体规划的要求执行，根据需要可做微调，同时要根据形势的变化适时修编。3.5.2尊重已报批的三市城市总体规划

城市群人口规模和建成控制区等控制性指标原则上按照已经批准或审查通过的城市总体规划的要求执行，根据需要可做微调。3.6改善科技教育与医疗卫生经营体制（１）整合三市现有高校的部分专业设置，围绕长株潭城市群产业发展，改设或新设适应长株潭城市群发展的专业和科研机构。为长株潭经济一体化提供专业知识和科技人才储备。

（２）做好长株潭城市群内部的基础教育和职业技术教育，合理布局中小学和职业技术学校。

（３）医疗卫生防疫设施重点调整存量，合理布局现有医疗机构，建议向长株潭空白地带转移。4结语

城市群区域规划实施如果不执行统一的解决公共问题的公共政策，不解决体制障碍问题，不彻底进行体制创新和制度创新，规划就会失去本身的意义。长株潭城市群规划在公共政策体制保障与制度创新方面做了有益的尝试与实践，为未来其他城市群的发展规划提供了一定的借鉴作用。参考文献：

[1]长株潭城市群区域规划

[2]赵勇，白永秀.城市群国内研究文献综述.城市问题，2007（7）

[3]武汉市社会科学院“中部崛起”课题组.中部地区六大城市群比较分析.学习与实践，2005（4）

[4]周惠来,郭蕊.中国城市群研究的回顾与展望.地域研究与开发.2007（10）[5]崔功豪，魏清泉，陈宗兴.区域分析与规划.高等教育出版社（1999）