农村拆迁1_农村拆迁
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论农村房屋拆迁问题
近年来，随着农村工业化、城市化进程不断加快，大批的农民私有房屋被夷为平地，拆迁量连年上升，农村房屋拆迁引发的矛盾日趋尖锐，对抗性越来越强。对于绝大多数的农村老百姓而言，房屋是他们的安身立命的地方，是其最重要的财产之一，也是其保护自己人身安全及人权的重要载体。农民对拆迁的上访越来越多，损害农民利益的事件时有发生，农村房屋拆迁问题已严重影响党群干群关系及农村社会的稳定，逐渐成为社会各界关注的热点。从深层次进行剖析，有其政策性及执法程序的根源，主要存在以下四个方面的问题：
一，法律规范不到位。
拆迁是公法行为，属于对公民重大财产权的征收，涉及对民事基本权利及财产权利的调整。从法理上说，拆迁房屋应由相关法律作出规定，并符合严格的法定条件。去年全国人大十届二次会议通过的宪法修正案第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”这一条的修改，为农村房屋拆迁提供了法律依据。也就是说，征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的，如果这种从农村土地向城市土地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途，政府就不应该启动征地权。迄今为止，我国没有一部规范房屋拆迁行为的法律，仅有国务院颁布的专门针对城市居民房屋拆迁的行政法规——《城市房屋拆迁条例》①。长期以来，大量的农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，甚至根本就没有独立的房屋概念，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。
二，农村土地所有权缺位。
目前，农村集体土地产权不清，是农村房屋拆迁农民权益得不到有效保护的深层次原因。由于存在着乡集体土地无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。其次，村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。
三，政府角色错位。
农村房屋拆迁，政府已经不单纯是管理者，它的权力已经延伸到对公共资源的商业运作。从法理上讲，政府征用的土地用于商业性目的，不应动用政府行政征用权。政府没有理由为了私人的利益出面去征用另一部分私人的财产。如果政府以强权将低价征用来的土地，高价出让给商家、企业使用，或者用地人给政府某些好处后低价使用，实际上政府已经充当了合伙人的角色。
在农村房屋拆迁的实际操作过程中，政府的角色错位还表现在以下四个方面：一是层层转授行政权，使农民房屋拆迁补偿得不到保障。根据立法法的规定，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，被授权机关不得将该项
权力转授给其他行政机关。土地管理法等有关法律规定，对农地征用后补偿办法由国务院规定，国务院授权给省级政府作出相应的实施细则，省级政府又授权给市、县级政府，把本应由上级政府行使的权力层层下放，本无权制定补偿标准的基层政府及有关部门，可以行政文件、命令、通知任意处分农民的财产。转授权力的结果导致地方政府各自为政，拆迁补偿标准高低无据，拆迁补偿工作失范。二是行政行为缺乏法律边界，农民的公平受偿权利受到不当限制。在农村房屋拆迁过程中，农民是房屋所有权的主体，拆迁补偿协议应由农民与拆迁方签订，村组非经农民授权不能代理。由于缺乏法律对征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》②，“打包”顺代处分了农民的房产、树木、青苗等私产，非法剥夺了农民的私产所有权主体地位。三是行政机关不当干预，非法剥夺了农民的诉讼权。依据现行诉讼程序法精神，被拆迁方与拆迁方就拆迁补偿有关问题达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院起诉。有的地方却由党委、政府联合发文：要求党员、干部、人大代表在拆迁补偿标准问题上，不得有任何异议。如果拆迁时，农民连基本的诉讼权都有没有，就无法保障农民作为房屋产权人的合法权益。四是行政权力过大，行政强制拆迁违法。按照宪法和《立法法》的有关规定，政府无权制定强制拆迁的行政法规和规章，更不能借助国家强制力去行营利之目的。
四，补偿不到位。
在农村房屋拆迁实际操作中，普遍采用的三种补偿办法均有明显瑕疵。一是“参照法”：即参照城市房屋拆迁进行补偿。由于房屋所立足的土地性质不同，房屋建造成本的形成机制也不同，再加上中国城乡二元结构所存在的工农身份上的差异产生的福利不同，作为农民的集体土地房屋拆迁参照城市房屋拆迁来补偿是不妥当，也是不合理的。二是“征地法”：即先将土地变性质，再行补偿。采用先征地后补偿，依国有土地房屋拆迁补偿，当然是方便了。但现实是，往往发生在集体土地上的房屋拆迁不具备征地的前提条件。三是“协商法”：即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。这种当事人之间“私了”的办法，由于缺乏法律法规依据，很容易埋下矛盾的种子，一旦成讼，两败俱伤，后患无穷③。同时，由于被拆迁方农民了解情况相对较少而处于弱势，易出现不合理的伤农补偿结果。因此，拆迁对农民来说是个无利可图，更多是亏本的生意。农民的生活因拆迁普遍有了下降，因而表现出抵触的情绪。
如何有效地保护农民合法的财产权，规范农村房屋拆迁行为，这不仅是一个法学理论问题，而且是实际工作中迫切需要解决的社会问题。下面从五个方面谈谈农村房屋拆迁问题的对策和建议：
（一）确立科学的发展观，切实维护农民群众合法权益。在农村房屋拆迁工作中，各级政府要确立全面、协调、可持续发展的发展观，坚持以人为本，以人民利益为根本出发点，树立“善待人民群众”的观念，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，切实维护人民群众的合法权益。要充分考虑被拆迁的农民群众的可承受能力，及时化解农村房屋拆迁中各种矛盾，确保农村的社会稳定。
（二）完善现行法律，规范拆迁行为。在宪法修正案已通过的前提下，为防止农村征地和拆迁工作中的政出多门、政策前后矛盾、补偿标准混乱等现象的出现，应当顺应社会发展客观规律，尽快对有关拆迁的法律法规进行一次全面的审查，按照宪法和基本法律的要求，对于涉及农村房屋拆迁的一些具体问题进行分析和研究，该修改的修改，该废止的废止，把成熟的经验和做法，上升为国家意志，用立法的形式固定下来，制定出合乎民意的新规定，规范农村征地和拆迁行为。
（三）规范征地拆迁主体，正确界定公共利益的性质。在拆迁工作中，由于地块的用途不同，政府所起的作用也应有所区别。征地拆迁权作为国家的强制性权力，只能由政府行使，并严格用于公共利益的需要，经营性项目用地不能启动国家的权力。房屋拆迁立法应将出于商业目的与出于社会公益目的的拆迁区别开来。
（四）规范政府行为，建设法治和服务型政府。要强化各级政府的法治理念，规范抽象行政行为和具体行政行为，提高依法行政的水平；要构筑失地、失房、失业农民的社会保障体系，防止“因拆致贫”。借鉴深圳、广州、佛山等地的经验，建立起以土地经营权为中心的股份合作制，以土地入股的方式，将农民对集体土地的承包经营权价值化，赋予农民永久性的集体资产股权和分红权利，使农民变成“股民”，建立“以土地换社保”的新机制，建立有效的农民社会保障安全网络。要抑制房价的过快增长，加快中低价商品房的建设，适当提高拆迁补偿标准，让失房群众买得起房。对拆迁农民中买不起房的特殊困难群体，实行“廉租屋”制度。要坚决杜绝征地、拆迁工作中的不文明行为，把文明执法和依法行政统一起来，切实履行好政府的公共服务职能④。
（五）完善拆迁程序，加强监督管理。要建立农村征地拆迁的协商机制和司法裁决机制，把征地拆迁过程纳入规范化、法制化的轨道。要坚持“两公告一登记”制度，提高征地补偿安置工作透明度，使被征地农民有知情权、参与权和监督权。要实行村务公开，对征地拆迁补偿安置费的收支、使用情况有农民进行监督，严格征地拆迁补偿安置费的结转、收支管理程序。要建立公开、公平、公正的资源性资产配置的新机制，适应我国社会主义市场经济体制要求，推行征地拆迁制度改革，拓宽被征地拆迁农民的安置途径，把征地拆迁补偿安置落到实处。要建立配套的、完善的司法救济途径，减少人为因素对资源配置的干预和不合理控制，防止和纠正拆迁中发生的不公正现象，遏制权力进入市场，以健全的司法制度，形成对农民利益保护的最后一道防线，切实保障和维护农民利益。
综上所述，在社会经济不断发展的今天，完善农村房屋拆迁工作，保护被拆迁人的利益，维护社会稳定，是建设社会主义现代化新农村的重要因素，需要社会，政府，人人的共同努力。
参考文献
①冯举：《城市房屋拆迁中的法律问题》，《河南公安高等专科学校校报》2006年第三期； ②金星梦：《新形势下征地拆迁难问题的对策思考》，《金卡工程》2010年第七期； ③魏建博：《关于城中村拆迁补偿的解决建议》，《科技资讯》2010年第13期； ④袁凌云：《征地拆迁工作需要把握的几个问题》，《理论导报》2010年第3期
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