略说森林公安行政处罚权问题_森林公安行政执法内容

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略说森林公安行政处罚权问题

森林公安机关在办理涉林行政案件时，经常会遇到这样一些问题：森林公安机关究竟可以办理哪些治安案件和林业行政处罚案件？为什么《中华人民共和国治安管理处罚法》没有象铁路、航空等治安案件那样，专门规定涉林治安案件的种类？对于以非法占有为目的偷砍他人林木、故意毁坏种苗或林木、失火烧毁森林或林木之类的行政处罚案件，是作为治安案件办理还是作为林业行政处罚案件办理？如此等等。要弄清以上问题，我们必须追根溯源地来分析森林公安机关的行政处罚权问题。

一、森林公安机关行使的行政处罚权分别来源于县级以上人民政府林业行政主管部门和公安机关，其本身没有独立的行政处罚权。

森林公安机关为什么没有独立的行政处罚权？这是由森林公安自身性质决定的。森林公安机关只是县级以上人民政府林业行政主管部门和县级以上人民政府公安机关领导之下的机构，其没有资格象Ⅰ级行政主管部门那样参与国家行政处罚权的分配。这就好比说，国家行政处罚权就象一个大蛋糕，如何分配和“食用”呢？两个基本原则：一是各行业行政处罚权分配不重不漏。国家通过对行政机关职能的划分，将行政处罚权这块“蛋糕”一一分配切好，这一块是林业的，那一块是公安的，再那一块是工商的，如此等等，每一块之间必须尽量清楚明白，既不能互相交叉，又不能留下漏洞。交叉了，就会相互抢吃，或相互推让；漏点了，就会搁在那儿无人动筷。当然，理论如此，但事实上还是有交叉或漏洞的。二是行业内行政处罚权归口集中统一。国家将某一方面的行政处罚权分配给某一行业后，一般会按层级授权县级以上人民政府行业主管部门行使。如林业行政处罚权，国家授予县级以上人民政府林业行政主管部门行使。在同一层级同一行政区域，国家原则上是不会象分配各行业行政处罚权那样，再对某一行业的行政处罚权进行“二次分配”，从而造成某一行业执法主体林立。以林业行政处罚权为例，国家在规定了县级以上人民政府林业行政主管部门的行政处罚权后，一般情况下不会再将这些行政处罚权一一分配到县级以上人民政府林业行政主管部门的各内设机构和下属机构，即国家不会从法律层面上规定森林公安行使哪些林业行政处罚权，林政稽查队行使哪些林业行政处罚权，木材检查站行使哪些林业行政处罚权，野生动植物保护站行使哪些林业行政处罚权，以此类推。行业内行政处罚权的分配与行使，是县级以上人民政府行业行政主管部门自己的事情，或直接行使，或法律授权行使，或通过委托执法等形式行使。这些法律授权或受委托执法的机构虽然形式上看起来在独立行使行政处罚权，甚至是可以依照法律规定以自己的名义行使行政处罚权，但实质上这些行政处罚权都不是他们自己的，或者通俗地说，他们在国家行政处罚权分配名册上，没有“户头”，“户主”是县级以上人民政府行业主管部门。但是，在特殊情况下，国家为了提高行政效率，节约行政成本，有时也会就行使某一行政处罚权作出一些操作层面的规定，不过这些操作性规定并不会改变国家行政处罚权分配的“版图”。

对以上观点，也许有人会立即反驳。《中华人民共和国森林法》第二十条第一款规定：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。”《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》（1998年6月26日国家林业局令第1号发布）和《国家林业局关于森林公安机关查处林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2001〕146号）也都分别规定森林公安机关可以查处林业行政处罚案件，怎么说法律没有规定森林公安机关独立行政处罚权呢？但如果认真分析以上法律和文件，我们会发现其中有两个关键词：授权和代行。这就是说，森林公安的林业行政处罚权来源于林业行政主管部门，只是在其授权下代行其行政处罚权而已。即使是这样的规定，也有学者提出质疑，认为《中华人民共和国森林法》“越俎代疱”，规定了本不该由法律规范的事项。

那么，法律规定公安派出所治安处罚权又作何解释呢？《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”这不是明明规定了公安派出所的行政处罚权吗？怎么说只有县级以上人民政府行业主管部门才有独立的行政处罚权呢？在此，我们应注意这样两点：第一，治安管理处罚的警告、五百元以下的罚款，是“可以”由公安派出所决定，而不是“应当”由公安派出所决定。这就是说，公安派出所的这一行政处罚权与县级以上人民政府公安机关的行政处罚权并不是矛盾对立的两个方面，公安派出所的这一行政处罚权仍然属于县级以上人民政府公安机关的行政处罚权范畴之列，公安派出所对这一行政处罚权的行使并不排除县级以上人民政府公安机关对该行政处罚权的行使，也就是说《中华人民共和国治安管理处罚法》并没有将公安派出所与县级以上人民政府公安机关进行“分权”。第二，治安管理处罚的警告、五百元以下的罚款，可以由公安派出所决定，并不是对治安处罚权“种类”的规定，而是对“幅度”的规定。国家分配给公安机关的行政处罚权，无论什么种类，都属于县级以上人民政府公安机关，而不属于公安派出所，公安派出所没有独立于县级以上人民政府公安机关之外的行政处罚权。法律规定公安派出所可以在一定“幅度”内行使治安处罚权，只是基于操作方便，简化审批程序而已。从本质上说，公安派出所行使的这一治安处罚权，从国家行政处罚权分配的“户头”来看，仍然是县级以上人民政府公安机关的行政处罚权，而不是法律的“额外赋予”或“另外生成”。

森林公安机关行使的治安处罚权又来源何处呢？公安部《公安机关执行有关问题的解释》（公通字〔2006〕12号）第十条规定，县级以上森林公安机关对其管辖的治安案件，可以依法作出治安管理处罚决定。公安部《关于森林公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的批复》（公法〔2008〕18号）规定：“有关森林公安机关与地方公安机关办理治安案件的管辖分工，可以由各级人民政府公安机关根据当地实际情况确定。”这是否说明森林公安机关有独立的治安处罚权呢？答案是否定的。以上文件规定恰好说明，森林公安行使的治安处罚权，实际上是县级以上人民政府公安机关根据森林公安职能和案件管辖分工而分配的，其本身并不存在独立于县级以上人民政府公安机关之外的治安处罚权。与森林公安机关行使的林业行政处罚权来源于县级以上人民政府林业行政主管部门一样，森林公安机关行使的治安处罚权来源于其另一个主管机关——县级以上人民政府公安机关。

二、森林公安机关行使行政处罚权应当分清案件性质，分别按照林业行政处罚权与治安处罚权的不同特点依法行事。

有人认为，既然森林公安机关既可以行使林业行政处罚权，又可以行使治安处罚权，那么，在处理涉林行政处罚案件时，森林公安机关就有选择行政处罚权的权利，譬如可以对故意毁坏林木的违法当事人给予治安处罚。这显然是有违法律精神和原则的。应该说，森林公安机关所行使的林业行政处罚权与治安处罚权其实是互不相干的，只不过由同一种执法机构行使而已。按照国家分配行政处罚权的原则，此二者之间应当是或者说最佳状态是矛盾关系，互不包容，互不交叉。如果国家把某种行政处罚权分配给林业部门成为林业行政处罚权，那么就不会再将这种林业行政处罚权规定为治安处罚权，这就是《中华人民共和国治安管理处罚法》为什么没有专门规定涉林治安案件的缘故。有的人错误认为《中华人民共和国治安管理处罚法》没有专门规定涉林治安案件，是林业部门和森林公安机关没有努力争取的原因；恰好相反，避免把林业行政处罚权变为治安处罚权才正是法律需要做到的，否则会造成国家行政处罚权分配不清以及执行不统一。

也许有人仍然大惑不解，既然国家设立有森林公安机关，为什么不将林业行政处罚权划出一部分，作为治安处罚权交给森林公安机关行使呢？这就是一个“源”和“流”的问题。国家行政处罚权是“源”，而执行机构是“流”，只有设立了行政处罚权，才会有相应的执行机构；而不可能先预设一个执行机构，然后再专门为这个执行机构设立行政处罚权。当然，《中华人民共和国治安管理处罚法》不会因为有森林公安机关存在，就将某些林业行政处罚权变更为涉林治安处罚权，以此显示和强化森林公安机关的治安处罚权。如此，岂不是削足适履？

虽然森林公安机关可以行使两种不同性质的行政处罚权，但这绝不意味着森林公安机关就可以随心所欲，自由行事，将林业行政处罚权和治安处罚权混用。这就好比说，两名老师分别发给我们毛笔和画笔，但并不是我们有了这两支笔后想怎么用就怎么用，而必须是书法课上用毛笔，美术课上用画笔，如果颠倒过来，那就大错而特错了。因此，森林公安机关在行使行政处罚权时，必须先分清案件性质，然后依法行使林业行政处罚权或者治安处罚权。是林业行政处罚案件就不能给予治安处罚，是治安案件就不能给予林业行政处罚，二者必须严格区分开来。

在执法实践中，森林公安机关如何行使林业行政处罚权与治安处罚权呢？从执法情况来看，森林公安机关行使治安处罚权，除了执法权限以外，一般没有太大问题；但森林公安机关行使林业行政执法权存在较多争议。主要集中在两个方面：

第一，执法人员的身份问题。在行使林业行政处罚权时，森林公安机关执法人员的身份是人民警察还是其他？有人认为，森林公安机关行使林业行政处罚权的执法人员，本身就是人民警察，难道此身份还有什么问题吗？当然有问题。森林公安机关在行使治安处罚权时，行使的是县级以上人民政府公安机关的行政处罚权，其执法人员出示的是人民警察证，所以其执法人员身份是人民警察，这是毫无疑问的。但是，森林公安机关在行使林业行政处罚权时，行使的是县级以上人民政府林业行政主管部门的行政处罚权，其执法人员出示的是林业行政执法证，所以其执法人员身份与林业部门其他执法机构的执法人员身份一样，是林业行政执法人员，而不是人民警察。如果有人硬说以人民警察身份也可以行使林业行政处罚权的话，那么有两点是不符合《中华人民共和国人民警察法》规定的。一是《中华人民共和国人民警察法》第六条规定的人民警察十四项职责，没有一项职责是人民警察行使林业行政处罚权的，这说明如果以人民警察身份出现，就不能行使林业行政处罚权。二是按照《中华人民共和国人民警察法》的有关规定，人民警察在执法时可以依照职权采取公安行政强制措施，但县级以上人民政府林业行政主管部门并无此项职权，也就是说人民警察身份与行使林业行政处罚权存在着矛盾。第二，执法手段问题。有人认为，既然森林公安机关也是公安机关，那么公安机关执法理所当然应该使用公安执法手段。这个逻辑推理看似合理，实则是靠不住的。在这个逻辑推理中，大前提“森林公安机关是公安机关”没错，但小前提“公安机关执法使用公安执法手段”是个假命题。按照《中华人民共和国人民警察法》等法律法规的规定，就行政处罚案件而言，公安机关只有办理公安行政处罚案件才可以使用公安执法手段，办理其他案件，如森林公安机关办理林业行政处罚案件，就不能使用公安执法手段。所以，在小前提错误的情况下，其结论“森林公安机关执法应该使用公安执法手段”也就存在谬误。

为什么会产生森林公安机关执法有时不能使用公安执法手段的情况？这是由森林公安双重管理体制决定的。由于双重领导的原因，森林公安机关既是公安机构，也是林业机构。在行使治安处罚权时，森林公安机关是公安机构；在行使林业行政处罚权时，森林公安机关是林业机构，此时与其公安职能无关。如果森林公安机关行使林业行政处罚权也可以使用公安执法手段，则会造成行使林业行政处罚权的各执法机构之间不平等和不统一，这显然有违法律精神和原则。其实，森林公安机关在行使林业行政处罚权时，只需把握一个原则即可：即其他林业行政执法机构有什么样的权力，森林公安机关就有什么样的权力，除依照《中华人民共和国森林法》规定，可以对四类林业行政处罚案件以自己名义作出林业行政处罚决定外，再无其他任何特权。

三、森林公安机关行使的林业行政处罚权和治安处罚权有时出现竞合情形，具体实践时应依照法律适用原则来处理。

如前面所述，国家分配各行业行政处罚权时，原则上应不重不漏，但实际上并不可能做到，这也就产生了大量竞合情形。就森林公安机关执法实践而言，林业行政处罚与治安处罚的竞合是我们经常遇到的，也是处理时最难把握的。此类竞合主要有三种情形：

第一，包含关系。即治安处罚的行为在内涵与外延上包含林业行政处罚的行为。如治安案件的伪造、变造、买卖公文、证件、证明文件、印章案，买卖、使用伪造、变造的公文、证件、证明文件案与林业行政处罚案件的非法买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书案。

《中华人民共和国森林法》第四十二条第一款规定：“违反本法规定，买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的，由林业主管部门没收违法买卖的证件、文件和违法所得，并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条规定：“有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：

“

（一）伪造、变造或者买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的；

“

（二）买卖或者使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件的。”

对于以上竞合情形，我们可以把买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书，看作是买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件的特别情形。对这种包含关系的竞合情形，我们可以按照特别法优于普通法的法律适用原则，将买卖有关林业证件、文件的行为以林业行政处罚案件处理。

第二，交叉关系。即治安处罚的行为与林业行政处罚的行为在内涵与外延上相互交叉。如治安案件的盗窃案与盗伐林木案。

《中华人民共和国森林法》第三十九条规定：“盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处以盗伐林木价值三倍以上五倍以下的罚款。”

《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”

对于这种交叉关系的竞合情形，我们仍然可以把盗伐林木的“侵犯他人财产所有权”部分看作是盗窃的特别情形，按照特别法优于普通法的法律适用原则，将偷树行为（盗窃他人房前屋后、自留地的零星林木除外）以林业行政处罚案件处理。

第三，矛盾关系。即治安处罚的行为与林业行政处罚的行为在内涵与外延上既不相互包容，又不相互交叉。与前两种竞合情形有所区别的是：这种竞合情形不是调整关系的竞合，而只是调整对象所指物的竞合。对这种竞合情形的处理，在执法实践中存在着较大争议。如治安案件的故意损毁财物案与林业行政处罚案件的违法开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂等毁坏林木案，毁林采种或者违法采脂、挖笋、掘根、剥树皮、过度修枝等毁坏林木案。

《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。”该条第二款规定：“违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。”

《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”

对此类竞合情形如何处理呢？我们不妨举例说明。2008年3月15日，某县长岭镇大畈村村民李某以同村村民张某承包栽植的意杨影响自家庄稼采光为由，将张某2006年2月栽植的意杨砍断9株，价值270元。对于本案的处理，大致有三种意见：一是认为应作为故意损毁财物，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定，给予李某治安处罚；二是认为应作为故意毁坏林木，依据《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款规定，给予李某林业行政处罚； 三是认为以上两种处理意见都合法、都可行。

单从具体法律规定的角度而言，以上三种意见的确可以各自找出法律依据，谁能说林木是财物而不是森林资源，或是森林资源而不是财物？那么是不是应如以上第三种意见所言，两种处罚都可以呢？如此，法律的统一性、严肃性何在？公平、公正如何体现？也许有人会说，可以特别法优于普通法的原则来解决这一问题，将本案作为林业行政处罚案件来处理。但是，森林法是治安管理处罚法的特别法吗？或是森林法第四十四条第一款规定的故意毁坏森林、林木，是治安管理处罚法第四十九条规定的故意损毁财物的特别情形？不是的。森林法第四十四条第一款规定对故意毁坏森林、林木的处罚，强调的是对故意毁坏森林资源的处罚，而不是对故意损坏财物的处罚，此时着眼的是森林、林木的资源属性，而不是财物属性；治安管理处罚法第四十九条规定的却是对故意损毁财物的处罚，而与森林资源无关。

那么，对此类案件究竟应该如何处理呢？我们还得从立法本意来分析，从治安案件来说，故意损毁财物的对象是一般财物，并非确指森林、林木；从林业行政处罚案件来说，“故意毁坏森林、林木”的对象是特指森林、林木。也就是说，就故意毁坏（损毁）森林、林木而言，《中华人民共和国森林法》的规定比《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定要明确具体，具有专门性特征。当法律对某一行为进行专门规范时，我们有理由认为，其规定的相应行政处罚权就是国家确定分配的，亦即对故意毁坏（损毁）森林、林木的行政处罚权，国家是分配给县级以上人民政府林业行政主管部门的，而非县级以上人民政府公安机关。因此，在出现故意毁坏森林、林木案件时，应适用《中华人民共和国森林法》的规定，将此类案件作为林业行政处罚案件处理，而不宜作为治安案件处罚。

值得一提的是，湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院、湖北省公安厅、湖北省林业局《关于森林公安机关办理森林刑事、治安和林业行政案件有关问题的通知》（鄂林公〔2004〕388号）所规定的森林公安机关治安和林业行政处罚权，是森林公安机关的两个主管部门依照有关法律规定，将其行政处罚权委托或授权森林公安机关行使，森林公安机关实质上并无独立的治安和林业行政处罚权，只不过在操作层面相对独立而已。