社会保障政策减贫效应的思考分析_减免税的政策效应分析

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中国社会保障政策减贫效应的若干思考分析

——以新型农村社会养老保险政策为例

摘 要：基于国家整体经济实力的显著提高和农村发展战略的重大调整，中国政府在21世纪初以来在全国范围内实行新型农村社会养老保险政策试点，从而推动农村的减贫进程与促进农村经济社会的全面发展。本文通过对新型农村社会养老保险政策的动因、目标、实行绩效等的总结性研究，探寻其与农村扶贫或减贫两对变量之间的关联程度、关联处与关联方式。结合国内外学者的相关研究成果，提出合理的政策建议。

关键词：社会保障 新型农村社会养老保险 减贫效应 政策评估

一、问题意识与研究背景

本文的问题意识在于通过对新型农村社会养老保险政策的动因、目标、绩效等的总结性研究，探寻其与农村扶贫或减贫两对变量之间的关联程度、关联处与关联方式。这一问题意识的形成主要基于新型农村社会养老保险政策以及农村贫困问题和扶贫工作在21世纪初以来的显著性变化。

在中国，政策作为对于一个国家的经济社会的发展与速度起到至关重要的最为关键的影响变量，其对农村社会和广大农民群体的影响不容忽视。在改革开放初期，中国政府的最大也是最主要的追求就是解决温饱问题，增产及增收是农村政策的主要目标。针对相对贫困日益突出的新情况，政府部门通过政策调整进行了回应。2008年，国家作出实行新的扶贫标准和重点提高农村贫困人口自我发展能力的决定，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。在深层意义上，这项政策调整实质上意味着贫困政策关注点的显著变化，即从关注区域到关注群体，并对生存性贫困人口与发展性贫困人口实行不同的政策。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就对这两类群体分别提出“重点提高农村贫困人口的自我发展能力”和“对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助”的差异性政策。从政策演变的角度看，这项政策变动是有战略调整意味的，即“标志着我国扶贫开发进入一个新的阶段，由主要解决绝对贫困人口的温饱问题转向对农村没有解决温饱的贫困人口、低收入人口全面提供扶持和帮助。扶贫工作实际上形成了开发式扶贫与救济式扶贫两轮驱动的新格局”。

随着经济社会发展、人口老龄化进程加快、土地制度改革及劳动力乡城流动,农村传统养老保障功能明显弱化。2010年,第六次全国人口普查数据显示,60岁及以上人口占全国总人口的13.26%,乡村人口比例达到50.32%,2016—2040年将是人口老龄化急剧加速的时期,农村地区人口总抚养和老年抚养比将显著提升，农村居民晚年基本生活将受到严重威胁。为实现2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标，2009年6月24日，国务院第70次常务会议审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称指导意见），并决定成立以张德江副总理为组长的国务院新农保试点工作领导小组，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）的试点。《指导意见》中提到，“新农保是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策”。那么，现行的新农保政策究竟有没有减贫效应？若有，体现在何处？或者是在多大程度上发挥了作用？

二、文献综述

中国扶贫领导小组和世界银行90年代进行的“中国贫困研究”项目，主要考察项目，主要考察贫困变化的趋势和扶贫计划的效果。这一项目是上述两面机构90年代初一个很有影响的贫困研究计划的继续(世界银行，1992)。这个新报告发布的同时，中国政府正在重新评估它的减贫计划，而且刚刚宣布将在中国最贫困的西部地区性实施大开发战略。主报告的政策建议强调了加大内陆省份特别是高原和山区扶贫力度的必要性。中国绝对贫困人口主要集中在高原和山区，诸铄利因素(偏远的地理位置、恶劣的环境和薄弱的基础设施，以及社会和文化因素)综合作用使那里的减贫工作非常困难。内陆省份的反贫困应置于优先地位，这是政府实现扶贫总体目标，提高贫困人口生活水平的重要条件。这篇补充报告肯定了地区性措施的必要性，同时更强调减贫中应予以考虑的其他问题。它突出了扶贫目标区域以外贫困人口的问题。他们中既有农村人口，也有城镇人口。本报告还强调了贫困的多元性，集中讨论了人类贫困问题(例如卫生和教育状况、性别差别和民族差别等问题)。人类贫困在当前的扶贫观念和政策中缺乏应有的地位，在以收入和消费为标准的贫困指标中也得不到反映。

国内学界基于农民的视角，对农村社会养老保险的实施状况进行实证研究，以2009年国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为界，分为2个阶段。2009年新农保实施前，学者对部分地区自行实施的“旧农保”进行了调研分析，研究成果聚焦在“农民参与意愿”和“农民满意度”2个方面。在知网以“农村养老保险”“参与意愿”“满意度”等为关键词进行搜索，共发现9篇相关的实证文献。最早的相关研究始于2002年。2009年新农保实施以来，相关研究成果日益增加，从知网搜索相关论文，发现2009年有147篇，2010年有318篇，2011年有196篇，典型的实证文献3年共有60余篇。2009年，学者的研究成果大多类似于调研报告，主要是介绍各地新农保实施的作法，从中观的层面，基于政策本身的视角，分析新农保实施过程中存在的一般性问题，提出政策建议。如今，越来越多的学者就新农保政策的减贫效应问题进行研讨，从研究过程中发现新农保政策所存在的问题并提出建议。例如：

（1）“新农保政策不会因为农民缴费而使其生活变得贫困，我们不应低估农民的缴费能力。”近日，由武汉大学社会保障研究中心发布的《中国社会保障改革与发展报告2012》针对“我国新型农村社会养老保险减贫效应”做出的专项研究中，通过构建倍差法计量模型对广西壮族自治区43个县域经济数据进行实证分析，发现新农保政策具有显著的增收、减贫效应。该研究指出，从理论上分析，对处于缴费阶段（16—59岁）的农民来说，新农保不具有减贫效应，或者可能存在负的减贫效应；而对于领取阶段（60岁以上）的农民来说，新农保具有正的减贫效应。但通过基于样本数据所建的计量模型分析显示，新农保增收效果大于预期。此外，调研发现，新农保政策不会因为农民缴费而致使其生活变得贫困，即对于处于缴费阶段的农民来说，新农保不会产生负的减贫效应。课题组认为，这不仅与农民的缴费能力有关，也与国家制定政策时已经充分考虑到缴费困难群体，规定“对于农村重度残疾人等缴费困难群体由地方政府为其代缴全部或部分最低标准的养老保险”有一定关系。但课题组同时指出，由于样本选取地——广西的新农保覆盖面还不大，其对广西整体农民人均纯收入的影响还没有体现出来。而课题组根据对湖北省团风县、宜都市和仙桃市的调研数据发现，新农保对农村老年居民而言产生了一定的增收效应，但由于农村老年居民领取的养老金水平偏低，其减贫效应还十分有限；对农户家庭而言，新农保的增收效应不明显。鉴于新农保目前的增收效应有限，课题组建议进一步提高新农保的养老金待遇水平，加强新农保对贫困人群的倾斜力度。首先，加大财政补助力度，提高基础养老金的待遇水平。第二，应考虑经济增长、地方财政能力增强及物价水平上涨等原因，适时提高地方政府缴费补贴标准。第三，加大“长缴多补”的力度，鼓励长期缴费。第四，拓展投资领域，提高新农保个人账户基金的收益率。第五，尽快实现新农保由“制度全覆盖”向“人群全覆盖”迈进，加大对缴费困难群体的倾斜力度。据悉，《中国社会保障改革与发展报告2012》是武汉大学社会保障研究中心承担的教育部哲学社会科学系列发展报告首批建设项目“中国社会保障改革与发展报告”的重要研究成果，由来自中华全国总工会、国家人力资源和社会保障部、武汉大学、华中科技大学、中南财经政法大学、暨南大学、军事经济学院等部门和高校的众多专家与学者共同攻关完成。报告在开展大量而广泛的社会调研的基础上，运用定量研究与定性研究相结合的方法进行研究，提出了一系列重要的研究结论与政策建议。国家人力资源和社会保障部社会保障能力建设中心主任、党委书记王玉君肯定了报告的现实和理论意义。

(2)以河北省任丘市为调研区域的一个关于新型农村养老保险政策的实施效果研究，据实地走访了解到，早在1991年，任丘市就启动了旧农保试点工作。2008年到2009年两年间，任丘依靠自身财力，成为河北省首批新型农村社会养老保险制度18个试点县（市）之一，开展了新农保制度的探索。根据调研得知任丘市于2009年12月底出台了《任丘市新型农村养老保险试行办法》，原《任丘市城乡居民社会养老保险试行办法》同时废止、截至2010年6月底，全市实际缴费人数达到24万人，共收缴保险费1.35亿元，为60周岁以上的老人发放养老金5620元，参保率达85.1%，参保缴费率达80.2%。此研究发现了新型农村养老保险政策实施过程中所存在的问题有以下几点：（1）调研主体对新农保政策了解程度低，参保积极性不高。（2）调研主体了解新农保政策的渠道单一。（3）“养儿防老”思想根深蒂固，限制新农保政策的推广。（4）新农保政策试行办法表述不清晰。（5）基础养老金标准与个人账户养老金待遇偏低。（6）养老保险关系无法实现异地转移接续。（7）基础养老金发放存在缺陷。（8）旧农保对农民的心理影响较大。针对这些存在的问题，调研组提出了相应的可行性对策：

1、进一步加大宣传力度。相关政府部门应该采取更多的措施宣传新农保政策，使新农保这项重大惠农政策真正的深入人心，让农民感受到该政策将为其带来的实惠，提高他们的参与积极性。

2、增加中央和地方财政支出，加大补助力度，提高基础养老金标准。国家应该不断增加财政支出，投入更多的资金到加快建立健全覆盖农村居民的社会养老保障体系中来，适当提高基础养老金标准，逐渐健全我国的社会保障体系。同时，各地方政府也应该根据当地的实际情况，适当增加财政支出，提高当地政府的基础养老金补贴标准。

3、解决养老保险关系的异地转移接续问题。

4、建立好新农保与相关制度的衔接。凡参加旧农保、年满60周岁且已领取养老金的参保人，应该可以享受新农保的基础养老金；未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应该可以将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按照新农保政策继续参保。同时应做好新农保政策与被征地农牧民养老保险的衔接，新农保政策与享受农村计划甚于家庭奖励抚助政策、农村五保政策、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策的衔接。

(3)《当代学者论著文库：中国社会保护政策减贫效应研究》的研究目标是说明社会保护政策减贫的机制及其在中国减贫政策框架中的地位，并分析和评价中国政府目前已有的社会保护政策的减贫效果。具体目标包括：一是通过分析我国农村扶贫开发的效果及其局限，探讨扶贫工作的战略转向；二是分析我国社会保护政策影响减贫的机制；三是分析我国政府社会保护政策及其减贫效应；四是提出构建社会保护与开发式扶贫并行的减贫战略政策体系。单纯的经济发展并不能自发的消除贫困，社会保护政策在反贫困中的作用举足轻重。本书有助于政府有关部门及学者探讨在中国反贫困战略的新形势下，社会保护政策减贫的机制的重要性，系统评估现有社会保护政策的减贫效果，从而为新时期中国政府制定更加具有针对性、可操作性、战略性的社会保护政策，推进新时期中国扶贫工作提供参考。同时，分析总结中国社会保护政策的经验和不足，也可以为未来全球扶贫工作的开展，提供借鉴和参考。

当前，学术界关于社会保障减贫效应的研究，理论分析居多，并且学者基本已经达成一致，用阿玛蒂亚·森的话来说，就是“社会保障应该是直接针对收入贫困的，理论上具备显著的减贫效应”；而实证研究非常少，已有的研究主要集中在新农合、城乡低保等方面，如齐良书实用全国微观面板数据，对新农合的减贫效果进行了评估；李实、杨穗利用“中国收入分配课题组”对2007年城市住户调查数据，测算了城市低保户获得低保收入前后贫困指数的变化。由于新农保试点的时间还不长，目前尚未发现对新农保减贫效应问题进行系统论述的文献。

三、结论与政策建议

分析上述学者的研究成果，我们发现，在关于新型农村社会养老保险政策的减贫效应的研究中，实地论证对于单纯的理论分析更能详细有效地反映问题。从各地的实证研究中，我们可以得出结论如下：

1、当前新农保政策实施过程中仍会受到旧农保政策的影响

2、新农保政策的宣传力度不足，推广难。

3、政策自身尚未健全。

4、养老金水平低与发放不合理。

5、对农户家庭而言，新农保的增收效应不明显。正因为面对这些新农保政策实施过程存在的问题，我们发现政策并没有达到预期所想的减贫效果。对此，我们提出的建议是：

1、国家、集体与个人之间的责任分配以及中央与地方之间的权利与义务关系需要进一步明确。传统农保制度失败的主要原因之一就是政府责任缺失，致使其沦为农民的自愿储蓄制度。新农保试点提出了“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式”。据媒体报道，此次试点也将给出中央财政与地方财政对于东、中、西部地区的补贴标准。但是，对于个人缴费与集体补助的标准，政府、集体与个人在新农保筹资中的分担比例与方式，中央政府与地方政府的权利与义务关系等方面，新农保试点模式依然没有给出明确的界定。相对于传统农保制度，其结果可能导致新农保走向另一个极端——社会保险“福利化”，以及出现类似于新农合试点过程中在部分地区违规套取中央财政补贴（“钓鱼”）的现象。

2、“新”、“老”制度的转换与并轨问题需要妥善解决。当前全国部分地区单独开展的新农保试点和各部门出台的具有身份化的农保政策使农保制度体系陷入了“碎片化”割据。新农保试点应该妥善解决好“新”、“老”制度的转换与并轨问题，避免走城保制度的老路。

3、农保与城保制度之间的衔接机制需要建立。“乡—城”人口迁移已经是一个不争的事实，因此为促进“乡—城”劳动力转移就业，新农保制度应该充分考虑到参保对象在城乡之间的转移接续，通过建立衔接机制实现农保与城保制度之间无缝对接。

4、尽快实现并长期维持新农保的“人群全覆盖”。建议在推进的初期要加大新农保的宣传力度，在新农保制度实现覆盖、新农保深入人心之后，适时将新农保改为强制参保。

5、按经济社会发展及物价变动等情况，适时调整新农保基础养老金的标准，增强农民的参保信心，提高参保率。

6、高度注重信息化建设，为今后统筹层次的不断提高和各保障制度间的有效衔接打好基础。由于新农保制度目前属于试点阶段，无论是人员业务操作程序及要求还是信息化系统建设，也都处于摸索的过程中，系统软件和网络建设规划仍属于测试阶段，在系统结构、业务模块、数据接口、指标体系等方面均存在一定的问题。另外，农保制度有其自身的特点，如农民是以个体的形式参保，主要以村为单位来参保，而各村的经济情况差距较大，手工操作的情况较为普遍，所以对开展农保工作来讲，作好信息化管理工作就显得更加重要。如在新农保工作中出现了重复参合的问题。新农保工作在开展初期就应首先避免重复参保的情况发生，这一问题的避免则完全依赖信息化程度的提高。

7、拓宽农村养老基金保值增值的渠道。目前各社保基金的运营中均面临缺乏风险较小、回报较高的投资渠道的问题, 按照个人、集体、政府三方分担的基础上建立起农村社会养老保险基金后，应高度重视基金的保值增值问题，否则将面临较大的长期资金支付压力。因此应把寻求适合社保基金保值增值的渠道作为一项重要的工作加以探讨，除参照其他保险实行优惠利率外，个人认为可与地方银行达成一定的理财协议，或优先购买国家发行的各项国债和具有保本功能的企业债券，也可积极探索基金市场化的投资管理模式，制定相应的基金投资管理办法，以确保新型农村社会养老保险制度能够可持续发展。

参考文献：

1、齐良书：《新型农村合作医疗的减贫、增收和再分配效果研究》，《数量经济技术经济研究》2011年第8期。

2、李实、杨穗：《中国城市低保政策对收入分配和贫困的影响作用》，《中国人口科学》2009年第5期。

3、齐杏发，现行农民工养老保险政策[J].山东社会科学，2008（8）：47-51。

4、李海金，汤玉权，黄加成《惠农和社会保障政策：运行逻辑与减贫效应——以农村最低生活保障制度为例》。

5、《中国的减贫政策内容提要》2004年“中国消除贫困奖”评选专题。

6、薛惠元《新型农村社会养老保险减贫效应评估——基于对广西和湖北的抽样调研》。

7、封铁英，熊建铭《新型农村社会养老保险政策评估——基于土地流转制度背景下的研究》