中国古代地方行政区划沿革述论_中国古代行政区划沿革

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[摘要]：我国从公元前688年设置县级行政单位，标志着中国古代地方行政区划萌芽的出现,其制度发展经历了建立—郡县制；发展—州制；变革—道路制；完善—省制四个时代，至今已有2600多年的历史，其沿革从未中断，传承也最为完整，这在世界行政制度发展史上是罕见的。本文旨在探讨我国古代行政区划的历史沿革，以把握其发展脉路与本质特征。

[关键词]： 中国； 古代 ； 地方； 行政区划； 沿革 行政一词，最早见之于《史记·周本纪》，公元前841年，周历王因实行暴政而引发“国人发难”出逃，由于太子靖年幼，于是“召公、周公二相行政”，[1]这其中已含有治理国家之意。马克思在《评“普鲁士人”的“普鲁士国王和社会改革一文”》中也强调：“行政是国家的组织活动”。[2]可见，行政就是国家机关对国家事务的组织管理活动。

行政区划，是指一个国家行政管理的区域组织系统，国家为了行政管理的方便，更有效地控制各个地域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理条件、政治经济状况、民族与人口的分布、历史文化传统和军事上的需要，将全国划分为不同级次的若干行政区，由中央派员组织管理，这种划分叫做行政区划。

一.我国古代行政区划制度的建立——郡县制时代

公元前221年，秦始皇统一中国，正式确立郡县制为全国统一的行政区划，直至东汉未年，被州制时代所取代，相继沿革400余年。

在我国历史上，商、周王朝实行“封邦建国”的分封制，诸侯在其封国内为独立君主，中央与地方的关系是一种方国部落联盟的行政体制。在这种行政体制下，不存在中央对地方进行有效管理的行政区划制度。春秋未年，周室衰微，一些实力强大的诸候国凭借对外征战，不断开拓新的疆域，并由君主直接任命官员进行管理，因此萌发了县与郡等行政区划单位。县本是天子、诸侯直属土地中的邑，其首领称为“县人”。春秋前期，秦、晋、楚等大国在新兼并的邻国土地上设立一种特殊行政区，称之“县”。《史记·秦本纪》记载：武公十年（公元前668年）“伐邽、冀戎，初县之”[3]，即秦武公在新开拓的疆土首先建立邽县（今甘肃天水南）、冀县（今甘肃甘谷县）。以后，楚、晋列国争先效法，在边地设县，“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣”。[4] 在古文中，县即古悬字，意为新设之县，远离诸侯国都，悬于诸侯统治中心之外。春秋后期，各诸侯国普遍置县，且由边远之地发展到内地。战国时期，县已成为诸侯国较普遍的地方行政单位，但仍保留分封制的残余，如君主可以把县赐给臣下，县的长官县尹职位可以世袭，而且县的规模大小差异较大，如秦、楚灭一国置一县，而齐国大致以乡为单位置一县。关于郡的记载最早见于《国语·晋语》，公元前651年，晋国公子夷吾对秦公子挚说：“君实有郡县”，这说明秦在此时已设置郡。但春秋时期各国设郡，主要在边远地区，目的是出于军事防卫需要，由国君派重臣率军驻守。进入战国以后，郡的设置增多，仍多置于边远之地，如秦国设立陇西、上郡等，赵国设立雁门、代郡等，燕国设立上谷、辽东等郡。

郡、县作为行政区划单位，均出现于春秋时期，县早而郡晚，县小而郡大，县近而郡远，县重而郡轻。所以，郡的地位实际低于县，赵简子誓师时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”，[5]便是证明。因为此时置郡大多于边远荒辟之地，地旷人稀，经济发展落后于县。战国时期，七雄并争，强国不断扩展疆域，边郡日益增多，地位也开始不断提高，表现在边郡地旷而在其下置数县；内地事多而在数县之上设郡统辖，逐渐形成以郡统县的两级地方行政区域。如史籍记载：公元前328年，“魏纳上郡十五县”，[6]即魏国向秦国奉献上郡的15个县。公元前308年，甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，„„名曰县，其实郡也”[7]。可见，郡辖县制的形成在战国中期。进入战国后期，郡县制在各国已较为普遍地实行。郡、县不同于封地，它们是国君直接管辖下的地方行政区域，郡守和县令由国君任免，一般不得世袭，其职责拥有对其辖境的治民、征赋、征兵、赏罚的权力，直接对国君负责，地方行政权力开始集中于国君之手，这标志中央集权政治体制的萌生。但春秋战国时期，分封制仍是占主体的政治体制，全国还未能形成统一的中央集权政治体制，郡县制的产生只是其补充和改革。

公元前221年，秦灭六国，统一天下，为加强中央集权和对地方有效地控制，“不立尺土之封，分天下为郡县”[8]，从而废除分封制，开始在全国范围内推行郡县制度，这在我国古代行政制度史上堪称划时代的变革。是年，秦分天下为36郡，标志着郡县制作为我国最早的一种行政制度已正式确立。秦郡的长官为郡守，负责治民，主管一郡行政；郡尉，负责典兵；郡监，负责督察郡内官吏，归中央御史大夫统辖，郡府还设诸曹掾属，以理一郡民政。郡下分设若干县，近代学者严耕望通过研究认为：“秦县的总数在900以上至1千有余，约言之当在1千县左右也”。[9]秦代，县有大小之分，万户以上设县令，不足万户设县长，主一县行政，其职责为“掌治其民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡。”县（令）长下设县丞，助理县（令）长，并负责本县司法裁判；县尉掌管全县军事治安。秦县以下行政组织为乡、亭、里，以县统乡，以乡统亭，以亭统里，一般为十里一亭，十亭一乡，若干乡为一县。乡设三老，掌教化；设啬夫，主管民讼，负责征收赋税，征发徭役；设游徼负责地方治安。亭设亭长，负责地方治安，接待往来官员，兼为政府输送、采购、传递文书等。亭下设里，并采取严密的什伍户籍组织，以便支派差役，收纳赋税。秦代郡、县的划分，不仅注意了社会经济的发展状况与发展的不平衡性；还充分考虑了自然条件，使行政区的划分尽可能与自然和历史发展的沿续相吻合，如黄河中下游地区是经济发展，人口稠密之处，所设郡较多，约占秦郡数量的四分之三。相比之下，淮河、秦岭以南，地旷人稀，设郡较少，仅占秦郡数量的四分之一。

汉承秦制，但有所调整。刘邦鉴于秦孤立而亡的教训，实行郡、国并存的制度。汉初的王国不但辖县，且常兼并数郡之地，王国势力的强大，严重危胁与阻碍了中央集权制度。汉平定吴楚七国之乱后，将封国的行政权收归中央，封国在行政建置上与郡几乎相同。据《汉书·地理志》记载，至西汉未年，约有郡与国103个，其中郡为80个，国为20个，加之三辅郡。在汉代地方行政机构中，郡是地方行政中心，郡守由中央任命，掌有行政、司法，监察、治安、考核等权，可谓无所不统。尤其司法与行政的合一，成为我国古代地方行政的一个基本特点。汉代郡下设县，是国家地方政权的基层行政机构。

为加强对地方的监控和有效管理，公元前106年，汉武帝“初置刺史，部十三州”[10]。州为监察机构，长官为刺史，位卑权重，每年八月从京师外出巡行所部郡国，年底返京，向丞相奏报，无固定治所。这时的刺史部纯属一种监察区，而非行政区域，辖境亦不十分清楚。汉武帝用俸禄仅六百石的刺史周行郡国，并付以重要的监察大权，以监视俸禄二千石的郡国长官，其在权力支配上是用心良苦的，诚如明未清初学者顾炎武所说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相别，内外相维之意也”。[11]尽管汉代的州仅具有监察功能，但对后代中国行政区划的沿革演变产生相当影响，成为魏晋南北朝州制时代的萌芽。公元188年,东汉政府改州刺史为州牧，凡重要者由中央九卿（朝廷重臣）充任州牧，直接掌握一州军事、行政、民政等大权，位于郡守之上，非九卿所领之州仍称州刺史。从此，州成为郡以上的一级行政机构，我国古代行政区划由郡（国）县二级制演变为州、郡（国）、县三级制，并由郡县制时代进入州制时代。

二.我国古代行政区划制度的发展——州制时代 东汉中平五年（公元188年），州由监察体制转变为行政区实体，历经三国、两晋、南北朝直至隋代，长达四百余年，州一直为我国地方最高一级行政区划单位。东汉献帝时，曹操“挟天子”，“令天下”，改汉代十三州为九州。公元220年，曹丕废汉自立魏国后，又改为十二州。时曹魏占据北方黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）等12州，领郡101个，辖县731个；孙吴占有东南长江中下游地区与珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44个，辖县337个；蜀汉占有西南，仅置益州，领郡22个，辖县138个。因此，三国时代有州17个（其中荆、扬各有两州），郡167个，县1206个。

公元280年，西晋平吴，统一全国，全国共置州19个，州下置郡、国173个，下辖县1232个。西晋后期，增置2州，全国共有21州。此时，州所辖郡（国），或郡（国）所辖县在比例上都较为合理，使州制时代地方行政机构的匹配达到较为完善的地步。西晋永嘉之乱后，北方战乱，晋室南迁，偏安江左，南朝的宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势动荡不安，“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等”。[12]北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各割据政权在其统辖范围内分置许多州，设立且变幻无常，州制陷于混乱，如东晋义熙年间由21州增至25州，至南朝梁大同五年（公元539年），竟增至107州。以疆域相差无几的南朝陈与三国时期的吴相比，吴国为4州，而陈为64州，陈的州数为吴的16倍之多。州的设置如此之滥，郡、县的设置同样既滥且乱，据统计，三国郡（国）为167个，西晋郡（国）为173个，南朝齐郡为395个，至梁增至为492个，而几乎同时的北魏也设置郡519个，真可谓“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。[13]三国初行州制时，一般州下辖10个左右的郡，郡统辖10—20个左右的县，而南北朝后期滥置州郡，不少州只辖1—2个郡，不少郡仅统1—2个或2—3个县，甚至有的州已到无县所辖的境地，实行400年之久的州、郡、县三级制此时已相当一部分名存实亡。

在东晋与南朝还实行一种特殊的地方政区划制度，即侨州、郡、县制。西晋永嘉之乱后，因北方动荡不安的局势使大批居民南迁，成为我国历史上一次大规模的移民潮。为安置北方移民，笼络人心，维护统治，东晋与南朝政府便按移民原有籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县，如在京口（今镇江）附近置南徐州，以安置徐州南迁的移民。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统辖关系，实郡往往领有侨县，侨郡却又往往辖有实县，可谓变化无常，且侨州、郡、县多无实际区域，导致政府管理的极为不便。东晋未年和南朝宋初，政府为加强地方的统一管理，改变地方行政区划混乱的现象，两次严历推行土断政策，撤销侨州、郡、县，使侨居人口编入所在郡县，希望通过整顿户籍，以理顺地方行政机构的关系。但由于土断政策损害到士族的利益，遭到他们强烈反对，最后均以政府的失败而告终。侨州、郡、县制度是东晋南朝地方行政中的一个特殊问题，它搞乱了地方正常的行政区划，不利于行政统一和国家的有效管理，也加速了州制的变革，直至隋朝建立后，侨州、郡、县才彻底废除。南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱不堪，郡一级机构形同虚设，隋朝建立后，隋文帝于开皇三年（公元583年）下令“罢天下郡”，实行以州领县的两级行政区划制度。公元589年，隋平定南朝统一全国，又将州、县两级行政区划制度推向全国。这样，东汉未年以来一直沿袭的州、郡、县三级行政区划改为州、县两级行政区划，州仍是地方最高行政单位。607年，隋炀帝改州为郡，以郡统县，恢复秦制，同时又仿效汉武帝，在郡之上设刺史，司监察之职，直至公元617年隋亡，计11年。但隋从公元583年推行州、县两级的州制至公元607年，共计24年，从时间上的长短考察，隋仍以州制为主。如果从我国古代行政区域沿革历史考察，隋是一个承前启后的朝代，处于州制时代向唐宋时期道路制时代过渡的阶段。三.我国古代行政区划制度的变革——道路制时代

由于南北朝州、郡滥置，导致州制行政区划的衰落，尽管隋初着力整顿，结束了州、郡滥置的现象，但已难挽救其衰败。唐初，李渊统一中国之后，一度改郡为州，恢复以州领县制。唐玄宗天宝元年（公元742年）又改州为郡，至乾元元年（公元758年），实行了十六年以郡领县制。因此，唐代与隋相似，州、郡两名称曾迭相改用。但值得注意的是，唐朝最高行政机构不是州或郡，而是“道”。唐朝初年，道仅是一种监察区划，至唐玄宗时，才发展为行政区划，成为凌驾于州县之上的地方最高一级行政单位，从而使唐代地方行政体制由州、县两级制转变为道、州、县三级制。宋代沿袭唐制，仅将“道”改名为“路”，这表明我国唐宋时代的地方行政区划进入道路制时代，先后长达600年左右。

隋未群雄割据，各霸一方，投降唐朝者，往往以其所盘据之地，设置州县，于是州县数较隋时又增加几倍。贞观元年（公元627年），为了加强中央对地方的统治，除将州县大加合并外，唐太宗又依据山川的自然形势，将全国划分为关内、河南、河北、河东、陇右、淮南、山南、江南、剑南、岭南等10道，下辖358州（府）、1551县。道的出现，是我国古代行政制度史上一个新的创举。神龙二年（706年）唐开始设置十道巡察使，后曾改名为按察使、存抚使，皆由中央政府临时派遣，不常置，无定员，也不一定按道行使自己的职权，但这时的道开始具有监察功能，由中央派员监察地方州县。开元二十一年（公元733年），唐玄宗又加以改革，全国调整为15道，328州（府），1573县，并仿汉代刺史，于各道设置采访处置使，并以“六条”巡察所部，职责为检察非法，并定为常制，官员始有固定治所。乾元元年（公元758年）以后，又改称观察使，开始兼理民政，行使部分行政职权，下属官吏有司马、判官、推官、掌书记等。从此，道开始成为州以上的一级行政区。安史之乱后，全国逐渐形成了以掌握兵权的节度使兼任地方行政长官的制度，节度使管辖若干州，其辖区亦称“道”或“镇”。公元701年，唐以凉州都督充任河西节度使，此名称才确定，并列入正式边疆官制。至唐玄宗开元天宝年间，先后设置河西、范阳、陇右、剑南、安西、朔方、河东、北庭、平卢、岭南10个节度使，大都分布于边地。安史之乱后，唐室衰微，节度使制度被滥用于内地，使原本用于边关的军事制度变成为用于内地的实际行政区划单位。唐肃宗时（公元756年—公元761年），全国已有节度使44个，至唐宪宗元和年间（公元806年—公元820年），节度使增至48个，逐步形成了节度使（镇）、州、县三级行政区划，以前中央任命的15道采访使、观察使先后撤销，皆由节度使、防御史、团练使兼任。从此，节度使成为地方合法的最高军事与民政长官，州隶属于镇而不能直接与中央政府发生关系，从而导致唐末藩镇割据局面的出现。节度使所领镇亦称道，尽管15道作为地域名称仍然在使用，但作为行政区划单位，此时已徒有虚名。

唐代行政区划中，不但有唐太宗新开创的“道”，还有唐玄宗新设置的“府”，这也是我国古代行政区划变革中出现的一种新制度。府最早设于唐玄宗开元元年（公元713年），他将国都所在之雍州改为京兆府，陪都洛州改为河南府，府开始成为我国古代行政区划中的重要单位。州仍是唐代最重要的一级地方行政机构，除诸府外，中原各地普遍置州。按唐制，州可分为上中下三等：十万户以上为上州；二万户以上为中州；二万户以下为下州。州又可按其地位轻重分为辅州、雄州、望州、紧州四等。唐代十分重视州级地方政权的建设，唐太宗就认为，天下之事，“莫重刺史”，他因而将全国300多个州刺史的名字记在屏风上，“坐卧恒看”。唐代诗人陈子昂也说：“一州得才刺史，十万户赖其福；得不才刺史，十万户受其困，国家兴衰，在此职也。”[14] 综观唐代地方行政区划制度，可视为我国古代地方行政区划沿革中的一个大变革时期，安史之乱前为道、州（府）、县三级制，安史之乱后为镇、州（府）、县三级制。唐太宗创立“道”，由监察机构逐渐转变为行政机构；唐玄宗把“府”引入行政区划，对我国古代地方行政的变革产生较大影响；唐睿宗又把节度使制度引入唐代行政制度，将军事建制变成正式的地方行政建制。

宋承唐制，淳化四年（公元993年），分全国为十道，其职责与唐代道的性质相似，为监察区域。宋乾德年间，北宋政府为革除藩镇割据财赋自用的弊端，将财赋集中于中央，并在各道设置转运使，专门负责征收和转运水陆两路财赋事务，因而改称之某某路，与道并存，但仍任命州长官掌握地方实权。之后转运使职权逐步扩大，兼及“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任”，凡地方上一切行政管理事务皆归于转运使，遂成为府州以上的行政长官，道却有职无权。宋至道三年（公元997年），废道改路，在全国分置十五路，逐渐形成行政区。

宋代路设置帅司、漕司、宪司、仓司四个机构：帅司即安抚使司，长官为经略安抚使，主管“一路兵民之政”[15]，以治军事与行政为主，负责军事指挥和安定边境的重任；漕司，即转运使司，长官为转运使，掌财赋、治安、监察官吏，成为路的行政长官；宪司，即提典刑狱使司，长官为提典刑狱公事，主管一路司法案件“及举刺官吏之事”[16]；仓司，即提举常平司，长官为提举常平使，主管地方常平仓、义仓及赈荒救灾等事宜。在习惯上，四司在宋代又称为“监司”，因为它们除各自负责本司职务外，同时还被赋于监察州县行政长官的职责。在体制上，四司长官都直接对皇帝负责，互不统摄，但必须相互监督，各自还不能尽以州县为其下属。这种行政体制贯彻了宋朝对上集权和对下分权的精神，在职权上，各监司只负责处理本司所属事务，其中转运使职权最大，是实际上的路级行政长官。至南宋，路的实际长官为安抚使，地方权力分散于四司，有助于中央对地方的控制，但对于地方行政而言，由于机构互不统属，相互牵制，职权有限，也影响到地方政府的实际行政效率。

府、州、军、监为宋代二级政区。府、州沿袭唐制，府分为京府和次府。京府，即首都或陪都所在地，北宋建有东京开封府、西京河南府、北京大名府、南京应天府，其地位比一般府高，相当于路一级。其它的次府，地位略高于州，“州郡之名，莫重于府”。[17]宋承唐制，州分等级，一般以地理位置的轻重，辖境范围的大小，经济发展程度的高低划分为若干等。军在唐、五代只管军事，主要设置于边关，用于防御外敌，至宋演变为行政区，管军亦管民。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性机构，五代时只管货务，而宋亦演变为地方政区，兼管民事。军、监分为两类：一类与府、州同级，隶属于路；一类与县同级，属于府、州。宋代凡路、府、州、军、监之长官，多委任京官充任，并以文官为知府、知州，意在避免历史上武人专权而拥兵自重的地方割据现象再度发生。

县是宋代地方最低一级行政机构，其长官为知县，属于差遣官的性质，主管一县之民政，负责劝课农桑，平决狱讼，宣布泽德，颁布禁令，凡户口、赋役、钱谷、赈济、给纳之事皆归其掌管。据《宋史·地理志》记载：北宋徽宗宣和四年（公元1122年），全国共有路26个，京府4个，府30个，州254个，监63个，县1234个。

辽朝所采用的州县制基本上承袭唐代制度，州设刺史，县设县令，京城所在地称府。又在州之上以五京为中心，分成5道：即上京、东京、中京、西京、南京，亦称五京道。后又受宋代行政制度影响，表现在道一级所设行政机构就仿效宋代路一级行政机构，采取三权分立制度，所设总管府掌一道之军权，似宋路中“帅司”的安抚使；所设处置使掌一道司法监察之权，似宋路中“宪司”的提典刑狱司；管理财政的名称不一，南京道为转运使司，上京道为盐铁使司，东京道为户部使司，中京道为度支使司，西京道为计使司，似宋路中“漕司”的转运使司。辽代道下设州，而州下又有属州，有的属州领县，有的属州不领县，不领县的属州实际似县，这在我国古代行政制度沿革史上又是一种新现象，发展至后来，便有直隶州与散州之分。据《辽史·地理志》记载：辽朝“总京五，府六，州军城百五十六，县二百有九，部族五十有二，属国六十。东至于海，西至金山，及于流沙，北至胪朐河，南至白沟，幅员万里”。[18] 金代行政区沿袭宋制，全国分路而治，路下辖府（州）、县，金路与宋路相似，亦是分权而立，金设置四使：一是都管府，先兼管军民事宜，后成为民政机构；二是转运使司，掌管财政；三是提刑使司，掌管司法监察；四是统军使司，掌管军事。金置的州除府之外，又按不同等第分为节度州、防御州、刺史州等名目，都是同一级行政区划，性质未改变。据《续通典》记载：金“袭辽制，建五京，置十四总管府，是为十九路。其闲散府九，节镇三十六，防御郡二十二，刺史郡七十二，军有十六，县六百三十二，后复尽升军为州，或升城堡寨镇为县。是以金之京府州凡百七十九，„„东极海，西逾积石，北过阴山，南抵淮汉，地方万余里”。[19] 纵观唐宋道路制行政区划，有几个基本特点：①地方最高行政单位是道或路，始终未变；②始终实行道（路）—州（府）—县三级行政区划；③引进府、军、监等行政区划单位，特别是府成为我国封建社会后期长期广泛采用的一个行政区划单位。四.我国古代行政区划制度的完备——省制时代

自元代开始，我国地方行政区划进入省制时代，省作为地方最高一级行政单位，历经元、明、清三代，直至当今，省仍然是我国地方最高行政单位。省起源甚早，魏晋已有尚书省、中书省之称，然皆为中枢要署，不辖地方。金入主中原之初，曾在外地设立行尚书省，但也为时短暂。元仿金实行行省制度，元世祖忽必烈一方面将尚书省并为中书省，总理全国朝政；另一方面，在地方置若干行中书省，作为朝廷中书省在外地的办事代理机构，其职责最初只管军事，后演变为兼管民政，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。长官也由中央官吏演变为地方官吏，行省成为元代地方的最高一级行政区划，开启了我国古代地方行政区划的省制时代。

元代实行省、路、府（州），县四级制，一级政区是行省，“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里”，“省有政令则布于下，郡县有请则达于省。”元初，行省的区域还太稳定，直至元成宗大德年间（公元1297年）后才较稳定，到元英宗至治时（公元1321年—公元1322年），全国设中书省1个，为中央机构中书省的直辖地区，又称都省、腹里。设行省11个，长官为平章政事、参知政事等，统领一省之军政事务。元代行省的建立，加强了中央对地方的控制，巩固了我国多民族国家的统一，在客观上促进了国内各民族之间经济、政治、文化方面的交流沟通，并对我国地方行政区划制度的完善产生了深远影响。元代二级政区为路，三级政区为府（州），四级政区是县，路领府、州，府、州辖县，但也有少数重要地区成为不隶属于路而直隶于省的直隶府、直隶州，而隶属于路的府（州）称为散府（州）。路设总管府，长官为总管，府设知府或府尹，州设知州或州尹，县设县尹。自路至县的各级机构均设掌印办事，拥有实权的蒙古管事官，即“达鲁花赤”一员，由蒙古人担任，其蒙古语意为镇压者、制裁者、掌印者，他既是各级行政机构的首长；又负有监督同级行政官吏的职责。据史籍记载，元代置路185个，府33个，州559个，县1127个。与宋代路、府（州）、县三级行政区划相比，元代既有省、路、（府）州、县四级行政区制；又有省、直隶府（州）、县三级行政区制，而以四级制为主。

明代地方行政区划仍采取省制，但也有变化，即取消宋代始置的路一级行政机构，实行省、府、州、县四级制和省、府、县三级制，而以前者为主。明初，朱元璋撤消中书省，改各地行省为布政使司，全国置两京：即北京（北直隶）、南京（南直隶）；十三布政使司：即山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州，以上十五个政区又称十五省，其行政长官为布政使，掌管民政、财政；另设提刑按察使司管刑狱、监察；设都指挥使司管军事，合称三司。这种体制使地方行政职权专一化，从而提高了行政办事效率；同时，三个机构相对平等，互不统属，相互牵制，便于中央控制。

明代撤销元代的路，以府代称，为地方二级行政机构，长官为知府、同知、通判等官员，掌管一府的民事财政，宣教化，平狱讼，均赋役，执行中央与省的各种政令。明代的州有两种，一种是直隶于布政使司管辖的直隶州，地位与府相同，属于地方二级政区；另一种是属于府的州，又称散州，是三级行政区，地位相当于县，州的长官称知州。府（州）以下为县，设知县等官员，主管一县的政务、财务、治安、司法等职责。据史籍记载：明代有省15个，府140个，州193个，县1138个。纵观明代地方行政区划的变革，一是废除路；二是府成为二级行政区划单位；三是实行三级和四级行政区划混合制，而以四级制为主。

清代沿袭明代地方行政体制，仍实行省制，并由十五省增至二十三省，从而为我国现代省级政区的划分奠定了基础。清代省级行政长官为巡抚，掌一省军民财政和监察大权，布政使则成为协助巡抚管理民政的肋手，俗称“藩台”；按察使是协助巡抚掌监察的助手，俗称“臬台”。省以下的二级行政区是府和直隶州，三级行政区是县或散州，长官职责与明代相同，但亦有变化：其一是在新开垦的地区设置“厅”的区划单位，亦有直隶厅与散厅之分，直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省，一般不领县；散厅则隶属于府，与散州、县相平行，成为地方最基层的行政区划单位；其二是清代省辖直隶州才领县，而府辖散州则不领县；其三清代以实行省、府（直隶州）、县三级行政区划系统为主；其四，在边境少数民族地区设盟、旗行政单位，盟相当于内地的府，旗相当于内地的县；其五，清代设厅，直隶厅地位低于府，但高于直隶州，因此，清代省以下行政区划单位的称呼顺序为府、厅、州、县。据《清史稿·地理志》记载：光绪年间全国置有府、厅、州、县各级行政单位1700多个。

综上所述，自秦统一以来，我国古代地方行政区划经历了秦汉时期的郡县制；魏晋南北朝及隋代的州制；唐宋时期的道路制；元、明、清时代的省制这四个建立、发展、变革和完善的阶段，其沿革发展变化的特征有如下几点：

①我国古代地方行政区划的设置始终处于动态的变化之中，并随着社会的发展而不断演变，变革是绝对的，稳定则是相对的。

②不同历史时代，各地区在行政区划中的地位是有差异的。一般说来，经济发展较为发达地区，其行政区划的地位较高，设置也比较密集；反之，则地位较低，设置也比较稀疏。③尽管我国每个历史时期行政区划单位都在变化，但变化最大，最为频繁的是地方最高一级行政区划单位，秦为郡；汉为郡与国；魏晋南北朝和隋为州；唐为道；宋为路；元为行省；明为布政使司；清为省。其辖区范围、行政职责和官员的设置都有差异。

④历时两千余年，我国古代地方行政区划中最稳定的单位是县，它始终是我国古代行政区划中最基本和最低一级的单位，有极强的稳定性。

⑤愈早设置的行政区划单位，随着时代的发展，有地位愈低的发展趋势，如县是我国最早出现的行政区划单位，在秦汉降为二级行政区划单位，魏晋南北朝则降为三级行政区划单位，至元明时期则降为四级行政区划单位。

⑥我国古代地方行政区划系统一直处于不断的演变之中，秦汉为二级制；魏晋南北朝为三级制；隋为二级制；唐宋为三级制；元、明为三级和四级混合制，以四级为主；清代为三级制。可见，我国古代地方行政区划在郡县制时代以二级制为主，州制时代和道路制时代以三级制为主，省制时代前期以四级制为主，后期以三级制为主。

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