公安管理之我国社区警务发展模式比较研究_社区警务比较研究

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我国社区警务发展模式研究及建设

摘要：

社区警务源自20世纪六七十年代西方第四次警务革命，其核心思想是警察立足于社区，面向群众，通过密切警民关系，加强警民合作，共同发现和解决社区治安问题。本文从我国社区警务发展模式的现状出发，重点论述了当前我国社区警务存在的主要问题，并从理论研究、警务思想、社区民警素质和社区建设方面分析了社区警务存在问题的原因，并就进一步推进社区警务建设，从深化社区警务工作运行机制，完善群众工作机制和构建预防犯罪调控机制以及建立社区警务保障机制上进行了研究和探讨。

关键词:

社区;社区警务;社区警务发展模式；社区警务建设

引言：

2003年，公安部在北京召开了第二十次全国公安工作会议，中共中央下发了关于进一步加强和改进公安工作的决定的文件，做出了加强基层基础工作，积极实施社区警务战略，建立起与新型社区管理机制相适应的社区警务机制的工作部署，特别是加强和改革公安派出所工作，大力推进社区警务战略的重要会议，对于公安工作的发展具有划时代的意义。

社区警务自上个世纪80年代传入中国，逐步被中国警学界和警方所认同，并在实践中进行了积极的探索，取得了明显的成效。当代中国正处在一个伟大的社会变革时期，社区警务作为一项以预防犯罪为主的全新警务理念、警务思想、警务战略，与传统“以打为主”的警务思想、警务发展模式有着质的区别，对于当前公安警务工作有着重大的现实意义:

1、有利于维护良好的治安环境，推动社区建设的发展。

2、有利于加强警务理论研究，丰富公安警务思想内涵。

3、有利于树立群众观点，推动公安执法领域革命。

正文：

一．社区与社区警务

（一）社区的涵义

“社区”是社会学的一个基本概念。德国社会学家F.腾尼斯在《社区与社会》一书中阐述了“社区”的含义，他认为，社区是一种基于情感、内心倾向而建立起来的富有人情味的、具有共同价值观念、关系亲密的由同质人口组成的社会生活共同体。我们认为，社区是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力、地域性的生活共同体。简单地说，社区就是一种地域性社会。具体地说，社区是在一定地域范围内发生的各种社会关系与社会活动，具有特定的生活方式，是有特定的具有成员归属感的人群组成的一个社会实体。

（二）社区警务的涵义

社区警务的基本内涵:一是社区警务体现警方和社区的关系，即警方与社区通过警务活动和社区活动紧密地联系在一起的一种相互作用的过程。二是社区警务的目的在于警方和社区共同解决社区的治安问题。

（三）社区警务的特征

一是警察形象柔性化。在社区警务中，警察不再是令人生畏的严厉执法者的形象，而是有人情味，注重人际沟通，善于听取意见，做群众工作，提供多方面

服务。二是警民关系伙伴化。社区警务强调警察应和社区成员之间结成亲密的伙伴关系，共同研究、制定和实施解决社区治安问题的对策，而不是以管理者自居，从而缓解了传统警务方式所造成的警民关系紧张状况。三是警务工作社会化。社区警务的重要理论依据就是产生犯罪的根源在社会，扼制犯罪的根本力量也在社会。因而在社区警务中应注重充分挖掘、利用社区资源，善于向社会要“警力”，使治安工作拥有广泛的社会基础。四是治安对策前置化。社区警务本质上是以防范治本为主的战略，不再是单纯追求案发后的快速反应、及时破案，而是注重防范在先，及时发现社区的隐患，力争把问题解决在初起萌芽状态。

（四）我国社区警务的主要内容

一是贯彻公安法规，进行法制宣传教育。二是执行司法机关决定的考察、监督、管制。三是管理户口。四是对辖区内公共复杂场所与地段、特种行业、企事业单位和要害部位及居民区，实行居地治安管理，协助辖区内的大型单位搞好内部安全保卫工作，预防、减少犯罪和治安灾害事故的发生。五是开展以治安保卫委员会为主体的多层次的群防群治工作。六是对社区发生的治安和刑事案件，组织开展调查和处理工作。七是接处警工作。八是以巡逻、守望、巡查、访查、检查为主要执勤方式，严密对社区控制;受理群众投诉，开展对社区居民矛盾纠纷排查调处工作，及时化解矛盾，解决纠纷;与社区公众建立广泛而密切的联系，确保社区平安和稳定。

二．我国社区警务发展模式现状分析

我国原有的公安机关领导下的以专门工作与依靠群众相结合为指导方针的基层治安基础工作、群防群治理念及工作模式，实际上是“立足警察、面向社会”。这与当代的社区警务战略并不完全是一回事。这种传统的警务模式的立足点已经面临着严峻的挑战，在实践上不利于拓展社区警务的发展空间。在政策和组织领导上制约着对社区警务资源与运作的统筹规划和整合协调。因此，社区警务改革的方向应由原来的“立足警察、面向社会”的发展模式，转变为“立足社区、面向社会”的社区警务发展模式。

所谓“立足社区、面向社会”的社区警务发展模式，主要包含以下几个内容：

（一）在社区警务的组织实施方面，应当确立“政府领导、警方主管和指导、社区自治组织主办、社会各界支持、群众广泛参与”的“条块结合，以块为主”的综合性社区警务管理体制和运行机制；

（二）实施社区警务战略，必须紧紧依托、依赖、服从、服务于社区的发展和建设；

（三）必须立足社区建立公共安全共同利益机制，合理配置和充分利用社区警务资源；

（四）实施社区警务战略必须以发现和解决社区治安问题为导向和切入点

由此，我国结合社区现阶段实际情况，创建了“打防控”一体化为主导的社区警务发展模式。

随着社区警务思想的不断深入，全国各级公安机关普遍加大了基层派出所工作的改革力度，重点推行社区警务战略。目前从警务机制运行情况看，基层派出所都设立了社区民警，划分了责任区，有的地区还建立了社区警务工作室(站)，制定了相应的勤务制度等等。此外，巡警和刑警分别承担了社会面的巡逻控制和责任区的案件破获工作。通过构建派出所社区警务工作格局和建立基本的警务运行机制，初步实现了公安工作重心由打击向防范上的战略性转移。从警务模式结构上看，虽然各地公安机关结合本地实际创建了符合各自实际的打击型、防范型

和服务型等多种社区警务模式，但是，诸多的警务模式有着一个共同特点，就是都坚持了“打防结合，预防为主”的原则，体现了“打防控”一体化的社区警务思想，并占据了中国社区警务工作的主导地位。

三．新形势下我国社区警务发展存在的主要问题

（一）．组织管理上的问题

1.社区警务管理体制不完善

目前，上至公安部，下至县、市、区、局都没有设置专司社区警务的专门机构，只是由相关的职能部门兼管，这种上下不统一，紊乱的管理体制，极易产生内耗，影响到工作效能的发挥，不利于从整体上推进社区警务战略。

2.社区警务目标体系未健全

由于对社区警务战略思想认识水平以及实践经验积累等方面不同程度地还存在着一定的差距，导致目标的设定也不尽合理。特别是对公共安全、犯罪控制、群众满意、降低发案率等方面直接关系到社区警务成效的工作目标缺少统一的规划和科学的研究，没有形成一个目标的锁链和体系。

(二)．警务工作上的问题

社区警务包含了人口管理、群众工作、社会服务、巡逻处警、预防犯罪、开发社会资源以及组织群防群治等诸多方面的工作内容。目前从社区警务工作开展的情况看，主要存在着以下突出的问题：

1.开展群众工作不深入。第一，对群众工作的重要性缺乏理性认识，问题重视不够。第二，对群众的感情问题存在着模糊认识，问题解决不力。

2.预防、控制犯罪工作有死角。其一，对群众防范宣传和法制教育不深入。其二，对有犯罪嫌疑的重点人员监控工作不到位。其三，对人口的管理水平不高。其四，对社会面的治安控制能力不强。其五，对诱发犯罪的治安环境改造不力。

3.挖掘利用社会资源工作不到位。其一，治保会的工作组织松散。其二，一些社区资源尚未开发利用。

(三)．运行机制上的问题

1.警力配置不合理；2.勤务时间脱离实际；3.勤务制度不完善

（四）．警务保障上的问题

社区警务工作的好坏在很大程度上取决于警务保障，然而，由于客观方面的原因以及公安机关自身的原因，致使在社区警务工作的保障上还有许多不尽人意之处。1.民警素质偏低。目前，公安队伍人员的构成主要是由三部分组成的，警校及大专院校的毕业生;部队转业的干部;招考进来的工厂工人。在这支队伍当中，文化程度普遍不高。此外，又由于公安机关教育培训机制不健全，缺乏定期专业业务培训教育，因而，使这支队伍的整体素质显得还不适应当代警务工作的需要。2.监督机制不健全。目前在推行社区警务战略的工作中，虽然公安机关也制定了一些必要的监督制约保障措施，但是，从总体上看，这些规定和制度还不尽完善，需要进一步的调整充实。3.警务经费匾乏。社区警务是一项预防与控制犯罪的综合性治理工作，故必然涉及到经费的保障问题。目前，公安机关在开展社区警务的工作中几乎没有经费来源，筹集到的一点资金也是捉襟见肘，根本解决不了问题。在我国市场经济条件尚不发达以及人们的安全意识和思想境界不高的情况下，挖掘利用社会资源的难度可想而知，是一个迫切需要研究和解决的重大问题。

四．制约我国社区警务发展的原因简要分析

（一）社区警务理论研究滞后于警务实践社区警务建设研究。1.维护社区稳定的警务理论研究缺乏融合性；2.群众工作的警务理论研究缺乏深入性；3.预防犯罪的警务理论研究缺乏针对性；4.控制犯罪的警务理论研究缺乏宏观性

（二）社区警务的思想尚未根植于基层。1.群众观念淡薄；2.社区意识不强 ；

3.治本思想模糊

（三）社区民警素质不适应警务需要。1.社区民警的公务素质不高；2.社区民警的心理素质不强；3.社区民警的开拓创新能力较弱

五．社区警务发展模式的建设研究

如何把社区警务的理念和发展模式在社区警务管理工作中更好的加以运用，对于营造良好的治安环境，促进经济的发展和社会的进步具有必要的和现实的意义。在对中国实行社区警务战略过程中的问题和原因进行了认识和加以了分析的基础上，针对目前在社区警务实践中的经验与教训，应当从以下几点加以重视：

（一）改革现行社区警务发展模式，深化社区警务工作运行机制

1．明确指导思想。在我国推行社区警务战略指导思想上，必须立足于人这个根本性问题，从我国的国情和公安工作的实际出发，以“三个代表”重要思想为指针，坚持科学的发展观，仅仅抓住经济社会发展的重要战略机遇期，按照“整体设计，配套改革，全面推进”的思路，建立和完善符合治安规律的社区警务工作机制和警务运行机制，实现社区警务工作由被动型向主动型的转变，推动公安工作的可持续性发展。

2．建立目标体系。建立社区警务工作目标体系，实质上是公安机关的一项具体管理活动，对于提高警务效率和效能具有重要的意义。首先，全面设定目标。其次，加强目标实现过程的管理。再次，对目标管理进行总结评估。

3．统一机构设置。高度重视社区警务的组织结构，并对影响警务工作效能发挥的组织体系进行必要的调整，才能更好地实现社区警务的各项工作目标。当前，社区警务的组织结构着重要解决的问题就是机构设置的统一和机构的职责任务，建立起上下相统一的专司社区警务工作的专门机构，明确各级专门机构所承担的具体工作职责和警务任务。

4．调整勤务制度。建立科学严谨的勤务制度，对于完成好社区警务的工作任务具有重要的保障作用。现阶段，要实现对犯罪行为的有效预防和控制，就必须对存在突出问题的社区勤务制度进行改革。其一，调整社区民警勤务时间制度，建立符合社区警务活动和犯罪活动规律的勤务模式。其二，调整巡警巡逻勤务制度，建立徒步巡逻与机动巡逻相结合的基本勤务模式。

5．健全工作规范。规范的勤务工作，有利于提高警务工作实效和树立警察良好形象。当前健全社区警务工作规范，要抓住重点，全面推进。一是社区警务岗位职责规范建设。二是社区警务程序规范建设。三是社区警务工作规范建设。

（二）探索群众工作思路，完善新时期群众工作机制

1．拓展群众工作内容。当前在我国社会转型，经济转轨的特定历史时期，做好群众工作，则显得尤为重要，这不仅关系到社区警务发展的问题，更关系到

扩大党的群众基础，巩固党的执政地位这个重大的政治问题。因此，要开展好社区警务的群众工作，必须以群众最为关心的问题和影响群众切身利益的问题为切入点，深化群众工作的内容，拓展群众工作的涵盖面。现阶段，社区警务的群众工作要从公安本职工作上的要求向群众工作社会化方面进行转移，在立足于解决事关群众切身利益的沉积户籍、遭受不法侵害的遗留案件等问题的基础上，逐步向帮扶和救助群众的工作上延伸，建立起群众工作的长效机制。

2．完善群众工作制度。进一步丰富和完善新时期群众工作制度，对于做好社区群众工作非常必要。第一，立足于行政审批制度改革，建立和完善登记、备案、注册等方便群众生活的工作制度。第二，立足于社会弱势群体，建立和完善帮扶和救助等关心群众生活的工作制度。第三，立足于公安工作本职，建立和完善以“现场办公活动”为载体的定期为群众排忧解难的工作制度。因此，建立和完善解决群众实际问题的工作制度，就显得十分重要。

3．改进群众工作方法。所谓群众工作方法，是指体现群众工作思想、形成群众工作模式并达成群众工作目标的群众工作程序体系。一是改进联系群众的工作方法。二是改进宣传动员群众的工作方法。三是改进组织群众的工作方法。

（三）研究犯罪活动规律，构建预防犯罪的调控机制

1．建立预防犯罪宏观调控机制。社区警务理论认为，社会政治、经济和文化对犯罪行为有着极为重要的影响，也就是说产生犯罪的根源在于社会，在于社会的条件、社会的文化、社会的环境等方面。因此说，解决犯罪问题的根本出路必须从社会这个大吓境中去社区警务建设研究探究，从宏观上进行调节和控制。

(1)完善社会保障体系，改变社会条件。(2)大力倡导主流文化，改变文化氛围。

(3)开展环境预防设计，改变社会环境。

2．完善预防犯罪微观调控机制。犯罪的发生是犯罪因素对犯罪主体影响和作用的结果。一般来说，犯罪因素包含了犯罪动机、犯罪时空条件、犯罪侵害的客体三个方面，当犯罪的三个因素同时存在时，犯罪的行为就会发生。因此，预防犯罪的微观调控机制，就是要改变和切断犯罪因素与犯罪主体间的传感关系，从而达到预防犯罪的目的。当前完善预防犯罪的微观调制机制，重点是就是要加强犯罪动机抑制系统、犯罪时空控制系统、被害人防护系统三个方面的建设。(1)立足于社区重点人群，完善犯罪动机抑制系统。(2)立足于社区重点部位，完善犯罪时空控制系统。(3)立足于犯罪侵害对象，完善被害人防护系统。

（四）增强公安发展意识，建立社区警务保障机制

1．建立社区民警教育培训机制。提高社区民警的素质，是做好警务工作的前提和保障。当前建立社区民警的教育培训工作机制，首先，要提高对社区民警素质重要性的认识。其次，要建立健全社区民警教育培训的工作机制。再次，要加强对社区民警教育培训工作的检查和监督。

2．建立社区警务监督制约机制。社区警务工作包罗万象，涉及到群众工作、人口管理、执法办案等诸多方面，不仅要求民警要有较强的自觉意识、责任意识，还要求民警要有较高政策理论水平和法律法规的常识以及执行政策的素质和能力。因此，加强监督制约是一项必不可少的工作，这不仅关系到公安队伍建设，关系到党的群众路线，更关系到社区警务实施的有效性。所以说，建立行之有效的监督制约机制是当前进一步推进社区警务工作的重要保障。目前在建立监督制约机制的工作中，要重点突出对社区民警群众工作，执法办案的监督，严防出现影响警民关系以及伤害群众感情的恶性案件发生。

3．建立社区警务法律保障机制。市场经济是一个法制社会的经济，政府部

门开展的一切事务都要依据法律。社区警务建设研究公安机关在市场经济条件下推行社区警务战略，虽然根本的目的在于遏制案件的发生，维护社会的稳定，保障人民群众安居乐业。但是，在法制不断完善和走向成熟的特定历史时期，实施社区警务，尤其是在挖掘利用社区资源、改造诱发犯罪的社会环境等方面，必然会触及到一部分单位和个人的利益，引发法律争端。这就要求公安机关必须带头遵守法律，提高法律的自觉意识。当前建立社区警务法律保障机制，要重点加强调查研究工作，对事关全局的大问题，要找出问题的症结，提出立法或政府出台规章的依据，以便更好地服务于法治建设的要求，从而进一步推进社区警务的法治化进程。

六．总结

社区警务作为一种适应社会主义市场经济发展需要的新型警务理念，必然对原有的在计划经济条件下乃至于社会主义市场经济发展初期所形成的警务工作模式、方法特别是思想观念产生巨大的冲击。从深层意义上讲，它是一场警务工作理念与方法的重大变革。随着我国社会主义经济的不断发展，社区警务发展模式必须紧紧围绕社区的稳定发展这一中心策略，联系实际，寻求不断发展。

本文利用社区警务的有关理论知识，对应该如何进行社区警务发展模式的建设进行了较为全面、深入的研究和思考。由于全面进行社区警务建设所需政策指导的复杂性，加上笔者理论水平、实践经验和研究时间所限，对有些问题的思考认识还不够深，有些对策的可行性还需要在实践中加以检验。

在此，笔者抱着学习的态度把自己的想法写出来以求教于大方。

参考文献：

1.《中外社区警务》鲍遂献汪凡中国社会出版社

2.《社区警务论》张兆瑞中国人民公安大学出版社

3.《最新社区警务建设与规范化管理》谭井权光明日报出版社

4.《警察文化的功能及其塑造》李书方河南公安高等专科学校校学报

5.《中国社区警务研究》李忠信群众出版社

6.《犯罪学》宋浩波郝宏奎中国人民公安大学出版社

7.《最新社区警务工作指南》熊一新 王太元群众出版社，