山西太原市城市化进程中的城中村问题研究_太原市城中村改造研究

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山西太原市城市化进程中的城中村问题研究

摘要：城中村现象是困扰我国城市化进程的特有问题。解决城中村问题，需要 透过现象剖析本质，从其产生的历史根源入手，以辨证的视角全面看待其在城市化进程中所起到的消极和积极作用，抓住关键点，才能找到破解之法。太原市城中村改造通过重新解读城中村现象，转变观念，尊重城中村的客观存在，科学规划，引入城市协商管理理念，解构疏导，变城中村物质形态改造为社会形态改造，政策保障，架构系统化的城中村改造政策体系等方面进行了探讨，为我国城中村改造提供了借鉴的思路。关键词：城中村；城市化；山西太原市 1.城中村概述 1.1城中村的背景

改革开放以来，中国进入迅速城市化时期，自上而下的城市扩展与自下而上的乡村城市化双轨并行，深刻地改变着中国的区域空间格局。

随着城市用地的扩展，越来越多的原来在郊区的村庄被纳入城区的范围，在城市发展的带动下，其产业结构、建设景观、生活方式等多方面逐渐具备城市的特质而与传统农村相区别。但因土地、户籍、人口、行政管理等多方面的城乡二元体制，它们又没有真正被纳入城市的统一规划、建设与管理，其发展往往有很大的自发性，在生产方式、生活方式、将射精管及社区组织等各方面更是保留了浓厚的乡村特色而与城市有所差别，从而形成了一种现象——城市里的村庄。1.2城中村的概念 所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“城市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。1.3城中村的特征 1.3.1景观特征

“脏、乱、差” 被认为是城中村景观的典型。城中村聚落景观形态既不同于传统农村聚落单家独户的单层住宅，也不同于城市多层建筑景观，是介于它们间一种不伦不类的景象。其建筑密度高、层数低、基础设施不完善、道路狭隘曲折不成系统以及配套设施不完善等。

但也有部分学者认为，城中村仍保留着良好的生态景观和人文景观，有挖掘的潜力。1.3.2社会特征

主体人口为农业人口，但从事农业活动的人很少；人口集中，文化程度地，缺乏现代化意识，小农思想严重；治安混乱，社会问题严重。1.3.3经济特征

集体经济实力强大，第三产业发达，以发展房屋租赁为主要经济模式。1.4城中村的危害

“城中村”并不是我国城市化进程一路凯歌的“阳光”写照，城中村被普遍认为是“问题村”，受到全社会的普遍关注。“城中村”现象是近些年来出现的一个棘手城市问题。“城中村”具有农村和城市的双重特征，成为城市化和社会和谐发展的一个障碍。它不仅阻碍了我国城市化的进程，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。随着城市进一步发展的需要，“城中村”问题已经成为各级政府在城市化进程方面关注的头等大事之一。随着城市化的发展，这些“都市村庄”已不能适应城市发展的需要，而逐渐凸显出许多社会问题。散播在我国各大、中、小城市周边城乡结合部的数量众多的“城中村”，实际上绝大部分已处于繁华的闹市之中了，其人口数量、村落规模、土地面积、座落范围和经济条件等虽不尽相同，但普遍地都存在着一些较为严重和十分突出的共性问题。这些问题严重影响了城市化的质量，对城市的持续发展和社会进步带来了严重影响。2.太原市城中村现状

根据相关调查，截止2006年底，太原市城市规划区范围内共有148个城中村，人口约为27万人，总占地面积约为25160hm2，其中农用地约为14620hm2，建设用地约为8410hm2，未利用地约为2130hm2。各大城中村各具特点，但共性特征表现为以下4 个方面。2.1 数量多、分布广，对城市发展影响巨大

太原市区的城中村，从城市核心区到城市边缘均有分布，涉及户籍村民约73306户，占太原城市总户数(69.5万户)的1/10，如果加上城中村的暂住和流动人口，这一比重肯定会大大增加；涉及土地面积为251.6km2，占太原市区总用地面积(1460km2)的17.2%，可以说掌控着太原城郊可开发用地的绝大部分。与企业、机关、社区三大类城市细胞一样，城中村也是太原城市的一个重要组成单元，对城市人居环境改善、城市肌理重塑等方面可谓具有举足轻重的影响力。2.2街道狭窄，建筑密度高，公用设施配套不足 太原市148个城中村的总建筑面积约为4868.5万平方米。城中村街道普遍保留着农业聚落时期的路网格局和道路形式，狭窄闭塞、通而不畅。村民宅基地大多仍采用院落式住宅形式，院落内建筑密度超高，最高者甚至达到90%以上。狭窄的道路、高强度的院落开发及开敞空间的相对缺失，使得城中村整体建筑密度普遍偏高。公共建筑配套除原有中小学、卫生所、村委大院等公益性设施之外，街巷里存在大量低档次的沿街式商业，公益性设施普遍缺乏。2.3以住宅开发为主的违法用地、违法建设现象突出

城中村、城郊村利用其土地区位、土地价格等优势，将集体土地用于商品房

开发的现象屡禁不止，小产权房、违法临建、违规加层等行为常常发生在城中村的土地上。2.4旧村开发强度逐步提高，新村建设不断增加

为获取更大的房租收益或在未来拆迁改造中获得更大补偿收益，城中村现有住宅体量在不断加大，高度在不断增加。大多数村庄采用各种借口新建住房，但其旧房却只是部分拆除或根本不拆就全部用于出租，城中村原有问题并没有随新村建设而得以解决。3.太原市城中村形成的根本原因

关于城中村的形成机制，正如张建明在1998 年提出的“焦点在土地，原因在规划管理，症结在体制”。城中村问题的产生，归根结底源自于“城”与“村”协商机制的缺失，对城中村居民利益诉求“重堵轻疏”，缺乏必要的尊重和交流体制。太原市城中村形成的体制原因与我国大多数城市一样，可以概括为以下3 个方面。3.1土地管理制度不适应城市化进程要求

城市化进程中的城市建设是基于市场经济规律行事，在市场经济浪潮之下，城市规划区范围内的所有土地可以说均是城市开发的对象，并无差别可言。但从我国现行土地管理制度来看，城市所有土地归国家所有，而城中村土地的使用权归村落集体所有。产权差异化可以说无形地增加了城市建设统一开发管理的难度。产权差异和利益刺激使得村民在集体土地上建设逐利型私房成了一种自然而然的事情。

3.2城乡管理的“二元管治结构”与城市建设的“一元开发结构”不协调 在我国城市管理体制中，城市社区由作为基层政府派出机构的街道办事处和居民委员会来管理，管理的费用由城市政府负担，正所谓“食其俸，谋其事”，使其可以很好地行使城市管理指令；而城中村社区由作为自治组织的“村民委员会”管理，管理的一切费用均由村集体承担，“食其村俸、谋其村事”，本位主义使然，个别行为与城市管治相悖，似乎无可厚非。3.3集体经济管理制度的“村籍分配体制”使得城中村“形散神聚”，难以解构 土地制度和集体经济管理制度相联系的“村籍”分配制度，使得村民保持村籍成为了其最直接的选择，因为只有拥有村籍才能享有村集体经济组织收益的收益权、分配权和监督权。相对于城中村集体的收益分红，“农改非”所带来的城市低保、医疗、养老等福利保障显得并无太大诱惑力。所谓“法不责众”，以“村籍”凝聚而来的村集体组织在抗衡城市经济的市场压力和城市管理的行政压力面前显然具有更大的回旋余地。4.太原市城中村存在的价值

张京祥等学者认为“城中村在支撑我国快速而‘粗放’的城市化过程中 承担了重要的作用，具有非常现实的意义”。笔者非常赞成这一观点，从太原城市发展实际来看，城中村起到的作用可以概括为以下3 个方面。4.1降低了太原城市产业和人才的进入门槛

随着城市化进程的快速推进，大量的外来人口涌入城市就业，但因为城市商品房居住成本较高，而廉租房数量少且难以获得购买资格，所以一般的外来人口只能选择城中村的住房。有调查显示，我国城市外来人口年收入在5000元以下的占81.5%，其收入只能供其租住房租不到800元的房屋。在此背景下，大部分城市外来人口不得不选择租金较低、管理松弛、交通比较方便的城中村居住。城中村起到了城市“廉租房”的作用，有助于外来人口融入城市社会，在一定程度上满足住房需求，实现住房公平，维护社会的稳定。从上述观点看，城中村以其廉价的房租和生活生产成本等优势，可以说具有控制太原的营商成本、降低产业和人才进入门槛的功用。4.2丰富了太原多元化的城市生活方式

城市生活方式有以下8 个特点：①复杂的社会分工、社会分层和各种各样的职业结构，家庭的规模和功能缩小，社会化服务程度高；②人际关系由血缘关系和地缘关系向业缘关系转化，以业缘关系为主，人际交往中有较强的匿名性；③社会流动性大，个人地位和角色变化快，社区构成要素的异质性强；④生活质量高，消费水平高，消费方式多样化；⑤闲暇时间多，个人社会化程度高，个性得到较为全面的发展；⑥生活节奏快，紧张压迫感强，文化生活丰富多彩；⑦现代民主意识、参政意识强；⑧信仰、道德标准等多样化。

“大分工、大流动、高消费、匿名性、个性化、快节奏、多样化”等特征可以说贯穿了太原现代城市生活方式的全部内容。但从西方后工业化社会的发展历程和现状来看，现代城市生活方式仍存在诸多这样那样的弊端和问题。而城中村那种城乡交融的“低消费、地缘联系紧密、慢节奏、高可入性”的生活方式使城市更加多元化的同时，恰好可以实现有益的补充，起到一种“阴阳互补”的作用。

4.3促进了太原非正规就业环境的形成非正规就业对于我国城市未来持续发展具有极为重要的战略意义，近三十年来非正规就业在我国的城市就业中发挥着越来越大的作用。而非正规经济大量发展是城中村经济产业的重要特征。例如，深圳市城中村内属于非正规经济的店铺数约为40万间，非正规就业人数超过200万人。太原市亦是如此。

城中村原住民经济可分为家庭经济和村集体经济两种，但均是以土地与物业收益为主，不可否认具有一定“寄生性”；但城中村大量的外来人口则多是自食其力，主要从事门槛、层次较低的非正规行业，这些行业对他们实现城市生存和发展具有不可替代的跳板或缓冲作用。在国际金融危机的冲击下，包括太原在内的我国城市就业环境出现了结构性的滞涨，与经济快速增长相对应的是新增就业岗位严重不足，高失业危险已成为太原市政府急需面对的挑战。而且，我国外延粗放式的高速增长模式短期内是难以根本改变的，在相当程度上还需要依赖于高速城市化进程的支撑。作为“准入成本”最低的就业形式，非正规就业对于解决太原城市吸纳巨量农村剩余劳动力就业问题，具有难以估量的作用，政府应该充分重视其作为城市吸纳外来人口平台的作用。5.困扰太原市城中村健康发展的难点 正如城中村形成的症结在于体制一样，能否实现城中村与城市共赢、协调发展的关键和难点也在于体制方面的影响因素。对太原而言，主要有以下4个方面。5.1城中村土地处置政策存在较大掣肘 目前，太原市计划改造的城中村在统计台帐上仍有不少农用地。按照有关规定，有农用地的，在建设前应先行办理农用地转用、征收审批手续，而每年山西省下达给太原市的农用地转用指标较少，且基本上都用于省市重点工程项目，城中村改造可用指标较少。另外，集体土地转国有土地审批程序繁琐、周期长，也在一定程度上影响了城中村改造工作的推进。5.2集体土地上违法开发建设管治难度较大 随着城市化进程的加快，居民住房需求的增加和房价的不断上涨，加之相关职能部门监管不到位，受利益驱动，部分城中村村干部联合开发商，私下圈地卖地，违法占用集体土地甚至农用地进行开发建设，违规面向社会销售；部分城市居民置政府的消费警示于不顾，贪图便宜，购买了上述得不到法律保护的房屋，使此现象呈现愈演愈烈的趋势。此类现象在全国大中城市普遍存在，在太原市也较为突出。各城市一直未能寻找到有效的解决办法。5.3城中村“集体经济组织”建设滞后 可以说，村集体经济改制和集体经济组织建设是一项复杂的工作，直接关系着村民的长远利益，以及城中村改造工作的成败。从太原市城中村经济的组织架构看，大部分村庄缺少“股份合作经济社”“村企业集团公司”等经济组织，多数城中村集体经济改制工作刚刚展开，村民大多各自为战，难以形成合力和一体化行动。此外，个别城中村村集体企业经过资产评估后净资产为负数，诸如此类问题如何解决，将直接影响改制工作及村民利益的保障。5.4城中村村民社会保障存在体制缺陷 城中村改造后，“村改居”人员要求纳入城镇企业职工基本养老保险体系。但由于现行城镇企业职工基本养老保险是省级统筹，受现行养老保险政策限制，“村改居”时已达到和超过退休年龄的人员和缴费年限不足15 年的人员难以参保和享受待遇。此类问题不解决，将影响到村民参与改造的积极性，给城中村改造工作带来阻力。6.对太原市城中村改造的建议

6.1转变观念，站在历史视角尊重城中村的客观存在和延续价值

进行城中村改造之前，有必要首先理清3 点认识：①城中村改造是一个长期过程，不可能一蹴而就；②城中村并非一无是处，其有存在的合理性和社会积极意义；③不能简单地将中国的城中村视为外国高速城市化过程中形成的贫民窟，不能简单地采用西方国家曾经的“贫民窟清理”政策，要从物质空间上“消灭”城中村。

城中村是我国城市在特定制度环境和发展阶段下形成的一种地域现象，它在支撑我国快速、粗放的城市化进程中发挥着重要而不可替代的作用，起到了缓解许多物质性匮乏和社会结构性矛盾的作用。不能简单地将城中村的形成归因于城中村原住民在市场博弈过程中侵占城市化“外溢利益”的结果，而应该认识到城中村的形成其实是在我国特殊的城乡二元体制下，原住民进行“理性选择”的必然结果，城中村有其存在和延续的历史缘由和未来价值。6.2科学规划，将城市协商管理理念引入城中村改造 科学合理的规划是城市建设的龙头，是城中村改造的重要抓手，因此在城中村改造中应坚持规划引导的原则，做好城中村改造规划与城市总体规划、控制性详细规划等的衔接。同时，不能将城中村在空间上简单地“抹去”，原则上可按“一村一居”方式、成建制的方式实现城中村向居住社区或“新村社共同体”的角色转换，将其融入到城市一元化的规制环境中。立足于建构更为完整、全面意义上的综合发展政策，在给予城中村充分自主发展空间、满足其合理发展诉求的同时，要求其承担必要的城市社会发展义务。6.3解构疏导，变城中村物质形态改造为社会形态改造 城中村不仅是一种居住形态，更是一种社会形态。城中村存在的根源是城市化没有瓦解原农村社区的地缘结构和社会结构。只要原地缘结构和社会结构没有瓦解，城中村就仍然可能是城中村。从目前城中村改造的做法看，大多特别重视城中村的居住形态改造，而忽视城中村社会形态的改造。太原市在城中村改造过程中，应当尽量避免这种误区。6.4政策保障，架构系统化的城中村改造政策体系

解决因体制问题产生的城中村问题，更需要政府政策的推动、扶持和保障。应本着“以人为本、多予少取”的原则，要求城市各部门尽快出台包括“城中村改造模式”“城中村土地处置”“村集体经济改制”“农转非”“规费减免”“教育、就业低保”等一系列配套政策法规，保证城中村改造有良好的政策环境。7.结语

城中村是我国快速城市化发展中出现的现象，城市居民和许多学者大都认为城中村严重制约城市化的健康发展。可笔者认为，城中村现象本身并无对错，城中村对城市发展带来的正面效应和负面效应均是阶段性和相对的。城中村更像一把“双刃剑”，顺势而为、处理得当，对城市发展会产生事半功倍的效果，会加速城市现代化进程，丰富城市生活，达到共赢甚至多赢的局面；处理不当则会事倍功半，甚至滞缓城市现代化建设的步伐。参考文献：

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