社区警务：公安部门治理变革的典型案例_深化改革典型案例

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社区警务：公安部门治理变革的典型案例

(摘要：上世纪80年代以来在西方各国兴起的社区警务策略，是一种维护社会治安的新思维、新观念，体现了西方各国行政改革和新公共管理运动中所蕴涵的“治理”观念。本文从治理的视角出发分析了西方各国社区警务改革的实践历程及主要内容，在此基础上尝试对我国“社区警务”改革的实际运作情况进行分析，从而提出适用于社区警务战略的合理建议。)

自上世纪70年代末80年代初开始，由于经济衰退、财政危机以及公民对政府服务普遍不满等原因，经济合作与发展组织成员国均开始了以“治理”为特征的行政改革。从这些国家的改革实践来看，我们可以总结出“治理”所具有的一些特点。总体上看，治理意味着统治的含义有了变化，意味着新的管理过程，或是以新的方法来统治社会。从本质上讲，治理意味着处理公共事务的能力不仅限于政府权力，不仅限于政府发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。从方式上看，由于来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者之间存在着权力依赖，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、协商谈判。这就改变了以往权力自上而下的运行方式，而代之以一种上下互动的方式，也可以说，治理主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。

警察组织作为政府的一个重要职能部门，在任何国家中都承担着维护统治秩序，保持社会稳定的重要使命，同时其自身也面临着不断提高效能以适应不断变化形势的艰巨任务。近年来，美、英等国提出有别于传统专业化“快速反应、犯罪侦查”的“社区警务”制度实施之后，不仅明显改善了警民之间的关系，更是对陈旧警务理念的转换、警务机制的再造，体现出警察机构在维护公共安全过程中治理方式的深刻变革。其基本理念已经被我国接受并在全国由点到面的逐步推行。但是我国警察组织中固有的官僚封闭特征及落后的警务理念与组织文化，造成了在警务社区改革进程中存在着许多问题，警察组织中产生了沟通不良及抗拒改革的状态，本文将对这些问题作简要的探讨，并提出若干对策建议。

一、社区警务在西方发达国家的实践及其理论蕴涵

从世界范围来看，已经经历了四次警务革命：第一次是1829年，英国人建立了都市警察；第二次是20世纪20年代美国警察专业化运动；第三次是70年代欧美警察现代化运动；第四次是80年代以后至今，社区警务运动。其中的第三次革命，着重警察内部建设，使警察组织发展到鼎盛时期。各国警察不仅大幅增编，而且警察的薪金大幅提高，现代化装备也武装到牙齿。尽管如此，犯罪并未得到有效抑止。随之而来的有三个问题：警力和犯罪同步增长；警察成为“机器人”后造成警民关系恶化；警察装备的现代化并没有同步提高对犯罪的认知率。人们逐渐意识到，警察好比一棵大树，想要蓬勃成长，根必须扎进社区。因为产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的主力也只能是社会公众。由此，“社区警务”的理念逐渐清晰，并很快被世界各国所广泛认同采纳，如今已经成为一股势不可挡的潮流。

所谓社区警务，根据休斯敦警察局的定义是指存在于警方与社区之间的一种相互作用的过程，其要旨是警察和社区居民共同发现和解决社区问题。而我国的学者在此基础上的新概括“旨在共同发现和解决社区的治安问题”，应是对社区警务更有针对性的界定。因为社区警务战略要通过密切警察与社区的联系，要通过双方的共同努力来预防和减少犯罪、再造社

会和谐。

社区警务在做法及主要构成活动要素上，大致可归纳为以下四方面内容：

一是改善警民关系，实现社区的犯罪预防(Community-Based Crime Prevention)。警民关系是社区警务的基础，国外的警务工作中同样十分重视这一问题，并采取了许多增强警民关系的措施。其中最为典型的例子就是重组巡逻活动（Reorientation of Patrol Activities）。传统的警务策略着重于群众见警率高低及是否能快速反应打击犯罪来论定是否可以有效阻止犯罪，但是这种做法在近几年来遭受到许多学者的质疑，并逐渐转变为更有前瞻性、更有实质效益的“预警式犯罪预防巡逻策略”（Proactive Crime Prevention）。在美国，80年代末期以前，警察在社区的执法工作主要是驾着警车在街道上巡逻，警察与公众直接接触的机会很少，警民关系冷淡，民众也很少向警方提供有关犯罪的线索。为了改变这种不良的局面，80年代后期到现在，美国各地警察局让警察在社区内走出警车，步行、骑马或骑自行车，在人口稠密地区或商业街道上缓慢而目标显著地巡逻。这样警察能广泛接触民众，对社会上不稳定青少年能产生一种威慑作用，从而能减少警务区的违法犯罪活动。通过徒步巡逻增进警民间的接触机会，通过家宅的个别拜访，建构警民合作、联系、预防犯罪网络。这一策略不只是可以做好事前犯罪预防的宣传、联系、合作的渠道，而且可以形成多元化巡逻勤务的重整与合作，在犯罪发生之时及发生之后，基层民警可以掌握到更多、更快的治安信息，有效维护社区内的治安品质。警察在执法与维持秩序的同时，还积极为社区公众服务，以增强警民关系。据调查，在美国警察接报案的电话中，只有20％与犯罪有关，80％是社会服务性的要求。越来越多的警察部门开始把工作重点转移到社区警务方面，如，警察有责任对伤病人实施现场急救，协助寻找失踪者，帮助迷路者、老弱病残者，等等。这样就给社区居民了解警察、认同警察并进而协助警方控制犯罪提供了有利条件。因此，社区警务中的警民关系、警民协作对防控犯罪、维护社区治安秩序意义重大。

二是采取适当的警务措施，加强犯罪防控。警务措施是防控犯罪的重要手段。社区警察可以通过监控个别犯罪多发或易发点来防范犯罪。在问题突出的地区和对有问题的人即重点对象，警察应做到心中有数。社区警察应有很强的侦查意识，对在社区内发生的刑事案件除对受害人的紧急救护和现场保护等责任外，还应严格负责地进行对犯罪嫌疑人的排查工作，避免社区警察与刑事侦查相脱节的现象。如，社区警察在案发后有责任迅速赶赴现场并注意采访受害人和目击者，尽量收集有关证据，为刑警侦查破案提供方便。社区警务措施应是多方面的。

三是提升民警责任感（Increased Police Accountability）。社区警务的策略，在于增进社区民警与社区内群众接触的机会，让警察与社区居民间能互相了解、相互体谅，培养彼此间对社区的归属感，进而通过群众自发性参与民警的工作及活动的中，达到协助及监督的目的，利用社区内资源共同来解决社区内的问题、提升社区治安，进而让群众对民警更有信任感，增加警察执行工作的责任感与热忱，促进警民双方真正的合作。以加拿大为例，警察在实施社区警务时，即强调：所谓的“社区”包括了内部及外部的意义。内部而言，警察组织必须对其成员的需求和问题有所回应，授权给员工，提供基层警员决策的权力及弹性，以提高基层警员的士气与成就感。此外，也通过训练、领导、内部咨询等方式达到组织重组与警务革新的目标。对加拿大来说，这项内部的改革，比外部的作为更重要，因为他们深信：希望警员怎么待人，就要如何对待自己的警员；在改变别人以前，要先改变自己。至于外部的“社区”则包括所有顾客、警察服务的市民、各级政府机关、与其他警察常接触的公司团体。加拿大

政府要求这些顾客必须对警务服务有更高的参与程度。警察推出青少年援助计划、市民巡逻计划等，这些计划专案经过媒体、快报、特别刊物等方式宣传实施的结果，再犯罪率下降明显，群众满意度显著提升，效果十分显著。

四是指挥的分权化（Decentralization of Command）。每个社区因为其环境及治安状况的不同，因此有不同的警务需求和需要解决的问题，因此，警察工作必须适时改变策略来适合各个社区的要求。为了达成这个目标，就必须视情况充分授权给各个社区内的分支机构，使其自行制定符合该社区要求的策略。在此策略之下，各个社区内的民警，因为自主性较高，所以工作成就感与满意度相对地提升，这样一来也会使基层民警工作的热忱与效率大大提高。

社区警务运动对原有警察组织结构、理论观念所构成的冲击还不仅限于上述方面，还体现在价值目标、力量主体、工作重心、警务风格、绩效标准等诸多方面。一句话，社区警务体现了公共治理的基本蕴涵。具体而言，一是在警力方面，从人、财、物的巨幅增长转向“无增长改善论”。英国的警务改革最有代表性，针对增长警力编制的种种弊病，英国力争在不增加人员编制、器材装备的前提下，通过警务改革提高警察完成工作目标的能力。二是在警务风格方面，从单一的被动警务转向重视主动提前警务。针对反应警务日益显现的弊端，西方国家已把工作重点从快速反应转向预防犯罪，强调调查研究在先，以预防为主。三是在工作重点方面，从单一的巡逻与刑侦模式转向社区警务模式。由于传统警务工作在打击犯罪方面收效甚微，警察不得不把工作重点放到社区警务上来。四是在衡量标准上，从单纯重视犯罪率与破案率到多种指标综合评估。许多西方警察和犯罪学家都认为犯罪率不能真实反映犯罪现状。隐案、漏案现象是各国普遍存在的严重问题，片面追求低犯罪率等于变相鼓励弄虚作假。现在英美等国已开始以多种指标综合评价警察的工作，这些指标有：被害人调查、安全感调查、公众对警察的满意程度调查、对警察工作的重点评价调查以及警民关系调查等。五是在力量的主体认识上，从以警察为主体到以社会为主体，逐步认识到产生犯罪的根源在于整个社会，打击犯罪的主体也在于整个社会。只有通过整个社会才能减少犯罪。六是在领导体制上，中央集权与地区自治的差距越来越小。以英美为代表的地区自治正在向加强全国统一协调、统一领导的方向发展；以法国、德国为代表的中央集权警察逐步向分散权力、建立地方警察的方向发展。总之，西方警察体制正在发生明显的交融现象。七是在警务合作方面，从单一的警察行动向地区与洲际的警察行动发展，除了交流、协调行动式的国际刑警组织外，国际与洲际的实质性合作也在不断发展。八是在警察队伍的性质方面，军事化与平民化警察的差距在逐步缩小，军事化与平民化互相包容。一方面，随着反*、反恐怖的实战需要，平民化警察根据需要建立了军事化、武装性质的快速反应部队。另一方面，由于暴力对抗造成了严重的社会矛盾，“最大限度地限制武力论”成为西方警察行动的准则。宣传上的平民化与准军事化，是警务改革的趋势之一。九是在警察队伍构成方面，国家警察与私人警察共同发展，警察社会化的趋势明显。

总之，社区警务运动是涉及警察组织内部与外部的一场综合性改革实践，在组织内部，以管理主义为指导原则，倡导合理授权，实行参与管理，积极引入企业化管理方式；在组织外部，以公共选择理论为指针，寻求建立警民之间“同伙”关系，试图通过警民携手合作，共同鉴别影响社区品质的问题，进一步找出问题的根源，再由警察与群众共谋解决对策，达成增进整个社区治安的最终目的。简言之，西方各国社区警务改革体现了对经济、效率与效益等多元价值目标的追求，包含了警察组织内部企业化，外部市场化、社会化等改革内容，蕴涵了管理主义、公共选择、社会控制等理论原则，是西方各国行政改革的重要组成部分。