英国政府绩效改革的背景资料专题_英国政府机构改革
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雷纳评审是以雷纳勋爵为主要负责人的评审小组，召集政府部门的高级公务员、学术界和顾问公司的专家来作为评审员，严格规定绩效评审的基本内容和程序，对政府各部门的日常工作进行评审。在评审工作中，这些评审员具有相当大的自主权。雷纳评审的性质是以“解决问题为导向”的“经验式调查”。它着重于经济和效率，采用问题诊断的方式，从政府的日常工作中寻找出导致效率不佳的各种因素，包括工作任务、工作方法和工作程序，以降低政府公共部门的运营成本、提高政府的经济效率。1．程序
雷纳评审严格规定评审的程序和内容，充分体现绩效评估的科学性和规范性。（1）选择评审对象
评审对象完全由各个部门根据需要自己选择，然后上报雷纳批准。评审对象可以是一个具体的工作部门、特定部门某方面的工作，可以是某方面的工作程序，也可以是工作的某个侧面或环节。评审对象确定之后，一般派一个评审员到有关部门协调指导，但大量具体的工作还要由本部门的公务员承担。（2）对现有活动的置疑
在给评审员的工作指导说明中，雷纳明确提出对现有活动的质疑是评审的起点。这些置疑问题包括三大类：
I．为什么要从事正在从事的工作？ II．为什么要按照目前的方式从事这些工作? III．怎样才能使这些工作更富有成效且降低成本?（3）推动争论或辩论
在完成实地调查之后，评审员把发现的问题和改革建议写成报告递交给内阁办公厅效率小组备份，同时也递交给被评审单位的负责人，了解被评审单位的反应并征求批评和建议。一般情况下，被评审单位负责人把报告分发给下属科室负责人，要求其就报告的内容发表看法和意见，并做好准备在预定的时间就报告的内容展开有组织的评论和辩论。当然，也存在被评审单位负责人认为评审员的结论太离谱，因而对评审报告不予理睬的情况。出现这种情况的话，评审员有权把报告直接交给主管部长审阅以促使主管把自己的不同意见公开化，进而围绕评审报告展开交锋。（4）形成共识 评审员和被评审单位有关人员就评审报告充分协商和讨论形成某种共识。对被评审单位的改革措施建议完全根据评审对象的特点和评审中发现的问题而定，排除人为因素的干扰，以实事求是的精神推动各方面的改进。（5）实施改革措施
雷纳评审小组的重要职责就是利用个人影响，敦促被评审单位在评审员离开后改革措施能得到落实。如果有必要，评审小组甚至可能出面要求相关部门的常务次官或政务次官就改革措施的推行情况提交报告。这无疑是个有效的事后监督控制机制，能够推动改革措施的顺利进行，使被评审单位在推进改革措施方面更具有责任心和效率。2．评价：就事论事式改革方式
雷纳评审历时十多年时间，评审活动数百项，涉及多个部门和不同的管理服务工作，通过大规模调研的方式，发现了许多问题的症结，对提高政府和公共部门的经济和效率水平发挥了重大作用。从总体看，雷纳评审活动的成效是显著的。据统计，从1979年到1985年的6年里，雷纳评审小组共进行了266项调查，发现并确定了6亿英镑的年度开支领域和6700万英镑的一次性节支领域。截止1986年底，评审共支出了500万英镑，而它所带来的直接经济效益却高达9.5亿英镑。但雷纳评审仅仅是一种就事论事式改革，并没有从根本上改善公共部门的效率。
（1）改革活动主要是在政府内部进行，对具体部门、具体工作环节中出现的低效问题提出针对性的改进建议。这样，一方面仅仅是内部管理的调整就不易引起社会大众的反感，也更容易为政府内部部门接受；而另一方面，局限于政府内部的部门调整、方法程序改进等，没有触及对传统行政模式的调整和变革，改革的力度并不大。（2）主要采用问题诊断的方式进行，就政府部门当前存在的问题提出具体的改革措施和方案，缺乏从部门全局角度来全方位设计战略规划和制定整体的改革方案。因此，就问题而解决问题的雷纳评审对政府改革的深度并没有很大贡献。
（3）采用自愿方式参加，并没有以法规形式强制推行。这当然有助于避免评审过程中发生冲突，但也为评审部门根据自己需要和部门利益来选择评审对象钻了空子。同时，审的大量具体工作也由被评审部门的公务员来承担，自己对自己的评审能否发现真正的问题以及评审的效益如何都受到大量质疑。
（4）强调运用成本—收益的方法来定量分析公共部门的产出和效率，没有从提高公务员个人绩效和服务水平的角度来考虑问题，还没有从传统行政效率上升到以人为本的绩效观念。
部长管理信息系统是1980年环境大臣赫素尔廷在环境部内建立的管理机制和技术，后来因其显著的效果在政府各个部门得到了广泛推广。
部长管理信息系统的目的是使“高层领导能随时了解到：部里正在做一些什么事情?谁负责这些事情?谁制定的目标?这些目标是什么?对它们是否实施了有效的监测和控制?”。部长管理信息系统的基本因素是对政府部门信息的搜集，而这在传统公共行政部门中显然是从来未有的。至此，部长管理信息系统成为英国行政改革的重要举措之一，也为后来系统的绩效管理奠定了信息收集的基础。1．实施步骤
部长管理信息系统的实施主要包括三个步骤。三个步骤一般每年重复一次，称为部长管理信息系统的一个周期。
（1）每一个科的负责人向部长交一份工作陈述，包括工作内容、所用人员、工作程序、工作所要达到的目标等等。如有可能还要提出绩效指标(performance indicators)，用以具体测定工作成就。
（2）部长审核各科的工作陈述。这一审核包括部门总目标与各科目标的整合，以目标要求和客观情况进行资源配置等。然后就目标、资源、绩效指标等与各科讨论，达成共识。
（3）协议的执行阶段。各科按既定计划进行工作并定期向部长汇报进展情况。汇报的内容包括工作陈述所列各项的状况及具体数字。部长根据这些完整、全面的信息及时作出目标、资源分配等方面的调整，并在综合对比的基础上，找出各科工作上的薄弱环节，督促改进。
2．评价：对绩效信息的管理
部长管理信息系统在充分搜集政府各个部门的绩效目标、绩效指标、绩效实绩的数据，较大程度上学习了企业绩效管理的经验和做法，以全面改善政府绩效为目标，体现了现代绩效管理的理念，是“融合目标管理、绩效评价等现代管理方法和技术而设计的信息收集和处理系统”，也是一种推进政府绩效的“管理工具”。因此，人们对部长管理信息系统的评价还是比较高的。
（1）部长介入到政策执行领域和部门内部管理工作，增强了其对政策执行过程的监测和有效控制，能帮助他们根据执行情况和客观效果及时进行必要的政策调整。（2）利用现代化信息技术和制定信息搜集的规范及时、全面、系统、规范地搜集各个部门、单位的绩效信息，避免了传统层级上报存在的隐瞒现象，有利于进行综合分析和不同单位之间的比较分析。（3）搜集了较为准确的组织绩效目标，对政府部门使用资源的情况有较为清晰的了解，有助于按实现目标的需要进行合理的资源配置，从而减少资源浪费、提高政府效率。（4）在部长和科级之间建立了直接、规范的信息沟通渠道，实现了政府内部管理的一定解制，促进内部管理由集权管理向参与管理转变，有利于提高公务员的工作积极性，也有利于组织向弹性方向转变。
（5）初步建立了目标责任制度、绩效评估制度、全面的信息反馈机制等，体现了绩效管理的绩效考核导向、责任导向和信息导向，为进一步分权和授权创造了条件。（6）以定量的方式确定组织总目标，注重对总目标和科目标的考核，一定程度上为组织目标向个人绩效目标的分解创造了技术条件。
部长管理信息系统通过建立一个全面的管理信息系统，以其战略性和持续性在绩效管理与目标管理、管理信息系统之间建立起了有机的联系，为绩效管理在公共部门的全面实践奠定了基础。
1988年，伊布斯领导的效率小组提交的《改进政府管理：下一步行动》报告，亦简称为《伊布斯报告》，被视为英国公共服务改革的一个重要转折点。
1．具体建议
报告的前三个部分总结了英国前几次改革的情况和问题，在报告的第四、第五部分则对下一步的改革提出了具体建议和行动计划。
（1）设立执行机构(Executive Agency)，将公共服务的提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出来。这样，可以减轻部长和高级文官的超负荷问题，使他们不再陷于日常事务，集中精力于政策发展和部门的战略管理。
（2）给予执行机构更大的灵活性和自主性，包括内部组织结构、财务管理、人力资源理与开发等方面。相对独立的执行机构有利于发挥管理者的主动性和创造性，在政策执行和服务提供方面实现效益最大化和资金的价值(value of money)。
（3）各部大臣通过与这些执行机构签订绩效合同使其对服务结果负责。通过引入绩效预算，使部长和执行机构的责任关系更加明确。
2．评价：对公共部门人力资源的开发
“下一步”行动方案提出的建议标志着政府内部管理机制发生了根本性的变化，职责的明确细分、注重公务员的个人绩效和潜能开发，意味着企业绩效管理的理念开始在公共部门有步骤地逐渐扩散和付诸实施。
（1）通过设立执行机构，分离政治与管理两大职能。执行机构执行公共事务管理职能，与政治在一定程度上分开，有利于在执行机构内部实行企业式的绩效管理。
（2）执行机构与部长签订绩效合同来承诺责任，一方面使执行机构的管理有更大的自主权；另一方面也明确了执行机构的责任和绩效目标，起到最大限度的监督和激励作用。
（3）对公务员制度进行了较大改革。设立执行机构后，公务员队伍也相应地分成两组。核心部的公务员仍是传统意义上的公务员，这部分公务员占所有公务员的比例将逐渐减少，目前还不到10％；而执行机构的工作人员都不再实行传统的文官制度，而是实行企业化的人事管理制度。
“下一步”行动改革是当代英国政府改革的重要转折点，对公务员制度的改革提出了相当新颖的看法。尽管“下一步”行动方案在实践中遭遇了许多阻力，1993年数以万计的公务员举行罢工。但不可否认的是，“下一步”行动方案还是取得了良好的效果。从规则为本到结果为本、从隶属关系到契约关系、从过程控制到结果控制、从集权到分权，下一步”行动为公共部门绩效管理在公共部门的运用扫除了组织机构和制度障碍，通过执行机构的设置有效地将企业管理和公共管理相结合，创造了公共部门管理的新局面，也推进了公共部门人力资源管理向更具战略性的方向发展。
1991年撒切尔首相的继任者梅杰发布了一场“公民宪章”运动，成为英国推进行政改革的重要标志之一。20世纪90年代以前，英国行政改革主要针对政府行政成本，试图提高政府经济效率，取得了较好的效果。但在追求经济和效率的同时，如果牺牲公共服务的质量，那么政府就有可能失去公民的支持。这样，提高政府各部门效率、改进政府服务质量和服务形象，就成为新一轮改革的重要目的。
1．基本内容
“公民宪章”运动体现为以制定宪章的形式把政府公共部门服务（主要是垄断行业）的内容、标准、责任等公开，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。
公民宪章的基本内容包括对公民的承诺和践诺机制。具体内容包括：
(1)明确的服务标准及服务承诺。它包括服务效率、质量等方面的具体要求和公务员与公众打交道时的行为准则等。各部门、各机构的服务标准和承诺相当具体，如警察部门对报警后应在多长时间内派人赶到现场、医院对病人等待应诊的时间限制、铁路部门火车的正点率以及其他部门对前来办事人员所作出的时间许诺等等。顾客有权依据各部门、各机构以及提供公共服务的企业所制订的服务宪章的有关标准得到自己所需要的服务。
(2)透明度与完善的监督机制。“公民宪章”要求有关公共服务的信息必须公开、透明，包括服务的内容和运营状况、特定服务项目的开支与成本状况、管理机关和承担服务的具体机构、后者的服务水平和质量等方面的信息。透明度增加使得“公共服务置于公众的监督之下”，从而保证政府部门、机构以及与公共服务相关的企业所提供的公共服务的质量。在事后补偿方面，建立起方便有效的公民投诉受理机制，包括明确的补偿标准、便捷的受理程序、方便的投诉渠道等，必要时可设宪章电话专线。如乘客因列车误点或因取消班次而受到损失时，有权得到适当补偿。
(3)顾客选择。“公民宪章”要求公共服务应在尽可能的情况下为服务的接受者提供可供选择的机会。如在医疗和教育方面，病人可以选择自己满意的诊所，孩子的家长可以选择自己喜欢的学校。在可能的情况下和与服务对象协商的基础上，应向公众提供选择服务机构的机会，充分发挥内部竞争的作用以提高服务水平和质量。
(4)礼貌服务。“公民宪章”要求公共服务的提供者必须礼貌对待公民，一视同仁地向公民提供服务，尊重公民的隐私权、文化、宗教信仰和人格尊严。如“病人服务宪章”规定：要“保证尊重病人隐私、尊严和宗教信仰，对有特别需要者要满足他们的特别需要”。
(5)资金的价值。“公民宪章”最重要的一条原则是，“政府提供的公共服务的质量必须与公民所支付的价值相当”。为实现这—原则，“公民宪章”特别强调了“扩大政府服务竞争范围是保证服务质量改善的根本”思想。“公民宪章”这一举动意在促使更多的私营部门参与提供公共服务的竞争，使公共服务能高质量地满足公众的需要。
2．评价：对服务的公开承诺
公共部门服务是公共部门区别于私人部门的重要所在，如何在提高公共部门效率地同时有效地提升公共部门服务质量，将直接关系到公众对公共部门的支持。传统行政观念趋向通过内部控制来增强公务员提高服务质量的责任感，公民宪章的重大意义在于走出了这个困境，通过公开承诺的方式，在缺乏竞争的垄断性公共服务部门中引入激励机制，使公众对公共部门实施监督，从而敦促公务员减少偷懒等行为，提升公共部门服务形象。
当然，公民宪章运动在实施过程中，也存在许多问题。如：各行各业如何制订适度的服务标准、公共服务给公众的选择和监督机会仍非常有限、缺乏践诺的强制性惩罚机制等。同时，“公民宪章”运动在学术上也引起了许多争议，如 “顾客”替代“公民”，对传统意义上的民主就造成了强烈冲击。
但是，不可否认，“公民宪章”运动在提高公共服务质量和公民满意度方面的确起到了积极作用。许多国家纷纷效仿该项制度的做法。“公民宪章”运动对服务的公开承诺，使垄断性部门逐渐意识到社会公众的压力，体现了责任政府和服务政府向具体操作层面实现的趋势，也为市场化的绩效管理进一步在这些公共部门实施提供了可能性。
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