公益诉讼入法_公益诉讼立法

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2012年8月31日，惠及全体公民的《民事诉讼法》修正案终获通过。其中，一大亮点便是首次确立了公益诉讼制度，而这一制度的确立被媒体冠以“法律民生工程”头衔。

这场“公民法律行动的胜利”背后，有很多幕后的推手。他们是生活在我们中间的公民、公益律师、专家学者、ngo组织以及其他民间组织。

一起案件就能解决一种规则。在这种信仰下，他们默默燃烧自己的公益力量，温暖公益制度之花，以“蚂蚁撼大象”的努力与付出换来了公益诉讼制度的最终建立。这其中的艰辛，中国政法大学教授王灿发体会最深，他创办“污染受害者法律帮助中心”的故事折射出环境污染领域中的公益诉讼在我国所走过的艰辛之路。

因此，我们应清醒地看到，尽管修订后的《民事诉讼法》确立了公益诉讼制度，但它尚属原则性规定，更多实施细则有待于其他相关法律的规定与完善。

可以说，公益诉讼制度的最终确立是一场公民法律行动的胜利。公益诉讼“入法”的民间推手

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了全国人大常委会关于修改《民事诉讼法》的决定，修改后的《民事诉讼法》自2013年1月1日起实施。

修正案增加了关于公益诉讼的相关规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

这一条款的增加使中国公益诉讼制度迈出跨越性一步。

“先知”公民的号角

邱建东，这名福建省龙岩市的法律工作者是在我国公益诉讼进程中不容忽视并且被经常提及的一个名字。

这场被媒体称之为“一块二”的官司，开启了中国公益诉讼的序幕。同时，邱建东也被人们称之为“中国公益诉讼第一人”。

吹响公益诉讼号角时，邱建东在政府机关任职，此前还做过法官和党校教师。1996年，他突然有了一个想法：用一起案件来检验一下当时我国的法制环境。于是，便有了被他自己称之为“十年磨一剑”的“作品”——“一块二”官司。

当时，邱建东的依据是《消费者权益保护法》第49条的欺诈条款，要求对方加倍赔付人民币1.2元，并取下未载入半价规定的老标价牌子，换上新牌子；同时，还要求对方就欺诈一事赔礼道歉。

在当年春节放假前几天，法院合议庭开庭审理了此案。再次由于“种种原因”，在庭审时邱建东又撤诉了。

尽管“一块二”的官司最终以撤诉而告终，但业内人士评价认为，这标志着公益诉讼在我国初露端倪。

邱建东在此后多次接受媒体采访时坦言，最初，在他内心全然没有“公益诉讼”的概念。1998年，媒体的一篇报道称他为“中国公益诉讼创始人”后，他才接触了“公益诉讼”这个词。后来，通过查阅资料和向专家请教，邱建东“才逐步了解公益诉讼的概念”。

1999年，邱建东辞职下海，成立了自己的律师事务所。从那时开始，他才“开始有意识地去打公益诉讼的官司”，并一发不可收拾：每隔一两年，他就会打一起社会影响较大的公益诉讼，并且“从状告邮电局升格到了状告最高人民法院”。而自始至终，邱建东都是一名没有取得律师资格的法律工作者。

跟邱建东是“公益诉讼第一人”却不是“唯一人”一样较真的还有湖北省黄冈市的公民徐建国。

2008年5月1日，徐建国用特快专递发函，向黄冈市黄州区交通局申请告知该局机关机构设置、职能、办事程序，摩托车养路费征收的标准和办理程序以及违规处罚的程序和处罚标准、罚没资金的收支情况等政府信息。黄州区交通局迟迟不给答复，超过了法定期限。

2008年6月2日，徐建国向黄冈市黄州区人民法院提起行政诉讼，要求法院确认黄州区交通局“行政不作为”，并要求其在一定期限内重新履行主动公开相关政府信息的法定职责。

同年10月9日，湖北省黄冈市黄州区人民法院宣判，公民徐建国状告黄州区交通局违反《中华人民共和国政府信息公开条例》一案中，原告胜诉。此案是《政府信息公开条例》正式施行以来政府部门因为这一新条例败诉的首案。

“刺头”律师的公益大旗

如果说，在我国公益诉讼的历程中，因诉讼主体的局限，公民作为主角出场带有一丝无奈意味，那么，律师作为公益诉讼的推行者，则更多地体现了法律人对于社会的理性思考。

这群公益律师，他们或致力于消除乙肝歧视，或维护妇女合法权益，或因春运火车票涨价而状告铁道部，或为业主维权与房地产开发商进行斗争，或为伤残农民工争取合法权益„„他们通过发起具有超越个案意义的公益诉讼和公益上书等法律行动，挑战不合理的法律、法规以及其他规范性法律文件。

2001年4月，律师乔占祥以铁道部关于春运涨价的《通知》未经国务院批准、未组织听证、侵害了其合法权益为由，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，将铁道部告上法庭，并将北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司列为第三人。该案一审、二审原告均败诉。但2002年以后，铁路价格变动都进行了听证。

2003年2月，杭州律师金奎喜路过西湖，惊讶地发现湖畔正在兴建一所规划面积在2万平方米且与西湖景观毫无关系的老年大学。金奎喜认为此举违反了《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》，极大地破坏了西湖周边景物的原有生态。于是，他以市民身份将批准建设老年大学的杭州市规划局告上了法庭。

虽然此后两级法院都以起诉人不具备起诉资格为由作出了此案不予受理的裁定，但本案所具有的特殊意义引发了社会各界尤其是法学界的一场关于公益诉讼问题的大讨论。

2005年，以全国律协发布《公益诉讼苏州宣言》为标志，将公益诉讼的发展掀起了一个小高潮。随之而来的是一批公益律师投身公益诉讼之中。

2005年3月，律师胡凤滨以只走了300米就收10元费用为由状告首都高速公路发展有限责任公司，要求被告返还其10元钱并从此停止不合理收费的行为。该案一审原告败诉。2005年10月，胡凤滨又将北京市发改委告上法院，请求法院判令北京市发改委履行法定职责，对首都机场高速公路违规收费的行为依法进行查处。一审原告也败诉。

2005年4月15日，河南律师李东照、任诚宇状告深圳龙岗公安分局在辖区内悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”字样的横幅侵犯了其名誉权，郑州市高新区人民法院受理了此案。5月1日，深圳市公安局龙岗分局召开新闻发布会，对自己的行为表示歉意。2006年2月初，在法院的调解下，双方当事人自愿达成协议：被告深圳市公安局龙岗区分局向原告、河南籍公民任诚宇和李东照赔礼道歉。原告任诚宇、李东照对被告深圳市公安局龙岗区分局表示谅解，原告自愿放弃其他诉讼请求。

2005年6月，网络上一篇介绍牙防组的文章引起了身为清华大学法学博士和律师的李刚的注意。随即，他对牙防组进行调查，发现了更大的问题：它是卫生部设置的临时机构，却从事认证并使用认证标志，这是违法的。它的论证不具有中立性，误导消费者。它还涉及经济利益。它除了为许多牙膏做论证，还为乐天木糖醇口香糖等做论证。

于是，李刚以一位普通消费者的身份将乐天木糖醇口香糖的生产商、销售商、全国牙防组以及卫生部推上被告席，状告全国牙防组违法认证，生产商虚假宣传。

虽然李刚向国家认监会投诉并三次向法院起诉都无功而返，但市场上已经看不到打着全国牙防组认证标志的产品。同时，法院向国家认监委、卫生部发出司法建议函，认监委和卫生部共同作出了要求牙防组停止违法认证的处理决定，并着力推动建立我国口腔用品认证制度。

从1996年至今的16年间，越来越多的人加入了公益诉讼队伍之中。中国社科院法学所助理研究员黄金荣指出，目前，公益诉讼已经形成了“一场方兴未艾的法律运动”。而在这场法律运动中，律师更是发挥了重要的作用。

“接地气”专家的法律高度

在我国，有些法律专家学者以及ngo组织也立足于公益诉讼，成为公益诉讼入《民事诉讼法》的一股不小推力。

2003年春夏之交，湖北籍大学生孙志刚在广州的收容所里惨死。之后，北京大学法学博士许志永与另外两位法学博士俞江、滕彪一起上书全国人大，建议对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。6月下旬，他们看到了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在实施21年之后被废止的消息。许志永说：“真正推动收容遣送制度的废止，是公众的积极参与。我们所起到的作用，只是在一个恰当的时机提出了‘违宪审查’这样一个概念。”

身为中国人民大学法学博士的宋德新，在攻读博士学位期间，在家乡河南打了两场官司。

2003年3月，宋德新停在河南郑州某单位门前的汽车上被贴了一张罚单。他从这种处罚方式中找出7个违法之处。与郑州市城市管理行政执法局交涉无果后，他提起了行政诉讼，要求确认该处罚方法违法并胜诉。

2004年7月30日，宋德新前往河南中牟县做调研，开车上了连霍高速公路。他发现，那段长约60公里的路段竟出现了6处计10余公里维修点，使他耽误了行程。找高速公路管理方讨说法不果，他以管理方没有提供适当的服务、构成违约为由，将其告上法庭，要求按照《合同法》赔偿10元直接损失。被驳之后，他又上诉。最后，二审法院判决双方各自承担一半诉讼费。宋德新说，这等于认定了对方存在过错。

尤其让宋德新欣慰的是，罚单案胜诉十几天后，被告方改变了在大街上四处贴条的做法。高速公路案一审宣判后，法院向被告方送达了司法建议书，希望被告方在高速公路维修、养护路段入口处的醒目位置设立大幅警示标志，以保障过往司机的知情权。

其后实施的《河南省高速公路条例》更是明确规定，高速公路出现严重质量问题致使车辆不能正常行驶时，应及时改正；严重影响车辆通行的，应暂停收取车辆通行费，并向社会公告。河南省人大有关人士称，宋德新的诉讼促进了这一条款的出台。

同为青年法律学者的郝劲松，也是公益诉讼历程中不可不说的一个人物。

作为“复式诉讼”理论的倡导者，郝劲松先后7次提起带有公益性质的诉讼，状告垄断集团及相关部委，特别是跟“铁老大”的多次叫板。

2004年夏季的一天，郝劲松在火车上用餐、购物索要发票未果。于是，他在4个月内连续三次把“铁老大”铁道部告上法庭，最终由北京铁路法院判决郝劲松胜诉，促使铁道部向全国各铁路局发出《关于在铁路站车向旅客供餐及销售商品必须开具发票的通知》，结束了中国列车服务不开发票的历史。

社会团体的合力

同专家学者一起为公益诉讼鼓与呼的还有ngo组织。

2009年，江苏省无锡市中级人民法院受理了一起粉尘污染案。该案后来被称为“社团环保公益诉讼第一案”。

江阴港集装箱公司附近的居民向中华环保联合会信访反映该公司环境污染问题后，由中华环保联合会和受害居民代表朱正茂于2009年7月联合向无锡中院提起环境民事侵权公益诉讼。

受案后，无锡市中院即发出“禁止令”，要求该公司立即停止排污行为；同时，向无锡市政府法制办、江阴市政府发函，希望当地政府予以高度关注并妥善协调。当时，由于原告中华环保联合会来自北京，主体资格遭到质疑。

在中国公益诉讼网副主编张鹏飞看来，在公益诉讼制度建立的过程中，众多ngo组织、法学专家、公益律师的推动力是非常大的，他们共同推动政府、司法机构、立法机构制定相应的政策和法规或修改已有法律法规来维护公共利益，推动我国的法治进程和社会进步。

可以说，公益诉讼制度的最终确立其实更是一场公民法律行动的胜利。“王灿发团队”公益诉讼克难记

背景 中国政法大学环境资源法研究和服务中心，又称污染受害者法律帮助中心（以下简称中心），成立于1998年10月。该中心是经中国政法大学批准、司法部备案的环境资源法研究机构和民间环境保护团体。中国政法大学环境法教授、博士生导师王灿发任中心主任。

在中国公益诉讼十余年的发展过程中，民间组织对其发展的推动作用不容忽视。民间组织在夹缝中寻求着发展与壮大。

成立一个机构，帮助更多的人

中心成立初期，资金不是唯一困扰王灿发的因素，人们对于“集体”与“个人”观念的错误认识令他感到忧心忡忡。

进入中心的会客室，墙壁四周挂着污染受害者送来的锦旗，两个书柜摆满了有关环境法的各类书籍。王灿发教授向记者介绍了成立“污染受害者法律帮助中心”的初衷。

1983年，刚到厦门大学任教一年的年轻教师王灿发去北京大学进修，受中国环境法领域先驱之一的程正康先生的启蒙，从此把保护环境作为自己毕生的事业。为此，他一边听课一边编写教材。1984年，王灿发从北京大学进修回来，成为厦门大学第一位环境法教师。

1988年，王灿发从北京大学环境法研究生毕业后来到中国政法大学教书，有很多机会参与立法。20世纪90年代中期，尽管我国环境方面的法律层出不穷，但环境质量只是局部有所好转，总体情况却一直恶化。怎样才能使环境法得到切实的执行和遵守呢？这成为困扰王灿发的一道难题。

1994年前后，王灿发在《中国环境报》上看到一则报道：江苏某酒厂向河里排废水，开闸泻洪致污水流向下游，致使下游农户养殖的鱼当天全部死亡，养鸭大王的4000多只鸭子在10天内也相继死亡。而污染受害者却得不到赔偿，索赔四处碰壁。王灿发看完报道后立即给当地环保局写信，希望通过自己的知识帮助污染受害者妥善解决此事。受害者也亲自来到北京找到了王灿发本人。

看到污染受害者生活窘迫的现状，王灿发不仅免费帮助他们进行诉讼，还自掏腰包负担路费和住宿费用。这起案件最终以调解结案，受害者得到40万元的赔偿金。

这起案子深深地触动了王灿发，想到全国有很多受到污染损害但得不到救济的民众急需律师的帮助，王灿发萌生了一个想法：成立一个机构，帮助更多的人。

1996年，王灿发开始筹划创办污染受害者法律帮助中心。经过两年的不懈努力，他获得了一笔资助。1998年，中国政法大学正式批准该中心成立。

中心成立之初，仅有王灿发一名环境法教师。当时，中国政法大学没有招收环境法研究生，中心只能在本校招聘其他学科的志愿者给予帮忙。2000年，中心的情况有所好转，中国政法大学开始有了学习环境法的研究生志愿者。中心联合清华大学、北京大学等高校志愿者一起帮助污染受害者。

资金短缺不是中心面临的最大问题，令王灿发感到忧心忡忡的是，由于旧有观念认为发展经济涉及的是集体利益，而环境污染受害者获得赔偿涉及的是个人利益，因而，当时的法院大都不愿意受理环境案件。

这种情况，在中心成立三四年后有所改观，人员增加了，外界对中心也开始关注。从2001年开始，中心免费培训律师和法官，提高了律师、环境司法和执法人员的环境法实务水平，对外逐步有了影响力。2005年，王灿发教授当选“绿色中国年度人物”，中心也得到社会的认可。

“现在办案，拿着中心的介绍信比律师事务所的介绍信更好用。”王教授颇感自豪地说。

社会需要较真而坚韧的维权者

在王灿发看来，一起起环境污染案件的背后，蕴含着受害者们屡败屡战的韧劲。正是这种捍卫自身权益坚持不懈的韧性，让他们赢了一场场的官司。社会需要这样较真而坚韧的维权者。

中心所代理过的许多环境案件成为影响深远的经典案例，但王灿发坦言：“案件的代理过程艰辛而曲折。”

1992年，福州市第一化工厂在屏南县城南建设亚洲最大的氯酸盐化工厂。该地群山环抱，中间是盆地，工厂排放的氯气无法扩散，造成严重的大气污染。特别是在1998年，二期工程未经环保验收通过即投入生产，使得满山的树林、竹林、果树、庄稼枯死，鱼虾绝迹，居民、村民常感到头晕、腹痛、恶心、鼻塞，癌症发病率大幅度提高。

由于该厂是当地的利税大户，其利税占整个县级财政年收入的1/4，所以，此案一直得不到妥善处理。村民在通过行政途径无法解决的情况下，向中心求助。

2002年10月，中心派出律师支持诉讼。但是，法院受理该案后长期搁置不审，直到2005年4月才作出一审判决。判决后，原、被告均提起上诉。

2005年11月16日，福建省高级人民法院作出判决：驳回化工公司的上诉请求，并提高了赔偿额；判令化工厂于判决生效之日起一年内对厂内及后山的含铬废渣进行清理，并按规范进行处置，对原后山的堆场进行封场。

这起涉及1721人诉化工厂环境污染侵权案被评为2005年中国十大影响性诉讼。现在，涉案的地方已是一片绿色景象。

虽然福建这起案件涉及人数众多，但该案持续的时间并不是最长的。据负责人介绍，中心曾代理一起耗时14年、经两级检察院抗诉、四级法院审理、由最高院终审的环境污染案。

该案原告俞明达原是浙江省平湖师范农场特种养殖场场长，养殖场从1991年4月开始从事美国青蛙的养殖和育种工作。1993年春季，养殖场被中国特种经济动植物协会认定为全国美国青蛙育种基地，面向全国供种。当年，养殖场就获养蛙净利润25万元。但从1993年冬季开始，该养殖场的取水河道被工业废水污染。

1994年9月，养殖场存育的美国青蛙蝌蚪和正在变形的幼蛙由于受污染几乎全部死亡。1995年12月，养殖场以五企业为被告，向平湖市人民法院提起民事诉讼，请求判令被告赔偿养殖场经济损失48.3万元，并排除污染危害，停止侵权。1997年7月27日，平湖市人民法院以现有证据不能证实青蛙、蝌蚪死于水污染为由驳回原告的诉讼请求。后嘉兴市人民检察院向嘉兴市中级人民法院提起抗诉。但法院驳回抗诉，维持原判。

2001年3月10日，浙江省高级人民检察院以本案终审判决“在认定事实和适用法律上存在错误”为由，再次提起抗诉。浙江省高级人民法院受理后，对本案进行了再审。但法院仍作出维持原判的终审判决。

2001年年底，中心接到俞明达邮寄的申诉材料。此后，中心开始持续为俞明达的申诉提供法律咨询和帮助。经过中心的不断努力，终于在2005年12月，最高人民法院决定重新审理此案。2009年4月2日，最高人民法院判决俞明达胜诉，判令五企业赔偿农场特种养殖场损失及利息近100万元。

俞明达听到这个耗尽14年时光的官司胜诉的消息后激动地说：“这不是我个人对一起案件的胜诉，而是国家法治和环境法律援助的胜利。”王灿发却认为：“俞明达有屡败屡战的韧劲，正是这种为捍卫自身权益坚持不懈的韧性，让他赢了这场官司。”社会上需要这样较真而坚韧的维权者。

一起案件解决了一项规则

一起起鲜活的案例，不仅能令受害者获得赔偿、让污染企业得到教训，使得当地的生态环境得以改善，更为重要的是，它们能促进法律的完备，甚至能给予立法者一些理性思考。

“有时候，一起案件就解决了一项规则的问题。”王灿发告诉本刊记者，“在个案中发现法律问题，才能不断完善立法，促进制度的建设。”

2008年，王灿发主持起草《水污染防治法》的修订草案。在法律修订过程中，针对法院对环境案件通常拆分受理的情况，“法律对此专门作了处理”，即水污染人数众多的，可以作为共同诉讼进行起诉，从而让公民享有是否进行共同诉讼的主动权。

在该法的讨论过程中，专家学者对于第三者责任的讨论尤为激烈。为了保护公民的利益，王灿发用鲜活的案例说服立法者。

江苏某家化工厂停产后，将原料放在塑料桶内，搁置在了院子里。当地农民想要用塑料桶，就偷偷地将桶搬走，并把化工原料倒在附近的水池里，导致水池中的鱼全部死亡。对于这种情况，如果抓不到第三人，受害者只能自己承担损失，这明显对受害者不公平。

王灿发解释说，在这些案件中，排污者往往有一定的过失行为，化工厂错在没有看管好化工原料，因而应当承担责任。

立法者被真实的案例所说服，最终法律规定：环境污染损害是由第三人造成的，可以向排污者申请赔偿。排污者赔偿之后，可向第三人追偿。

环境案件不仅能完善立法，还能推动政府的法制进程。王灿发指着一面写有“潘家园南里社区182位居民敬赠的‘依法为民 无私援助’”的锦旗说：“这是北京市第一起告规划委胜诉的案件。”

这起案子发生在20世纪80年代初，潘家园南里4号楼和6号楼建设之前，有一栋动物实验房与两楼相邻。实验楼里的工作人员经常将实验动物的尸体、粪便堆放在生活垃圾池中，气味难闻。1998年，北京市规划委颁发建设工程规划许可证，要在距离居民楼19.06米处再建一座3000平方米的二级动物实验房，但遭到居民的强烈反对。

2002年10月18日，潘家园居民向北京市法制办提出行政复议，要求撤销北京市规划委员会颁发的《建设工程规划许可证》。但北京市法制办作出维持该行政复议决定。后来，中心帮助潘家园182位居民向西城区人民法院提起行政诉讼。

按照国务院条例规定，动物实验房应距离居民住宅至少20米，而此案中两者的距离仅有19.06米。在此案诉讼期间，国务院相关条例又将20米提高到了50米。

2003年6月19日，法院判决撤销北京市规划委员会颁发的《建设工程规划许可证》。但北京市规划委员会不服一审判决，向北京市第一中级人民法院提出上诉。由于二审宣判前市规划委员会撤回上诉，潘家园182位居民赢得了诉讼，动物实验楼移到郊区建设。而北京市规划委从此案中得到教训，加强工作人员对规划法的学习，从而促使行政机关依法行使职权。

正是因为替最弱势的百姓维权，王灿发得到了他最为在乎的一个来自网友投票、由维权无忧网评选出的“2005年度中国维权英雄榜十大人物”奖杯。“得到社会公众的肯定”，是王灿发以及他的团队最快乐的事情。公益诉讼，未来不会一帆风顺

当电脑上弹出“全国人大通过《民事诉讼法》修正案草案”的消息后，身为中国人民大学法学院教授、全国政协委员的汤维建长吁了一口气，“制度算是确立下来了”。在同一月份，他度过了49岁的生日。

现实背景

早在2008年“两会”期间，汤维建就提出了“诉权入宪”提案。其中，有一条就涉及公益诉讼领域。当时，他建议，在宪法中明确规定：在国家利益、社会公共利益受到损害时，任何公民均有提起民事公益诉讼的权利。在上述情形下，如果无人提起诉讼，人民检察院则可以提起民事公诉。

汤维建坦言，之所以会在那时候提出公益诉讼问题，是因为当时社会公共利益遭受了损害，形势非常严峻。

当前，环境污染、消费者权益保护、社会福利保障、公共设施保护、国有资产流失等涉及国家利益和社会公共利益的案件不断增多，有关公益诉讼的个案也有所出现。然而，由于有关公益诉讼的立法尚不健全，尤其是关于公益诉讼的原告资格、适用范围等重要问题均无明文规定，导致司法实践中此类案件得不到妥善化解，执法的不统一性也很突出。

同汤维建有相同体会的还有中国社会科学院法学研究所诉讼法研究室副主任、公益法研究中心执行主任徐卉。她认为，中国正处在社会转型和经济高速发展的特殊历史时期，近年来，环境污染和食品安全事故不断发生，处于重压下的环境与消费者亟须有效的救济与保护机制。

《民事诉讼法》强调起诉人必须“与本案有直接的利害关系”。由于消费者行为上的个体性和分散性，由于环境侵害所具有的间接性、潜在性和广泛性，实践中这两类诉讼往往因当事人不适格而无法进入法院的大门，违法行径得不到制裁，众多消费者的合法权益无法获得有效保障。

这一状况已危及公众利益。如何制止环境污染、保护消费者集合化的利益，是中国在发展过程中必须解决的现实问题。

2012年“两会”期间，汤维建提出了《关于公益诉讼的立法建议》的提案，他建议将公益诉讼的原告资格赋予检察机关、社会团体和公民个人三类主体。在公益诉讼发展的初级阶段，对公益诉讼范围的界定应当采取相对明确和严格的方法。在条件成熟时，制定独立的《公益诉讼法》。

未来希冀

此次修法虽然以立法形式明确承认了公益诉讼概念和制度，但接受采访的司法实务界人士不约而同地告诉记者：要让这个概念真正走入司法实践，打开公益诉讼的方便之门，还需要细化有关规范，制定配套的执行细则。

中华全国律师协会宪法与人权委员会秘书长李轩期待：有了立法依据后，司法机关能够以更加积极的姿态介入公益诉讼，对公权力不作为或垄断行业滥用优势地位等侵犯公共利益的行为作出相应制裁或者纠正，成为公众权利保障的最后堡垒。他还建议，在主体方面，最高人民法院可适当作出从宽解释并允许各级法院进行进一步探索；在程序方面，应当在准用普通诉讼程序之外就特殊事项作出特别规定；在举证方面，适当引入举证责任倒置规则，合理平衡原被告之间的举证负担，并适当强化人民法院的调查取证义务，甚至引入“专门调查委员会”机制；在判决执行方面，应建立未起诉的利害关系人申请适用判决机制。

王灿发教授认为，《民事诉讼法》增加公益诉讼条文，在立法上迈出了重要一步，开创了由民间组织提起诉讼的先河。但遗憾的是，法律并没有将公民纳入进来。如果让任何单位和个人对破坏环境行为都能够提起诉讼，会在违法者头上悬着一把剑，使他们随时面临被诉的风险，让他们不敢轻易违法。他还认为，将公民纳入公益诉讼中来，并不会导致诉权滥用。原因在于，中国的老百姓历来有畏诉的习惯。就我国而言，尽管无锡、云南都建立了公益诉讼制度，当地至今很少有人提起公益诉讼。另外，世界各国的经验表明，建立公民诉讼制度的国家并没有出现滥诉的情况。

“公益诉讼的未来不会一帆风顺，需要有更多的人推动法律一步步地走下去。”王灿发教授语重心长地说。