沈阳于洪区及本溪南芬区城乡统筹考察报告(丁改)_沈阳建筑考察报告

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沈阳于洪区及本溪南芬区城乡统筹考察报告

（草稿）2011.09.宁安市城乡统筹办公室

为加快推进我市城乡统筹工作，近日，按照市委的总体安排，市城乡统筹办公室组织工作人员先后赴沈阳市于洪区和本溪市南芬区下马塘镇进行了学习考察，现将有关情况汇报如下：

一、两地统筹城乡发展的主要特点和做法

1、沈阳市于洪区城乡统筹工作经验

于洪区位于沈阳市西北部，具有典型的城乡二元结构特征，是沈阳经济区沈阜城际连接带的龙头区域，也是沈阳市建设国家级中心城市、加快实施母城外延和产业拓展的重要承载区域。辖12个街道办事处，95个行政村，99个社区，总面积499平方公里，总人口65万人。其中，农业人口17.4万人。于洪区城乡统筹发展思路是今年年初确定的，年初以来，于洪区领导高度重视城乡统筹工作，组织多个部门先后赴成都市青白江区、青岛市李沧区和大连市金州区进行了学习考察，积极申报沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区，今年6月11日正式获批，以此为标志，于洪区已经成为辽宁省的重要发展空间。

于洪区建设沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区以“统筹城乡发展、破解二元结构”为主题，以探索新模式、建立新体制、积累新经验为突破口，在规划体系、产业发展、城市建设、土地利用、资金保障、公共服务等方面进行先行先试、有益尝试，努力实现城市与乡村统筹发展、经济与社会协调发展、人口与自然和谐发展。于洪区借鉴青白江区坚持“三”的战略思路的做法，即“三个集中”、“六个一体化”和农村四大基础工程。“三个集中”就是工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向适度规模经营集中；“六个一体化”就是城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化；农村四大基础工程就是农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治，形成了统筹城乡发展的具体路径和系统的操作办法。明确了于洪区建设沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区八项主要任务。一是推进规划管理体制改革，实现“三规统一”。按照统筹城乡发展的需要和目标要求，促进国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划有机衔接。二是创新产业发展机制，建立现代产业体系。着力构建现代工业、现代服务业、现代农业发展体系，打造装备制造配套产业、市场和物流业两个千亿产业集群，建设国家级现代农业示范基地。三是

探索土地集约利用新机制，破解制约发展瓶颈。采取有效措施，建设省集约节约利用土地示范区和省“增减挂钩”试点区。推进农村土地流转，建设省集体土地流转先行先试区。四是健全城乡金融体系，支持统筹城乡发展。探索推进统筹城乡发展的投融资体系，为产业发展、城乡一体化营造良好的金融环境，提供资金支持。五是探索农民向城区、新市镇转移的办法和途径。加快新城新市镇建设，引导农民进入城镇居住和就业，并享受同等优质的社会保障和公共服务，消除农民向城镇转移的体制、机制障碍。六是创新管理体制机制，保障统筹城乡发展。科学调整区域内行政区划，使之与区域经济发展相匹配。整合公共服务资源，探索大部门体制，实行灵活高效的选人用人机制和薪酬制度。积极开展村级综合改革试验，稳步推进基层民主建设。七是创新社会保障体制机制，促进公共服务均等化。探索建立农民收入增加和社会保障新机制，建设省统筹城乡一体化保障体系试点区，逐步实现与城市社保制度的全面对接，完善公共服务制度建设，推进公共服务均等化。八是探索基础设施和生态建设新模式，实现可持续发展。加快基础设施建设，完善城市基础功能，实现农村交通、电力、供水、电信、燃气等与城市的全面接轨。推进蒲河、细河等区域内水系改造建设，加快发展循环经济，全面改善城乡居住环境。

2、本溪市南芬区下马塘镇小城镇建设情况

下马塘镇位于辽宁东部、本溪市南芬区的南部，交通便利，距本溪市37公里，距省府沈阳市99公里，边境城市丹东124公里。全镇总面积223平方公里，总人口12847人，其中农业人口10771人，城镇人口2070人，下马塘镇区面积0.65平方公里，人均住房面积19.35平方米。全镇共有8个行政村、1个社区，67个村民组。

上世纪90年代，国家的重点兵工企业一厂建在下马塘镇，对带动下马塘镇民营经济的发展，有过不可磨灭的成绩。93年一厂搬迁以后，由于城镇人口的大量流失，不仅对小城镇建设造成难以发展的局面，还遗留下39栋无人居住的空楼，面积达45000平方米左右。因长期无人管理和维护，成为危楼，给人们的生产生活造成了潜在的威胁。脏乱差的生活环境时刻呈现在人们的眼前，对人们的生存环境造成了不小的危害。2009年下马塘镇政府经反复调查研究后决定开展小城镇建设，做了小城镇建设规划，通过下马塘镇粮库与华宝集团的土地置换，来完成小城镇开发建设。小城镇建设项目投资额近1亿元，规划用地面积为37500㎡。同时向上级主管部门积极争取经济适用房和廉租房建设的有关事宜。其中申请廉租房面积为10000㎡，将改善200户低收入人群的生活状况（低保户、低保边缘户），降低群众购房压力，增强购买力。小城镇开发建设促进了镇区内经济发展，为招商引资工作提供了先决条件，而且下马塘镇矿产

资源丰富，税收逐年上升而且发展平稳，对小城镇开发项目将起到保障作用。同时小城镇改建工程也为下马塘镇工业园区建设提供良好的投资环境，对经济发展将起到极大的推动作用。下马塘镇的经验证明小城镇的开发建设不仅会激活第三产业的发展，而且会增加更多的就业机会，也可以拓宽农村剩余劳动力向城镇转移的渠道，更会拉动商贸物流产业的发展，是下马塘实现“辽东名镇”的关键之举。

二、关于推进城乡统筹发展的几点思考和建议 为了加快我市城乡统筹步伐，我们应借鉴沈阳于洪区的经验做法，进一步强化对城乡统筹工作的领导，迅速启动申报“全省城乡统筹实验区”工作，以便争取上级的资金项目扶持和先行先试的政策权利。

1、抓队伍。立即成立专门机构——城乡统筹工作委员会（或城乡统筹领导小组）。为了不影响政府机构改革，统筹委（或领导小组）作为常设机构纳入市委序列，直属市委领导，并下设办公室，核定编制，确定级别，保证经费。目前，统筹办公室的工作人员全都是抽调人员，虽然组织明确要求与原单位工作脱钩，但实际工作中由于工资关系、年度考核、福利待遇仍在原单位等多种因素影响，很难做到真正脱钩，在一定程度上分散了精力，影响了工作。为了解除抽调人员的后顾之忧，建议市委、市政府参照牡丹江市的做法，成立专门机构，落实编制，以便全身心地投入工作。

2、抓环境。“环境”分两种，一种是吸引农民进城的软环境，另一种是吸引投资商的硬环境。“软环境”主要是考虑农民最需要什么的问题。一是上学问题，中国自1980年实行计划生育以来，人口呈现倒金字塔趋势，一般来说一家一个孩子，农村居民允许第一个孩子是女孩的家庭申请生第二个孩子，随着观念的转变，二孩的比例也比以前锐减，可以说孩子就是一个家庭的希望。拿宁安来说，现在也有很多先富起来的农民把自己孩子送到城里来上学，城里的学校无论从基础设施还是从师资力量还说，都要比村镇学校强一些，所以，降低农村孩子进城上学的门槛有利于吸引农民进城。二是医疗问题，现在我国已开始逐渐进入老龄社会，城镇先进的医疗卫生设施和先进的医疗队伍也是吸引农民进城的重要砝码。三是居住环境。宁安2010年农民人均收入已突破万元大关，农民人均收入在全省排第二，随着收入的增加，农民求知、求美、求乐的意愿正在增强，现在很多农村孩子结婚都是村里一套房子，城里一套楼房。“硬环境”考虑的主要是吸引投资商的砝码。以于洪区蒲河两侧村屯开发为例，于洪区政府首先沿蒲河两岸规划了蒲河湾新型镇、永安新型镇和温泉新型镇，在规划做完后于洪区并没有马上开展招商引资，而是围绕规划先对蒲河两岸环境进行改善，治理蒲河河道，绿化蒲河两岸，把蒲河两岸面貌改观后在做 6

项目工作。这样做有两点好处，首先是增强了农民对新建城镇的向往，同时还增强了开发商建设城镇的信心。

3、抓项目。沈阳市于洪区之所以敢先在蒲河地区投入，在招商引资建设小城镇，和申报城乡统筹项目有着莫大联系。沈阳市于洪区获批城乡发展综合配套改革示范区项目后，会有大量的资金注入，这无疑增强了于洪区统筹城乡发展的底气。就黑龙江来看，牡丹江地区的城乡统筹工作现在已经走在了全省的前列，率先在全省成立了城乡统筹办公室，专人来抓城乡统筹工作，而且牡丹江将宁安市和爱民区列为城乡统筹发展的试点。宁安在 2010年就完成了宁安市城乡统筹策划案和城乡统筹规划，今年也成立了相应的办公室，又谋划了“8+1+1+1”的城乡统筹产业规划，可以说宁安的城乡统筹工作已经走在了牡丹江的前列，黑龙江省的前列。下一步，我们要提早做好申报城乡统筹项目的准备，在国家和省有城乡统筹项目时，第一时间拿出完善的项目申报书，为宁安统筹城乡发展奠定政策支撑、资金支撑。

4、抓产业。宁安的农业在全国来说都是很发达的，宁安拥有良好的气候条件，优质的土壤、丰富的水源和先进的种植技术，这些既是宁安统筹城乡发展的优势，但同时也是劣势。宁安的基础和于洪区、本溪下马塘镇、南方农村地区都不一样，拿于洪区来说，于洪区属于沈阳市郊区，企业林立，农民进城非常容易就业，而且打工的收入远比种地要高

很多，于洪区有很多村子都有这样一种情况，80%的农民进城打工，20%的农民种地，不光外出打工的收入增加了，在家种地的由于土地相对集中，大型机械耕作，土地效益也增加了；拿本溪下马塘镇来说，下马塘镇有大小企业15家，拉动了很多农民就业，城镇居民的增多也带动了商业就业人员数量增加。拿南方大部分地区来说，人口密度大，耕地少，农民如果只是在家里种地的话，连解决温饱都是问题，逼不得已，农民自觉就开始转移到城市去自谋生路。宁安农民靠种植业收入相比来看比较稳定也比较丰厚，这样就形成了农民的一种惰性，不愿意从土地上脱离出来，这就形成了宁安统筹城乡发展的劣势。只有在不降低农民收入或收入略有提高，生活质量不下降的情况下，才能吸引农民进入到城市中来。要想解决这个问题只有一个办法，那就是加大农业产业项目的招商引资工作。要多招能够打破地区产业格局的企业入驻，拿响水米业来说，企业流转了一些村屯的土地，使农民有了一份旱涝保收的收入，而且统一种植，统一管理，也为企业带来了效益，带动了部分农民就业，有劳动技能的农民还可以另谋职业，捞自己的第二桶金。农事产业企业的生命力在于深加工，拿市面上卖的果汁来说，如果单纯只是浆果的话，由于储存和市场价格的因素，企业的收益很难保证，但当浆果做成果汁后，保质期一般都达到6个月或一年左右，大大降低了企业的投资风险。宁安有很多农事产业可以做深

加工，可以做项目。农事企业的入驻既可以拉动地区经济增长，又可以带动农民二次就业，为统筹城乡发展奠定产业基础，实现企业增效，财政、农民增收。要将企业围绕城镇建成园区，形成一个地区，一个产业的一镇一业格局。

5、抓小城镇。大多数农民从土地脱离出来，到城镇生活，是体现城乡统筹发展成果的最有效表达方式。建设小城镇，有利于改善农民子女上学环境，有利于改善农村居民医疗卫生条件，有利于改善农民居住环境，有利于转变农民就业方式，有利于整合土地资源、人力资源。建设小城镇，可拉动商业、企业、旅游业等相关产业发展；可拉动乡村房地产业发展；可拉动农民资金消费，形成新的地区经济增长点。建设小城镇，能够改变以往农民头朝黄土背朝天的生活方式，实现“做饭不烧柴、取暖不烧炕、解手不出屋”的现代生活方式，拓宽农民收入渠道，成为市民度假休闲的后花园，农民安居的伊甸园，旅游观光的康乐园。

6、抓改革。当前存在的最大问题是资金短缺和土地制约，破解土地和资金瓶颈成为当务之急。改革农村土地经营机制，对农用地，加快土地流转步伐，建立一套完整的土地流转管理制度。一是逐步建立新型农村社会保障体系，在流转中征收或在财政收益中提取社保费用，对流转后无地农民实行社保制度，解除农民的后顾之忧。积极引导农民向非农产业流动。加强对农民职业技能培训，加强对农民外出务

工信息引导和管理，确保农民工有效有序流动。二是要建立业主开展土地规模经营的激励机制。对于农业产业化龙头企业按当地产业布局规划，成片集中从事土地规模经营开发建基地的，政府给予政策优惠和财政扶持；对农民专业合作组织、企业和种养专业户从事种养业规模经营和农业基础设施建设的，在项目安排、产品税收方面给予优惠；对投资者在其获得通过土地流转取得土地使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施，可以免相关手续和收费等优惠政策。三是要建立社会中介服务激励机制。对于社会自发组建的从事土地流转经纪业务的组织或个人，可给予所得税减免或按经纪业务量大小给予一定比例的奖励。搭建农村土地承包经营权流转服务平台，规范土地流转管理。一是建立农村土地承包经营权流转机构，负责组织开展农村土地承包经营权交易业务；收集、整理、发布农村土地承包经营权流转供求信息。二是严格规范农村上规模的土地流转程序，要求凡流转土地面积超过50亩（含50亩）的必须在市农村土地承包经营权流转机构流转。三是各乡镇要成立乡镇级土地承包经营权流转储备库，建立系统的土地流转台账，负责本辖区承包经营权流转土地的储备管理工作。四是建立专业的土地流转交易网络平台，公布最新的土地流转信息，为转让方和受让方提供土地流转资料。规范流转行为，降低流转成本，扩大流转范围。通过搭建农村土地承包经营权流转服务平台，切实维

护农村集体土地所有权，稳定承包权，放活经营权。对农村建设用地，可以通过加快新社区建设集约利用土地和申请城乡统筹试验区“建设用地增减挂钩”政策，解决城市用地紧张的问题。推行土地承包经营权抵押贷款，构建土地流转投资融资体系。要解决农业融资的“瓶颈”问题，必须突破农村土地不能作为抵押物的制约。要积极探索农村土地经营权抵押贷款的有效途径和形式，逐步建立完善以土地承包经营权抵押贷款为主的土地流转投资融资体系。建议政府与农发行、农业银行、农村信用合作社等金融机构研究制订关于全面推进土地承包经营权抵押贷款的实施细则，明确抵押的条件和范围，建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度，设计抵押贷款的风险防范措施，通过设立风险金，成立担保公司，实施市场运作等方式，积极推进开展抵押贷款业务，解决农村土地流转乃至农业产业化发展中的资金投入这一瓶颈问题。