一文看懂：私募基金行业监管体系【.1更新】_私募基金监管体系
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一文看懂：私募基金行业监管体系【2018.1更新】
纲要
一、当前私募基金监管体系
二、私募基金的监管历程
三、私募基金监管原则及思路附：当前私募基金管理人登记要求图示
一、当前私募基金监管体系（2018年1月）
二、私募基金的监管历程
（一）混沌时期：寄人篱下私募基金首次登上中国资本市场舞台的时间是2003年，当时的典型代表是赵丹阳的赤子之心。但彼时，私募基金领域的相关立法几乎空白，私募证券基金多是以阳光私募基金的形式存在——即私募基金管理人通过投资顾问的形式，借助信托计划等正规金融机构的产品为载体，来进行投资运作。
（二）初建体系：探索前行2006年3月1日，发改委令2005年第39号《创业投资企业管理暂行办法》下发：定义了创业投资企业，并对其首提备案要求。同时，对创业投资企业提供一定政策扶持：可享受国税总局的税收优惠政策。2010年，中国投资协会股权和创业投资专业委员会（简称中国创投委）经发改委批准成立，是国内首个经政府主管部门正式审批注册的全国性股权和创业投资行业协会组织，旨在宣传贯彻政策法规、推进理论研究和推动行业发展。2011年11月，发改办财金[2011]2864号文《关于促进股权投资企业规范发展的通知》下发，简单规范了股权投资企业的设立、资本募集与投资领域，并要求股权投资企业至发改委或省级备案管理部门备案。2012年5月份，发改委在全国股权投资备案管理工作会议上明确要求，各省级备案管理部门应在2012年10月底以前，完成本地区股权投资企业备案管理规则的立法程序。2012年6月6日，中国证券投资基金业协会（简称“中基协”）经国务院批准后成立，是证券投资基金行业的自律性组织，接受证监会和民政部的业务指导和监督管理。基金业协会主要职责包括：制定实施自律规则，监督检查会员及其从业人员；制定行业标准和业务规范，组织从业考试、开展资质管理和业务培训等等。2013年2月，证监会公告[2013]10号《资产管理机构开展公募证券投资投资基金管理业务暂行规定》规定：符合条件的私募证券基金管理机构，亦可向证监会申请开展公募基金管理业务。2013年3月25日，发改办财金〔2013〕694号文《关于进一步做好股权投资企业备案管理工作的通知》发布，要求各地抓紧推进股权投资企业备案管理制度建设、尽快出台地方性股权投资企业备案管理规则。各地方股权投资企业发起或管理公募或私募证券投资基金、投资金融衍生品、发放贷款将被认定为违规行为。
（三）步入正轨：身份确立，蓬勃壮大2013年6月修订颁发的《证券投资基金法》，在市场准入、投资范围、业务运作等多方面优化了行业业态，还将非公开募集基金纳入法律调整范围，拓展了行业的发展空间。对于私募基金行业而言，2013年的基金法修订是个里程碑式的事件：此举正式将“非公开募集基金”纳入监管范畴，相当于给了私募基金正式法律身份。2013年6月30日，中央编办下发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》，明确将私募基金划归证监会管理，由证监会实行适度监管，保护投资者权益；发改委则负责组织拟订政策措施，两部门协调配合。2014年1月17日，中基协发[2014]1号《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》下发，证监会正式接替发改委监管私募行业。2014年2月7日，中基协私募登记备案工作开启第一个时期：初始探索期。在这一时期，私募基金登记备案性质定位还较为模糊，缺乏规则，属于登记备案的探索期。当时，平均每月有765家机构申请登记，1563只产品申请备案。2014年5月，国发〔2014〕17号《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》为私募基金的发展方向定调：明确应建立健全私募发行制度、规范募集行为。对私募发行不设行政审批，并提出发展私募投资基金。按照功能监管、适度监管的原则，完善股权投资基金、私募资产管理计划、私募集合理财产品、集合资金信托计划等各类私募投资产品的监管标准。2014年8月21日，证监会令105号《私募投资基金监督管理暂行办法》发布，从整体上规范私募投资基金活动，保护投资者及相关当事人的合法权益，促进私募投资基金行业健康发展。2014年12月22日，中基协私募登记备案工作开启第二个时期：全口径登记备案期。当时中基协为摸清行业底数，响应商事改革和“双创”要求，对该时期的登记备案不设门槛。这也导致当时大量背景各异、主业模糊或无明确展业目标的机构纷纷申请登记，登记数呈爆发式增长，行业良莠不齐、风险积聚。这一时期，平均每月有2016家机构申请登记，2294只产品申请备案。
（四）去芜存菁：回归本源，规范发展从2016年初开始至今，证监会与中基协持续细化私募监管体系。尤其是进入2017年后，监管力度与深度持续增长。2016年2月5日，中基协私募登记备案工作开启第三个时期：底线审核和信用约束期。以中基协发[2016]4号文《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》的发布为标志，协会从登记备案的源头开始，全面规范私募基金行业的展业秩序和信用环境。2016年7月15日，证监会公告[2016]13号，即在业内被称作“新八条底线”的《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》下发。在正本清源的前提下，重点加强对违规宣传推介、结构化产品、违法活动、“资金池”业务等的规范。私募证券投资基金管理人亦需参照执行。2016年12月12日，证监会[2016]第130号令《证券期货投资者适当性管理办法》下发，将投资者分为专业投资者和普通投资者，私募基金行业也在其调整范围之内。2017年1月13日，发改财金规[2016]2800号《政府出资产业投资基金管理暂行办法》下发，自2017年4月1日起施行。该办法明确了政府出资产业基金的定义及范畴，并确立了管理体制，要求此类管理人在相关信用信息登记系统登记。此外明确管理人实收资本不低于1000万，产品应委托商业银行托管。在投资范围上，该办法明确此类基金应当以未上市企业股权投资为主，禁止明股实债等变相增加政府债务的行为。2017年2月，各地证监局按照证监办发〔2017〕2号《关于开展2017年私募基金专项检查的通知》开展专项检查。上海、四川、海南、青岛、甘肃、宁夏、陕西、江西等地区证监局按照“两随机、一公开”要求，依据“问题导向+随机抽取”原则，陆续开展辖区内的私募检查。2017年2月14日，中基协发布《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第4号》，限制私募基金投向不符合国家相关产业政策的领域。2017年3月1日，中基协《私募投资基金服务业务管理办法（试行）》规范了基金募集、投资顾问、份额登记、估值核算、信息技术系统等服务业务。此外规定申请机构应当根据《私募投资基金服务机构法律意见书指引》（附件3）的要求，在登记系统中上传法律意见书。2017年3月31日，基金业协会发布《私募基金登记备案相关问题解答
（十三）》进一步提高了对私募基金管理人“专业化管理”的要求，规定同一私募基金管理人不可兼营多种类型的私募基金管理业务，明确私募基金管理人在申请登记时仅选择一类机构及业务类型进行登记，且只可备案与本机构已登记业务类型相符的私募基金，不允许此前所谓的“全牌照”、“多牌照”私募管理人的存在。对于此前已登记多类业务类型、兼营多类私募基金管理业务的私募基金管理人，该文件要求整改以落实相关要求，应当从已登记的多类业务类型中仅选择一类业务类型作为展业范围，确认自身机构类型。2017年4月5日，基金业协会发布《关于“资产管理业务综合管理平台”第二阶段上线运行与私募基金信息报送相关事项的通知》，资产管理业务综合管理平台第二阶段上线运行，明确要求管理人上传运营风险控制制度等8类制度，并且不再提示“退回补正超过5次，机构申请将会被锁定3个月”。同时全面启动私募基金从业人员注册管理功能。2017年4月10日，发改办财金规〔2017〕571号《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》印发，宣告 “政府出资产业投资基金信用信息登记系统”正式启用。根据发改财金规[2016]2800号文，中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。2017年6月28日，中基协发布《基金募集机构投资者适当性管理实施指引（试行）》规范了基金募集机构销售行为，以使投资者适当性管理得到有效落实。其中明确将投资者适当性匹配作为募集程序的必备环节，并规定了投资者分类、产品风险分级；以及投资者与产品风险匹配等内容，核心要求是将适当的产品提供给适合的投资者。指引于32017年7月1日起实施。2017年8月30日，国务院法制办对《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》公开征求意见。条例的出台对完善私募基金的法律基础具有重大意义。征求意见稿首次对私募基金管理人股东/合伙人提出财务标准，规定了严格的董监高、执行事务合伙人及委派代表任职要求，此外条例还对私募基金的范围、私募管理人以及托管人的职责、投资者适当性管理等方面均作了明确的要求。此外，为贯彻相关规定，条例还对33类行为明确规定了处罚措施。2017年10月，其他类私募零登记。本月其他类私募管理人登记数量0增加。实际上自2017年伊始，基金业协会就逐步收紧该类私募机构的登记。据统计，2017年8月1日至2017年10月27日，其他类私募管理人共新增13家，远低于此前每月的平均水平。2017年11月3日《私募基金登记备案相关问题解答
（十四）》发布，明确了六种不予办理登记的情形。此外，该问答明确协会将定期对外公示不予办理登记的申请机构名称及不予登记原因，同时公示为该机构出具法律意见书的律师事务所及经办律师名单。同时，在该问答中，明确要求申请私募基金管理人登记的机构应当书面承诺：在完成首只私募基金备案前，不进行法定代表人、实际控制人或控股股东的重大事项变更。2017年12月2日，基金业协会会长洪磊在第四届中国私募投资基金峰会上做了《防范利益冲突 完善内部治理 推动私募基金行业专业化发展》的发言，提出任何基金产品都不能对投资者保底保收益，不能搞名股实债或明基实贷。同时强调一下情形不予备案：①涉嫌非法集资；②合伙型私募基金中有限合伙人直接担任基金管理人或通过代持成为管理人；③私募基金产品担任普通合伙人；④基金投资者中出现代缴代付等违反法律法规原则要求的；⑤违法违规开展金融机构持牌专营业务或者不符合协会自律规则的产品，如进行直接借贷、民间借贷、P2P、众筹投资等，或直接购买商品房出售获取差价等的。2017年12月20日，中基协官网首次根据《私募基金登记备案相关问题解答
（十四）》，正式开始披露不予登记的申请机构及所涉律师事务所、律师情况。2018年1月6日，银监发[2018]2号《商业银行委托贷款管理办法》下发，从此包含私募基金在内的任何资产管理产品，其募集的资金都不能再发放委托贷款。这等于封堵了私募基金开展的非标投资的一个重要途径。解读详见此处。
三、私募基金监管原则及思路在2016年4月29日证监会例行新闻发布会中，证监会私募基金监督部主任陈自强表示，当前私募基金监管遵循“统一监管、功能监管、适度监管、分类监管”的基本原则，按照“扶优限劣”、“差异化监管”的思路开展监管工作。
（一）监管原则：统一监管、功能监管、适度监管、分类监管
1、统一监管统一监管，就是落实《证券投资基金法》和中央编办关于私募股权投资基金监管职责分工要求，将私募证券基金、私募股权基金、创业投资基金和其他私募基金等各类私募基金纳入统一监管。
2、功能监管功能监管就是对不同机构条线下的私募基金业务，鉴于其具有相同的功能属性，进而实行统一的功能监管。这主要包括了各类私募基金执行统一的合格投资者标准，均应当遵守非公开募集、投资运作、信息披露等规范性要求，防范监管套利。目前，证监会已经在探索实施对证监会监管的证券公司、基金管理公司、期货公司及其子公司从事私募基金业务的统一功能监管。这一进程预计有望将在大资管新规实施后加速。
3、适度监管适度监管就是私募基金不设行政审批，而是实行事中事后监管，充分发挥投资者和市场对私募基金管理人的约束，以及私募基金管理人的自我约束作用。行业监管和自律监管主要从资金募集、投资运作、信息披露等环节入手，提出原则性底线监管要求。
4、分类监管实践中，鉴于私募基金管理人股东控制权复杂、资金来源多样、管理人内控薄弱、兼营一级和二级市场业务冲突大于互补的现实，中基协要求私募证券、私募股权和其他私募业务分类经营且不得兼营，对其采取有差异的分类审核标准。这既是为了避免在管理人层面出现重大利益冲突和利益输送风险，也是为了维护基金的本质，推动行业专业化发展。目前的分类监管，就是在统一立法、统一登记备案的基础上，根据各类私募基金投资标的的不同，对私募证券基金、私募股权基金和创业投资基金等分别进行备案，提出不同的监管要求。同时根据各类私募基金的管理规模大小、投资者人数、合规风险程度、投诉举报等维度，以问题和风险为导向，进行分类监测和检查。在2017年底，证监会私募基金监管部主任陈自强指出，还将探索分类分级监管加强诚信激励约束。证监会将根据私募机构的合规守信情况和不同类型私募基金的特点，研究制定分类分级标准，在风险监测、现场检查、信息披露等方面提出不同监管要求，并实施差异化监管安排。在此基础上，完善私募基金登记备案制度和分类公示制度，加强私募行业诚信建设，对合规水平和诚信水平较高的机构给予有力激励，对违规失信机构给予应有的诚信约束。
（二）监管思路：扶优限劣、差异化监管在扶优限劣方面，证监会将创造条件鼓励优秀机构做大做强，同时清理违规、失联和空壳机构。
1、扶优鼓励的政策主要体现在6个方面：（1）允许符合条件的私募机构申请公募基金管理人业务牌照；（2）允许符合条件的私募机构在银行间债券市场开户；（3）研究并尽快明确私募机构在新三板挂牌问题；（4）推动引导保险资金等长期资金投资符合条件的创业投资基金；（5）支持有条件的私募机构开展境外投资业务；（6）通过分类公示推出行业最佳实践，宣传优秀私募机构。
2、限劣在“限劣”方面，证监会通过组织现场检查和配合地方政府打非等，查处行业违法违规行为、对失联机构进行公示、对违法违规机构撤销管理人登记、对长期没有展业的机构注销登记等，引导真正专业、规范的私募机构开展业务。
3、差异化监管在差异化监管方面，前期中基协对不同类别的私募基金从业人员资格考试范围、信息披露内容和频率、托管机构资质要求、合同指引版本等方面进行了差异化自律探索，但是相关的差异化制度安排还需要进一步改进和完善。如在事后风险监测领域，对于证券类基金，将主要关注其杠杆情况、内幕交易、操纵市场等情况；对股权类基金，将主要关注资金募集合规情况和利益冲突情况。考虑到股权创投类基金已经有一定的自律管理基础，可以充分发挥各地股权、创投协会作用，在考试、培训、信用体系建设和行业最佳实践等方面开展合作。
（三）监管趋势：强化法规建设，加大执法力度，完善自律规则
1、强化法规建设证监会近期将推动完善行业顶层设计，配合国务院立法部门做好《私募投资基金管理暂行条例》（以下称“《条例》”）社会征求意见评估和吸收工作，推动《条例》尽快出台；同时根据《条例》的进展，加快修订《私募投资基金监督管理暂行办法》，对《条例》的相关规定进行细化和补充，丰富监管手段。
2、加大执法力度证监会将保持检查执法频率和覆盖率，通过专项检查、常规检查、风险核查等，严厉惩治私募领域违法违规行为，加大责任追究力度。证监会同时将抓紧完善私募基金监管信息系统，建立健全私募基金信息统计和风险监测指标体系，嵌入私募基金监管信息系统，实现科技化风险监测，及时发现风险隐患。
3、完善协会自律规则一方面，协会将强化私募机构内控制度要求，切实防范利益冲突。并维护基金的本质，强化专业化经营要求。同时，协会将探索行业信用体系建设，营造良好信用生态。在2018年，协会将在完成和发布《私募证券投资基金管理人会员信用信息报告》的基础上，将有序启动私募股权和创投管理人会员信用报告标准制订工作，逐步将信用信息报告服务扩展到协会全部私募类会员。此外，协会将进一步提升行业专业化水平。协会正组织私募基金行业各方，抓紧研究设置“资产配置类私募投资基金管理人”的机构类型和产品类型，以满足专业私募基金投资者对所投私募基金配置大类资产的现实需求。
附：当前私募基金管理人登记要求图示
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