沂源县基础设施建设_村基础设施建设情况

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一、沂源县原有城镇建设资金投入机制

近几年来，随着山东省沂源县社会经济的快速发展，人口和产业迅速向县城集中，原有的城镇基础设施建设投融资体制已经成为沂源县城市建设发展的瓶颈，使得城市基础设施建设与社会经济快速发展的大环境不相适宜。沂源县整体经济实力位居山东省中游水平，现行的城镇基础设施建设资金主要来源于财政拨款和各种税费，如城市维护建设税、小城镇建设配套费等，由于建设用地和工程建设规模相对较小，数量不多，相应的各类费用征收徘徊在低水平，不能满足城市基础设施建设的高需求。在财政资金短缺的情况下，如何破解城市建设资金短缺这一难题，不断加快城镇基础设施建设已成为沂源县城市建设者必须解决的问题。

二、探索筹资渠道，加大城镇基础设施建设投资量

（一）坚持规划先行。城市规划是调控城市土地资源利用和空间资源配置的重要依据和手段，城市规划是否科学合理，决定着城市资源未来的使用、运作和发展状况，同时也关系着各类具有商品性质的城市基础设施的升值空间、市场空间及外来资本的注入。在城市规划方面，沂源县舍得投入，通过“走出去、请进来”，在高标准编制完成沂源县城新一轮总体规划的基础上，主动邀请高水平设计队伍参与编制各项城市规划，在规划档次和质量上狠下功夫，着力体现沂源“城在山中、水在城中、人在绿中”的城市特色，实现了城市空间、布局结构及各种资源的合理化配置。

（二）运作好城市土地资源，实现以地生财。沂源县过去在旧城改造等基础设施建设时形成的土地级差、土地增值等无形资产，大部分被开发商占有，土地所有者的利益得不到充分体现。针对这一状况，沂源县采取四项措施，牢牢掌握好了这笔收益，同时实现了土地资源的滚动升值。

1.建立土地储备制度，高度垄断土地一级市场，全面实行土地招标、拍卖和挂牌交易。除法律规定实行划拨和对部分工业用地实行协议出让外，其他经营性建设用地均由政府统一征用，一律实行公开招标拍卖和挂牌交易，搞活二级市场，让市场决定投资者，让市场决定地价，实现土地收益的最大化。从政府手中得到的土地严禁炒卖，个别需要再次出让的，必须按原价交还政府，由政府再次出让，确保城市土地的价格垄断，使土地升值收益始终掌握在政府手中。在此基础上，对经营性建设用地实行非饱和供应机制，适当限制供应量，运用市场机制控制地价，使土地始终保持在供不应求的状态。

2.对规划用地先行投资。完善道路、管网、供水、供电等基础设施建设，优化开发环境，将生地养熟，带动土地升值，再以拍卖方式出让土地使用权，收益归政府财政。在沂源城北新区开发建设的过程中，政府在高水平编制完成县城北部新区控制性详细规划的基础上，加快完善了水电暖、通讯、绿地等配套设施建设，组织实施了瑞阳大道、新兴工业园路、专利园路、历山路北延等道路工程建设，构建了快捷方便的道路交通环境和服务网络。“栽下梧桐树，引得凤凰来”，中房集团、青岛鹏欢集团等一批房地产开发企业纷纷参与到城北新区开发建设中来，为城北新区建设赢得了丰厚的土地收益。政府将这笔收益用于其他基础设施和道路网络、绿地系统等配套建设，实现了城北新区建设的跨越式、滚动发展。

3.一次性成片出让土地，由开发商建成熟地或进行项目开发后进行招商经营，形成政府与企业共同收益的城市经营模式。对开发商而言，尽管先期投多方筹措资金加快城镇基础设施建设

尚明楼冯文红

——以山东省沂源县为例Development&Management 建设与管理

小城镇建设

资金额比较大，但是这类项目往往基建数量多，利润高，市场前景普遍看好，很有吸引力；对政府而言，可以将征地、拆迁、安置等任务全部托付给开发企业完成，政府只负责协调、监督等有关事宜，通过市场化运作，在确保顺利完成安置、补偿、开发等建设任务的基础上，合理降低成本，省钱省时省力。以沂源县鹏欢现代城为例，政府通过招拍挂的方式，将土地连同所有地上附属物一次性出让给开发企业，由开发企业完成征地、拆迁、补偿、开发、招商等所有建设任务，政府负责对整个项目建设进行全过程监督和跟踪服务，在政府少投入的情况下，确保了工程建设的顺利完成。

4.运用“退二进三”的方式，加快旧城改造步伐。“退二进三” 即将城区内的第二产业迁往郊区，把腾出来的土地用于发展商业、文化、住宅等第三产业，实现城市资源的优化布局。以山东鲁源酒业股份有限公司外迁为例，该企业旧厂址位于沂源县城繁华地段，由于周边土地资源十分紧张，严重制约了企业规模的进一步扩张，考虑到该企业对周边环境的污染以及土地利用率低等因素，沂源县政府决定对该企业进行外迁。在经济技术开发区划拨一块土地作为新厂址，在旧厂址开发建设高中档住宅项目，土地招拍挂、房地产开发等收益全部用于企业新址建设，目前该项目已经上级有关部门立项，正在积极运作中。

（三）引入市场机制经营城市公用设施。在政策允许的范围内，把能投入市场运营的现有城市基础设施存量资产，如道路、公厕、公交车等使用权和经营权逐步推向市场，对城市基础设施的所有权和经营权实行有效剥离，既可以提高城市基础设施的经营效率，又可以盘活城市资产，为城市建设多方位筹措资金。以路灯建设和管理为例，2003年底，沂源县将城区路灯建设和管理权全部移交给县电业公司，大大降低了路灯建设和运营成本。同时，通过市场化运作，完成了瑞阳大道、药玻路等路段的冠名权及城区各主要路口双立柱路牌广告经营权等无形资产的有偿出让，拓宽了城市建设投融资渠道。

（四）实行捆绑开发，加快公用基础设施建设。以正在运作的沂源县胜利山水上乐园建设为例，政府采取了捆绑开发的方式，将瑞阳大道东侧80亩地块的开发经营权连同胜利山水上乐园建设捆绑起来，开发企业在开发建设该地块的同时，承担胜利山水上乐园的建设任务。以沂河源水景公园“人与历史”段续建工程为例，该工程主要是对沿河东路西侧进行集中改造治理，需要列支拆迁、补偿、安置、建设等方面的资金，开支数额巨大。为此，沂源县政府决定在铺开游园建设的同时，对沿河东路东侧土地进行开发建设，一方面用于安置游园和路西侧改造建设中所涉及的被拆迁户，另一方面将土地招拍挂所获资金用于地上附属物补偿、拆迁和游园建设，政府实际投入仅占工程投资总额的30%左右，确保了该工程建设的顺利实施。

三、下一步城镇基础设施建设资金筹措方向

1.进一步转变思路，更新观念。一是要努力改变城市基础设施“无偿使用”的观念，形成“有偿使用”的观念，视市政基础设施为“特殊商品” ；二是要努力改变城市资产由政府 “独家管理” 的观念，形成“多家管理、开发、发展”的观念；三是努力改变“等钱开发建设”的观念，形成“借力开发”的观念，逐步开放某些收益前景好的市政设施项目，允许社会各界参与开发、建设。

2.强化土地经营管理，转变土地经营策略。对于沂源县主管部门来说，必须充分认识土地资源的重要性，高度垄断土地一级市场，牢牢把握主动权，充分利用好城北新区和济青高速公路南线开发建设这一契机，大批量、大范围收购储备新增土地，在确保为今后的开发建设留足用地的同时，在土地供应上，严格执行土地利用总体规划，由需求决定供给转到供给引导需求上来；在土地资产经营上，由实现土地相对效益转到追求土地效益最大化上来；在土地管理职能上，由从管理为主转到管理和经营并重上来；在土地利用方式上，由外延增量粗放利用转到内涵挖潜集约利用上来，实现以地生财，为城市建设筹措更多的资金支持。

3.积极探索和借鉴符合沂源城市建设和发展的城市经营模式，盘活和优化现有城市基础设施存量资产。一是要积极尝试“移交－经营－移交”模式。对于沂源而言，在政策允许的范围内，以政府和企业之间达成协议为前提，允许其购买污水处理厂、垃圾处理厂的经营权，实现污水处理厂、垃圾处理厂等大Development&Management 建设与管理

小城镇建设 102

宗经营性公用基础设施的市场化运营，政府负责对服务价格有所限制，同时保证企业获得合理的利润。当协议期限结束时，企业再按协议规定将污水处理厂、垃圾处理厂移交给政府部门。二是在政策允许的范围内，加快国有房产地产的行政管理权向经营权过渡。据初步统计，目前沂源县共有县直党政机关事业单位105家，涉及土地面积141万平方米，折算价值２.12亿元，有产权登记的房屋建筑总面积35.7万平方米（含学校、医院等），其中经营性质的房屋1.8万平方米，按当前市场价折算价值达2.86亿，房地产总资产达4.98亿元。由于各单位布局散乱，土地利用率低，没有发挥应有的市场价值，而且大多数房产地产位于县城繁华路段，有较广阔的升值空间，可以通过市场化运作，以政务中心建设为驱动，加快这部分房产、地产的行政管理权向经营权过渡，能卖的卖，能租的租，实现这部分资产的流动增值。同时，对于经营性房产，可以采取银行抵押的方式，以城市资产经营公司为载体，为城市建设各类贷款提供担保，为城市建设筹得更多的资金支持。

4.积极推行城市基础设施建设市场化。按照“谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险” 的原则，充分调动各方面的积极性，在政策允许的范围内，采用“建设—经营—转让”等方式，逐步将城市道路、桥梁、停车场、路灯、供水、排水、供气、供热、公交、绿化、公厕、污水处理、垃圾处理等设施推向社会各界，广泛吸引社会各界参与城市基础设施建设经营。

５.注重经营好非建设用地，使闲置土地资源得到充分利用。可以将城区周边荒地、荒山、荒坡等非建设用地的开发经营权推向社会，组织民间力量参与开发经营，不但可以有效开发“四荒”资源，还可以促进农林牧渔的产业化，增加就业岗位，取得比较明显的经济效益和社会效益。会管理社会事务的公共财政支出，二要解决居委会和所属街道办事处之间存在的管理衔接上的断层，三要搞好宣传工作，提高原村民的思想意识，防止村落文化的封闭性使得城市管理体系难以嵌入村落。

五、将”城中村”转变为公共配套完善、环境优美及拥有高素质住户的城市文明社区结合 “城中村” 的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划，有步骤地推进 “城中村” 物质环境的改造，把“城中村”纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入城市管理范畴，施行统一管理；提供村民接受教育的机会，提高其文化素质，改变原有村落文化的封闭性，将城中村逐步改造成城市真正的文明社区，真正融入到城市中来。

“城中村” 改造是一个时间长、渐变式的社会系统工程。改造“城中村”必须戒除浮躁冒进的心态，要根据 “城中村” 的实际情况及其与周边的关系，制定合适的方案，循序渐进地进行改造，最终把 “城中村”改造成与周边城区协调发展、内部功能布局合理、经济健康发展、各类人群和谐共处的文明社区。

参考文献：

1.孙林桥、朱林兴 《论中国农村城市化》.同济大学出版

社.1996

2.官欣荣《关于广州农村城市化特色、问题及对策的思考》.华南理工大学学报.2000

3.周霖《城市资源配置：产权与制度、政府与农民关系研 究》.福建师范大学学报.2004

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