三、政府公共危机管理的应对策略(一)建立危机预警系统1._政府公共危机管理

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三、政府公共危机管理的应对策略

大家知道,危机的预防只能减少或预防危机的发生,并不能完 全阻止危机的发生。一旦危机发生, 原有的社会公共生活秩序被破 坏,整个社会处于危机状态。在这种情况下,政府必须根据预防危 机管理程序,立即进人危机处理状态,采取各种措施解决危机,尽 快恢复正常的社会秩序。如果措施不当,不仅会造成经济损失,更 重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失, 由此导致整个社 会的动荡与不安。这就要求政府在公共危机管理中应采取科学有效 的应对策略。

(一建立危机预警系统。危机管理的核心在于平时,在于预 防, 而不在于出现了危机之后力挽狂澜, 出现了危机之后再去应对 是一个方面, 但更重要的是做好危机的预测与预防工作,建立危机 预警系统在政府公共危机管理中至关重要。做好危机管理的预警工 作,必须抓好以下几个环节:

1、(一是 建立灵敏、准确的信息监测系统。特别是要利用高科 技手段及时捕捉收集相关信息, 并加以分析处理, 对危机管理做到 心中有数。达到公开要求的风险信息应马上向公众预警,没有到达 设定等级的风险继续追踪。比如 :我们国家现在积极推行的“城市应 急联动中心” , 就是利用集成的数字化、网络化技术将 110报警服务 台、119火警台、120急救中心、122交通事故报警台,省长热线、市长热线、防洪、防震等不同部门整合到一起,非常利于信息 的采 集和分析,也利于跨部门、跨警区之间的统一进行指挥协调。

下面我给大家讲一个预防与应急相结合应对突发事件的经典案 例:唐山大地震中的奇迹——青龙抗震

1976年 7月 28日凌晨 3时许, 我国唐山瞬间地动山摇, 万物 顿成废墟, 24.2万人的生命瞬间逝去。然而, 与唐山的迁安比邻的 青龙满族自治县,在这场大地震中房屋损坏 18万多间,其中倒塌 7300多间,但 47万人中直接死于地震灾害的只有 1人。今年 8月初, 《瞭望东方周刊》的报道披露了被称为“青龙奇迹”的史实。1976年 7月中旬,青龙县科委主管地震工作的王春青在唐山 参加全国的地震工作会议。会上, 国家地震局分析预报室的汪成民 说:华北地区一两年内可能发生 7级以上强

震。根据各地汇总的震 情,当前京津唐渤海地区有七大异常, 7月 22日~8月 5日可能 有地震。王春青急忙赶回县里向领导汇报。时任青龙县委书记的冉 广岐顶住压力,冒着风险,拍板决定向县委常委会汇报,向全县发 布临震预报。

1976年 7月 24日晚, 青龙县委召开常委会。次日, 科委主任 受县委委托, 在县三级干部 800多人大会上作了震情的报告。会议 决定:每个公社回去 2名干部抓防震, 1名副书记(或武装部长 , 1名工作队长,连夜赶回所在公社, 26日早 8点必须到岗!会议 提出:1.必须在 7月 26日前将震情通知到每个人。2.干部必须在 办公室坚守岗位,不得留在家里或处理个人事务。3.立即开始地震 和洪灾的预防和宣传工作。4.每个公社、每个村必须设防震指挥办 公室,向邻近市镇传递信息。5.保证 24小时通讯联络、汇报、巡

逻,保持与邻县的联系。6.利用各种宣传方式宣传:广播、车间宣 传、电话通知、黑板报、夜校。7.门窗一律打开;不要在屋里煮饭、吃饭;如可能睡在户外的防震棚内。

7月 26日早 8点, 青龙县 43个公社的干部全部到岗。青龙全 县上上下下处于临震状态。震情通报在村子里反复播放;简易抗震 棚随处可见;民兵把固执的老人送进抗震棚;村巡逻队 1天检查 2次,防止村民回家滞留…… 7月 27日,青龙县中学地震研究小组 发现,许多黄鼠狼一反常态,白天乱跑,当天达到高潮。干沟乡庞 丈子村柳树沟平日清亮见底的泉水出现异常, 不断往上翻白浆;平 时在水底趴着的小黑虫子, 浮在水面来回窜动。一切征兆预示着灾 难的降临。

7月 27日黄昏,青龙县,大喇叭滚动播发着地震警报,冉广 岐坐镇帐篷之中, 指挥全县全力应对浩劫……就这样, 青龙人民幸 运地逃脱了唐山大地震这场灭顶之灾。唐山大地震后, 青龙一度成 为唐山的后方医院,救助了众多伤员。

1996年,联合国官员科尔博士代表联合国向冉广岐颁发了纪 念章。还如 1975年 2月 4日的辽宁海城 7.3级地震, 由于及时预 报并采取预防措施,死亡 2041人;据专家分析,少死亡 10万人。可见, 强震中, 人员的伤亡却是可以避免的。只要及时地做出预报, 就可以最大限度地减少突发事件中人员的伤亡。因此, 政府危机管 理的目的是“用小钱防病而不是用大钱治病” , 最好的危机管理就是 预防危机的发生,建立灵敏、准确的信息监测系统,提高应急处置的效能。

2、事先做好危机应急预案。常言道:“常将有日思无日,莫待 无时想有时”。危机管理中也是这样,在危机尚未出现时,应尽可 能 通过经验和预测来制定出针对危机出现以后的处理预案。并不是所 有的危机都能在事先通过预警得以避免, 很多危机往往是无法准确 预测的,因此,必须为危机做好准备,包括战略规划、危机管理预 案的制定、通信计划以及重要关系的建立等。应急预案的制定必须 具有很强的操作性, 不能说大话和套话。必须明确回答突发事件 事 前、事发、事中、事后,谁来做?怎样做?做什么?何时做?用什 么资源做?要看得懂、记得住、管用。

目前, 我们国家突发公共事件总体应急预案已经出台, 县级以 上政府应急预案也已初步建立。截止 2006年年底,全国一共制定 各级各类应急预案 130多万件,基本覆盖了常见的各类突发事件。所有的省级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已经编 制了总体应急预案,同时还因地制宜地编制了大量专项及部门预 案。社区、乡村和各类企事业单位的预案编制工作也深人推进。有 关部门还根据实际需要, 陆续编制印发了 《中国公民入境旅游突发 事件应急预案》 , 《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》等。为了 便于使用,一些地区和部门还变质了预案简明操作手册。比如:浙 江省编制的简明操作手册, 全省按每户 1册的要求, 统一发放了 《公 众防灾应急手册》 ,一共 780个字,讲清楚了应急处置的程序、责 任和要求,容易记,很实用。这种看得懂、记得住的操作手册,很

受基层群众欢迎, 很多地方都在编印,免费发放到社区居委会和居 民家里。可以说,我国基本上制定了横向到边、纵向到底的应急应 急预案体系,下一步只需要逐步来进行完善。

3、建立危机的培训与应急预案演练工作。实践证明, 建立危 机的培训与开展应急演练是提高综合应急能力的有效途径, 是提高 各行各业实战水平的有力措施。可以达到检验预案、锻炼队伍、磨 合机制和宣传教育的目的。可以说,平时多演练,事发少损失。因 为“演练是最好的培训”。应急演练, 要做到“三要、三不要”。一要突 出重点 ,不要求大求全。要针对本地区、本单位可能发生的、危害 较大的突发事件组织演练,不能一味地照搬照套。二要注重 实效, 不要流于形式。通过演练进一步排查各种安全隐患, 明确相关责任, 修订完善预案,真正把各项安全措施落实到位。三要厉行节约, 不 要铺张浪费。要高效适用地组织开展桌面推演、实战演练等多种形 式的应急演练,力求做到花钱少、效果好。演练的一个重要功能, 就是发现问题。演练搞得万无一失不一定是好事,哪个环节存在问 题,要通过演练来发现和纠正,否则到实战中再改就来不及了。现实中抓好演练而受益非浅的案例很多。近年来, 湖南省通过 组织开展山洪地质灾害应急演练, 探索建立了一套行之有效的预防 预警机制。省市县三级财政安排近 4000万元,在全省 32个山洪 灾害防御重点县的 3000个村配备了预防预警“五个一” , 即一个高音 喇叭、一面铜锣、一个口哨、一个话筒、一张宣传挂图。一旦发生 灾情,能够通过广播、电话、敲锣、吹口哨等方式,将信息迅速传

递给每一个村民, 组织群众紧急避灾,较好地解决了灾害预警信息 “最后一公里”到户到人的问题。听起来并不复杂,可在实践中却解 决了大问题。2007年 7月 27日凌晨 1点, 湘西自治州沪溪县潭溪 镇发生特大山体滑坡灾害,整个山体滑坡长约 1公里,宽约 500米, 塌方 2000多万方, 该镇朱雀洞村紧急疏散群众 105户 543人, 无一人伤亡。这就得益于配备铜锣、喇叭、口哨等带来的预警机制, 得益于平常的应急演练。由于实行“五个一” , 2007年湖南因山洪地 质灾害死亡 15人,失踪 4人,是 10年来死亡人数最少的一年。危机管理知识在西方发达 国家是公务员和公民的必修课程, 在 日本, 孩子们刚 上幼儿园, 就会被带到地震模拟车上进行模拟训练, 家家户户的门窗附近,都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒以及急救 包;一般在日本从小学就开始进行防灾减灾的训练, 在平常的工作 时,一年有二到三次的防灾训练,比如说突然拉下火警的警报,说 现在发生火灾了,大家赶快逃跑、避难等等方面,这些方面,日本 是非常值得我们学习的。虽然日本是个灾害多发国家, 但伤亡比例 并不高,这正得益于他们频繁的灾害演练。在澳大利亚, 政府设立 了全国灾害管理学院,培养危机管理的专业人才;在韩国,规 定每 年的5月25日为“全国防灾日” , 在这一天举行全国性的“综合防灾 训练” , 通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务，提高应 对灾害的能力。但在我国, 这些应对各种危机的培训和训练相对薄 弱, 人们熟知的可能除了一个消防演习外, 其它的一些危急情况下 如何进行逃生,开展自救互救等方面的急救知识可以说相当匮乏。

据湖北省民政厅统计由于平时疏于训练, 在江西九江的地震中,全 省 81名伤者中 78名是学生,主要是在避震逃离时拥挤、踩踏造 成的。可以说今年的汶川大地震又给我们扎扎实实上了一课:理性 的国民危机意识是一种宝贵的精神财富, 加强应对各种危机的培训 和训练十分必要。

4、做好应急战略储备。应对各类突发事件,必须要有一定的 人力、物力、财力和技术保障。在支持保障上,要全面考虑突发事 件的组织动员、基础设施、技术支持、物资装备、人员培训等资源 要素。作为家庭也应该做好应对灾难的物资准备。例如在日本, 几 乎家家户户都备有紧急避难用品包,一旦灾害发生, 就立刻带上它 疏散到安全处。这是一个用经过防火处理的聚酯材料制作的背包, 里面备有最起码的日常用品 27件,其中包括饮用水装运桶、罐装 压缩饼干、罐装面包、矿泉水、手电筒、电池、蜡烛、火柴、防滑 手套、棉毛巾、塑料袋、便携纸巾、开罐刀、护创膏、药棉、三角 巾、绷带、棉花棍、剪刀、小钳子、镊子、塑料布、绳子、防尘口 罩、急用哨子、摇动发光灯、固体燃料等。另外日本各个家庭阳台 相通,以备意外时互相支持或避难。凳子可改 装为炉灶,长凳可改 装成平板车。海边有“防止地震”、“注意海啸”警示语。日本人存折、合同等有关人生的重要资料复印多份, 分处保存。出外随时携带证 件,上有姓名、年龄、血型等项目,以备急救或联系家属。毫无疑 问,地震多发国日本的许多成功经验值得借鉴。

5、深入开展面向全社会的应急宣传教育。经验表明,当灾害

迫在眉睫或正在发生时, 个人的行动是否积极合理, 往往决定了他 在灾难中能否生存。强化全民的危机意识,教育群众掌握避灾、救 灾知识和自救、互救本领,显得尤为重要和迫切。这几年,各地各 部门采取多种形式宣传普及公共安全和应急知识, 群众的安全意识 和防灾避险能力普遍提高, 成功自救互救的典型事例不断涌现。中 央电视台每年评选的“中国骄傲” , 就有一些代表性的人物,他们都 来自基层,很普通,但事迹很感人。前两年入选“中国骄傲”的有一 个深圳的小学生,名叫袁媛,只有 7岁,她利用学校学到的知识, 在父母煤气中毒、危在旦夕的情况下,沉着施救,成功挽救了父母 的生命。2007年荣获“中国骄傲”称号的有两位朴实的河南老汉, 正 是他们在“ 6.15”广东佛山九江大桥坍塌事件中,第一时刻警觉到了 桥的坍塌,实现了自救,而且主动拦车,成功地让后面的车辆“悬 崖勒马” , 做到了互救、公救。这两位老汉还把政府发给的奖金,捐 给了当地的希望小学。

还有“ 5.12”汶川大地震中被授予“抗震救灾英雄少年”称号的林 浩等 20名同学以及荣获“抗震救灾优秀少年”的马小凤等 30名同学 受到隆重表彰。少年雄于地球,则国雄于地球,我们就是要大力宣 传这样的典型。(2008年8月8日晚上林浩成了惟一一位和旗手 姚明走在中国代表队前面面的小朋友 , 小林浩无比兴奋 , 他的热情感 染了我们每一个人 请看案例 1:抗震救灾英雄少年林浩 林浩 , 男, 1998年 出生,四川省汶川县映秀镇中心小学二年级学生。汶 川 5·12大地震发生时,小林浩同其他同学一起迅速向教学楼外转

移,未及跑出,便被压在了废墟之下。此时,废墟下的小林浩表现 出了与其年龄所不相称的成熟, 身为班长的他在废墟下组织同学们 唱歌来鼓舞士气, 并安慰因惊吓过度而哭泣的女同学。经过两个小 时的艰难挣扎, 身材矮小而灵活的小林浩终于爬出了废墟。但此时, 小林浩班上还有数十名同学被埋在废墟之下。9岁的小林浩没有惊 慌的逃离,而是再次钻到废墟里展开了救援,经过艰难的救援,小 林浩将两名同学背出了废墟,在救援过程中,小林浩的头部和上身 有多处受伤。爬出废墟后,由于通讯的中断,小林浩同在外打工的 父母失去了联系,焦急的小林浩同 14岁的姐姐和妹妹一起在映秀 镇滞留了两天, 14日,他们三人同其他乡亲一道,经过 7个小时 的艰难跋涉,走小路逃出了震中映秀镇,转移到了都江堰,其后又 来到成都与堂哥汇合。19日,小林浩同其姐姐和妹妹一起被安置 在了四川省儿童活动中心, 这里安置了所有来自灾区的孤儿。小林 浩到成都市儿童医院做了身体检查,索性并无大碍, 只是一些皮外 伤。20日,中央电视台和各大地方电视台播出了《九岁救灾小英 雄林浩》的专题采访报导,小林浩那稚嫩的童音、超出年龄的成熟 与勇敢以及善良的品格感染了几乎每一个中国人,短短几天之内, 网络上便出现了大量寻找林浩的帖子,还有热心的网友建立了“九 岁小英雄林浩”吧,目前发帖量已超过 6000条,与此同时, 京华时 报等媒体又对林浩做了更进一步的采访和报导。许多中国人从小林 浩身上看到了祖国新一代的希望,他的乐观和勇敢感染了每一个 人。六一儿童节,林浩来到北京参加了庆六一特别演出,之后,林

浩又随同父母来过河南、上海等地, 小林浩一时间成为了公众人物。6月 7日,中央文明办下发了《关于开展 “ 抗震救灾英雄少年 ” 评选 表彰活动的通知》 , 林浩名字赫然在列。6月 27日, 林浩被授予“抗 震救灾英雄少年”的称号,受到了中央文明办、教育部、团中央、全国妇联等四部门的联合表彰, 并在颁奖晚会上受到了政治局常委 李长春的亲切接见。目前, 林浩父亲已确定林浩将在上海闸北区的 童园实验小学继续学业。2008年8月8日晚上林浩成了惟一一 位和旗手姚明走在中国代表队前面面的小朋友 , 小林浩无比兴奋 , 他 的热情感染了我们每一个人。案例 2;遇难教师谭千秋的最后奉献:双臂护住 4个学生为人民群众撑起一片天

5月 12日 14时 28分,东方汽轮机厂子弟中学高二(1班 的教室里,中共党员、学校教导主任谭千秋正在给学生们上课。突 如其来的震动打破了教室的平静,教学楼剧烈摇晃,水泥板断裂、砸下。危急时刻, 谭千秋张开手臂护住了四个学生。学生们得救了, 谭千秋却以一个张开手臂的“大”字,书写了一名共产党员最后的坚 守。

感人事迹案例:抢救人员发现她的时候,她已经死了,是被垮塌下 来的房子压死的,透过那一堆废墟的的间隙可以看到她死亡的姿 势,双膝跪着,整个上身向前匍匐着,双手扶着地支撑着身体,有 些象古人行跪拜礼,只是身体被压的变形了,看上去有些诡异。救 援人员从废墟的空隙伸手进去确认了她已经死亡, 又在冲着废墟喊 了几声,用撬棍在在砖头上敲了几下,里面没有任何回应。

当人群走到下一个建筑物的时候，救援队长忽然往回跑，边跑 变喊“快过来” 他又来到她的尸体前，费力的把手伸进女人的身子。底下摸索，他摸了几下高声的喊“有人，有个孩子，还活着” 经。过一番努力，人们小心的把挡着她的废墟清理开，在她的身体下面 躺着她的孩子，包在一个红色带黄花的小被子里，大概有3、4 个 月大，因为母亲身体庇护着，他毫发未伤，抱出来的时候，他还安 静的睡

着，他熟睡的脸让所有在场的人感到很温暖。发现有一部手机塞在 随行的医生过来解开被子准备做些检查，被子里，医生下意识的看了下手机屏幕，发现屏幕上是一条已经写 好的短信“亲爱的宝贝，如果你能活着，一定要记住我爱你”，好的短信“亲爱的宝贝，如果你能活着，一定要记住我爱你” 看惯，看惯 了生离死别的医生却在这一刻落泪了，手机传递着，每个看到短信 的人都落泪了。社会公众应对各种突发事件的综合素质还不是很 从总体上看，社会公众应对 高，不少人防灾避险的意识不强，出了事更不知道怎么办。为此，为此，继续加强宣传教育要突出三个重点。一要广泛开展应急管理进社 继续加强宣传教育要突出三个重点。一要广泛 区、进农村、进基层单位活动，特别要深人推进公共安全教育进课 堂、进教材，在中小学生中普遍开展自救逃生演练，从小培养学生 的安全意识，提高学生的自我防护能力。二要毫不放松地抓好高危 二要毫不放松地抓好高危 行业和领域生产人员的岗前、岗中教育培训，提高他们安全操作和 第一时间应对处理突发事故的技能。现在农民工比较多，对他们的 关怀要体现在加强安全培训上，让他们掌握安全生产的知识和技 能。三要通过广播、电视 三要通过广播、电视、报刊、网络等大众传媒，以及画册、挂 三要通过广播、电视 11 图、墙报、板报等多种载体，宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识，巩固和发展全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的 良好局面。12