论新农村建设耕地质量管理方法_论我国新农村建设

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论新农村建设中的湖北省江夏区耕地质量管理

方法及对策

摘要：十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》：最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线；耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高。其中将过去“质量不下降”改为“质量有提高”。

关键词：耕地质量管理 耕地保护制度 验收评定

一、新农村耕地质量管理背景

1、耕地质量发生了新变化。目前，我国耕地质量不高，总体呈下降趋势。新华社《半月谈》2011年第15期报道了包括湖北在内的此类情况，农业部有关领导发表了观点。据我省耕地地力调查与质量评价结果，近30年来优质耕地大面积减少，其中一等地减少约30%%；而劣质耕地大面积增加，六等地增加两倍多。具体表现和原因除耕地养分失衡、土壤酸化、投入不足外，耕地占补平衡重数量轻质量是其中的一个重要方面。

2、中央全会作出了新决定。十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》：最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线；耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高。其中将过去“质量不下降”改为“质量有提高”。

3、国家投入增加了新项目。《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发〔2004〕8号）文件指出：按照“取之于土，用之于土”的原则，将部分土地出让金专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件。其比例为20%。据了解，湖北省每年收取的土地出让金为500亿元左右，其中约100亿元由中央和省国土部门组织用于土地整理、开发和复垦，平均每个县市每年约1亿元。

4、项目建设出现了新问题。按照国家政策要求，全国连续多年实现了耕地的“占补平衡”，但这种平衡更多是耕地数量上的平衡，耕地质量则远远没有平衡。各种建设用地绝大部分占用的是城郊及平原地区的良田沃土，而开垦的耕地则大多是在山区、丘陵或滩地，新开耕地基本上没有形成耕作层或耕作层很薄，土壤肥力低，漏水漏肥严重，再加之绝大部分新增耕地普遍缺乏行之有效的后续培肥措施，致使新开耕地明显不如被占耕地。农业部危朝安副部长在2011年7月全国土壤肥料工作会上指出：全国各地补充耕地与被占耕地的质量一般相差2～3个等级，生产能力不足被占耕地的30%。与此同时，土地平整忽视了表土剥离和回填，甚至有些将原有高产田变成了中低产田。据天门市土肥站监测结果：由于土地整理技术有问题，导致耕作层遭到破坏，土地整理后耕地关键地力指标全面大幅度下降，有机质、速效氮和有效磷含量的下降幅度达80%以上。这样的养分水平使得土壤无法保持正常的团粒结构，出现板结现象，缺乏蓄水和保肥功能。另据一名国土局长坦言：国土部门实施完土地整理项目后，全国第一大种粮大户—大冶市农民侯安杰放出一条狗来咬向前来检查工作的局长。农民对土地整理开发复垦的不良耕地反映强烈，我省由于此种原因造成耕层流失、地力和产量下降导致农民群访的事件累见不鲜，愈演愈烈。

5、国土农业拿出了新举措。从2008年起，国土资源部和农业部等部局代表国务院每年联合开展省级耕地保护目标责任制检查工作，农业部门侧重耕地质量检查。特别是2011年的检查内容，将耕地质量验收评定、监测、地力培肥和建立管理制度作为重点。

6、人大政协添增了新提案。近几年来，关注我省耕地质量问题的人大和政协代表越来越多，每年“两会”期间，我省人大代表、政协委员都有耕地质量保护的提（议）案，要求立法和加大耕地质量管理的呼声很高，越来越强烈。

7、省级领导提出了新要求。省人大刘友凡副主任、省法制办陈洪波主任及三名院士在2011年11月1日湖北日报题为《耕地质量提升与管理任重道远》跨版上发表了明确的观点，引起了有关领导和社会各界的广泛关注。

二、法律法规政策赋予了农业部门在耕地质量管理方面的重要职责

1、法律有规定。《农业法》第五十八条“县级以上人民政府农业行政主管部门应当采取措施，支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设，并对耕地质量进行定期监测。”

2、法规有要求。（1）《基本农田保护条例》（国务院令第257号）第六条指出：国务院土地行政主管部门和农业行政主管部门按照国务院规定的职责分工，依照本条例负责全国的基本农田保护管理工作。县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。

（2）2011年3月5日国务院颁布的《土地复垦条例》第二十八条规定：“接到验收申请的国土部门应当会同同级农业、林业、国土、环保等有关部门进行验收”。“进行验收时，应当邀请有关专家进行现场踏勘，查验复垦后的土地是否符合方案要求，核实土地类型、面积、质量等情况”。其中派专家核实质量正是我们评定工作。土地整理、补充耕地开发等法规，都有以上类似的规定。

3、政策有依据。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）文件第23条规定：“实行补充耕地监督的责任追究制，国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任。省、自治区、直辖市国土资源部门和农业部门要加强监督检查”。

4、部门有文件。（1）《国土资源部、农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发[2009]167号）文件第四条规定“补划的基本农田数量和质量应由省级国土资源管理部门和农业行政主管部门验收确认。”

（2）《国土资源部、农业部关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》（国土资发[2009]168号）阐明了补充耕地质量与管理的意义、措施、项目验收评定以及后期培肥改良、管理等要求。

（3）农业部制定了《补充耕地质量验收评定工作规范》，以下简称“规范”。

（4）省农业厅制定了湖北省补充耕地质量验收评定工作规范实施细则，以下简称“细则”。

5、规章有说明。《湖北省土地复垦实施办法》第十四条规定：由土地管理部门和同级行业管理部门组织验收。这里指的是部门，而不是部门的专家，即要履行部门行为。

6、职能有界定。《湖北省人民政府关于印发湖北省农业厅主要职责内设机构和人员编制的通知》（鄂政办发[2009]122号）文件中关于省农业厅主要职责的第十二条规定：拟定耕地及基本农田质量保护与改良政策并指导实施，依法管理耕地质量。相反，省国土厅没有这方面的职能。

7、工作有基础。近几年本区通过实施国家测土配方施肥、土壤有机质提升、标准粮田和口粮田建设等项目，工作人员凝聚了，技术力量增强了（地力评价），化验手段具备了，资金状况改善了，完全有能力有条件承担耕地质量验收评定工作。

三、耕地质量验收评定各环节工作的借鉴

1、适用范围。（1）167号文件规定补划的基本农田质量应由省级农业行政主管部门验收确认。（2）168号文件第二条第一句明确表述：土地整理复垦开发是占补平衡补充耕地的主要途径。而国土等部门使用土地出让金用于土地开发就是这三方面的工作。（3）“规范”第三条规定：本规范适用于补充耕地项目新增耕地的质量验收评定。其它工程项目竣工后的耕地质量验收评定工作参照本规范执行。（4）“细则”第三条规定的范围：补充耕地项目新增耕地、补划的基本农田、土地整理、复垦、开发的耕地以及其它需要进行质量验收评定的耕地。

以上说明，补充耕地包括了占一补一的补充耕地、土地复垦的补充耕地、土地整理的补充耕地。尽管各级文件题目是补充耕地验收评定，但内涵包括了省厅细则规定的评定范围，大家不能听国土部门说只搞占一补一的补充耕地。

2、土样采集数量。“细则”第十一条确定的每个土样代表的面积，是借鉴了外省的上限和下限，幅度较大，主要是考虑地块的具体情况，还要兼顾项目大小、费用大小等情况而定。

3、检测项目。常规五项和容重。测“容重”的目的，一是检验土壤的紧实度，二是在现场使用环刀，能体现科技含量。

4、评定技术。目前按《耕地质量验收技术规范》(NY/T1120-2006)、《耕地地力调查与质量评价技术规程》（NY/T1634-2008）两个部颁标准进行。实际上，我省县级耕地地力调查与质量评价已经完成，耕地质量验收评定在技术上完全没问题，只要根据现场勘查和化验结果就能评定出耕地等级，提出后期培肥改良措施。考虑到技术体系完整性和统一性，省里即将出台湖北省耕地质量验收评定技术规程，这也是对外形象的需要。

5、工作时限。为防止评定工作无故拖延时间太长，影响项目验收进度，国土部门意见大，“细则”规定了各环节的时限要求。即：初审2个工作日，实地踏勘、土壤样品采集和送检5个工作日，化验15个工作日，评定及出具意见书5个工作日，共27个工作日。国务院颁布的《土地复垦条例》第二十九条规定：国土部门应当会同有关部门在接到验收申请之日起60个工作日内完成。湖北省国土厅《耕地占补平衡土地开发整理项目验收审批流程》时限30个工作日。申请单位同时向两个部门申请，我们的27个工作日是不会影响总体验收的，可以解除国土部门的顾虑。这个时限经我征求了多个土肥站意见后作出的，希望各地遵守，不要引起别人投诉。

6、评定约束。“细则”第十七条规定：项目单位应将《耕地质量验收评定意见书》作为国土资源部门和农业行政主管部门验收补充耕地项目的重要依据。凡需要进行耕地质量验收评定而未按本实施细则执行的，各级农业行政主管部门及所属土壤肥料工作机构不得出具相关证明，不得派遣行政领导、专家参加相关项目评审。建议各地规定行政领导、专家也不得以个人名义参加相关项目评审。作出以上规定，是为了堵住漏洞。这方面我们省已作出表率。

需要给大家说清楚的是，农业部门开展验收评定是验收补充耕地项目的前置条件，并不替代和排除原来一直开展的项目总验收。也就是说，事先按照省厅细则规定的程序进行评定，由市州作出通过质量验收意见后，县级、市州级农业局才能派专家参加总验收，才对国土部门有关项目项目盖章。设置这个前置条件，是为农业部门派出的代表参加总验收 3

时提供依据。否则，农业部门派出的代表参加总验收时说话没有份量，我本人参加省级有关项目时深有感受，建设厅、环保厅等部门都有前置条件。

7、建立档案。“规范”第十二条、“细则”第二十二条规定建立补充耕地质量数据库。同时，我们要求将每次评定的资料建立健全档案，解决过去只盖章、什么也没有留下的问题。这也是今后农业部和省检查耕地保护时必看的内容。据了解，今后农业部将不再与国土部门联合检查了，以免淡化质量管理，要单独组织耕地质量保护检查，档案是重中之重的内容。

8、各级职责划分。农业部“规范”只规定了地方政府农业部门开展验收评定，只规定了建立省级专家库，未对省、市、县各级农业部门职责进行划分，要求制定实施细则。但农业部种植业司领导在全国会上明确指出，以市州级主持为好，理由是避免县市政府行政干预，转变目前不利现状，大多数省份是以市州级主持。“细则”规定：县市区农业局负责初审，市州农业局负责主持评定和出具正式意见，省厅管理专家库，这样形成一个管理链。为便于操作，省站原则上规定县级承担现场勘查、化验、收费。市州站向省站提出专家初步人选时，要求一般考虑属地农业部门专家，特别要考虑县级现场勘查的专家。省站按照厅细则确定的原则和项目实际情况，经与市州协商后进行确认，不搞“随机”抽取。

9、责任界定。鉴于国土部门实行的是先补后占（即先补充某块耕地，纳入补充耕地库，冲抵将来占用的耕地），补充耕地质量验收时并不知道将来要占哪一块地，无法与占用耕地对应比较质量是否相当。同时补充耕地环境和肥力水平一般较差，与占用耕地难以相当，而改良培肥需要较长过程（至少3年，一般3-5年）。因此，补充耕地质量评定要定位在对补充耕地现实质量的验收评定，并针对性、科学性地明确提出下一步改进措施和建议。不是搞耕地占补质量平衡的验收。国土部门搞的以数量抵质量（即2-3亩质量差的补充耕地抵1亩质量好的占用耕地），我们不需、也不可能搞清楚。

在进行现场勘查采样时，只要核实位置、大致面积即可，具体按申报的经纬度、面积数字填写和匡算采样数，不必准确核实面积。因为面积不是我们的责任。

我们开展耕地质量验收评定，不是去管国土部门，不是增加国土部门的麻烦，而是帮助国土部门共同管好耕地质量。就像建设部门下设的建筑管理站一样，不是管建设单位，而是管开发商（施工单位），帮助建设单位管好建筑物的建设，确保建设的合法性、质量，以及安全。

10、化验资质。江夏区土肥站已经拥有有资质的化验室。并取得计量认证。

11、合理收费。收费不是目的，但评定工作需要成本。农业部“规范”原征求意见稿有一条：验收评定所需费用依据国家有关政策，由项目单位承担。后来正式文件删去了，省“细则”也未提，是因其为一个敏感的问题，只有国家才能出台收费许可。目前还未明确的收费许可。但要指出的：一是要按《农业法》第五十二条“可以通过技术服务等形式，提供有偿服务，取得合法收益”，也就是实行协议收费，一事一议，每次签协议，把手续搞完备，经得起有关部门的检查。即使化验室挂农产品质检中心的，已按《国家发展改革委关于印发的通知》(发改价格［2003］2268号),办理了收费许可证的，也要搞协议收费为好。本级化验室与土肥站分开的，勘探采样费要与化验费分开，但需有效的机制和合理的利益分配办法；二是耕地质量评价在起步阶段，宜先少收或不收，以把工作搞起来、履行程序为原则，只要别人服管，以后不怕别人不交费。所谓少收，即先按照每亩20元、每宗地1万元。

在收费问题上，湖北省其他的县市已起步。如，广水市每次不盖章，引起市领导的重视，国土部门今年划拨7万元给土肥站用于评定、制定后期培肥技术方案和培训。大悟县今年给5万元。这里要指出的，一是可以看出向项目建设单位或国土局收费不是不可能；二是以后不许象这样凭章子和权力简单索取，而是要实实在在地按规范程序帮助做工作；

三是要明确工作的目的不是收费而是履行职责，工作搞好了，收费才能成为必然。就像读书一样，目的不是拿文凭而是学习。

12、后期培肥。“规范”第十三条、“细则”第二十二条规定对补充耕地定期跟踪检监测，提出后期培肥措施并指导实施。各地各级农业部门可以申请专项资金，或者从土地出让金地方留存中用于农业开发的部分划拨一笔资金，组织实施后期土壤改良和培肥。

四、耕地质量验收评定和管理工作的总体要求

农业部非常重视耕地质量管理工作，2010年开了六次专题会，2011年召开了两次专题会。从今年7月全国土肥工作会议精神看，今后土肥工作重点要强化耕地质量与肥料管理。耕地质量验收评定工作的总体要求是：

1、切实提高认识。“168号”文件、农业部规范、省厅细则是我们开展评定工作的直接、具体依据。业局内部分要深刻认识到：各类耕地是不可再生的资源，保护耕地是农业部门的职责，耕地质量是农业增效之基，争取职能是部门立足之本。要切实增强责任感和紧迫感，尽快进入角色。

2、加强政策业务学习。土肥部门要加紧学习有关法律法规政策和上级有关文件精神，了解当地土地整理开发复垦相关情况，做到心中有数。要加强学习耕地地力调查和质量评价技术、耕地质量验收评定技术等业务知识，得心应手。

3、积极与国土部门沟通。起步工作是有难度的，一要讲求策略，先礼后兵。二要先易后难、先松后紧。该讲理则讲理，该引导则引导，不要过多地讲国土部门的坏话。只要建设单位接受农业部门管了，就好办了。如，肥料登记管理，开始企业不接受，有关部门不同意，对下级说怕农业部门就办，不怕则可不办，但逐年搞开了，各界认可了。现在有的国土部门对下级说看着办，内心不支持。一方面补充耕地和土地平整后的耕地质量普遍偏低，国土部门担心农业部门卡紧了，不让过关。我们的解释为：主要是对土地整理开发复垦的补充耕地进行一次体检，只要能种庄稼，就可以通过验收评定。另一方面提出“农业部门的质量验收评定意义何在？有没有必要？是不是多此一举？”我们的解释为：非常有必要。质量验收评定目的意义主要有四：一是通过整理、开发、复垦后，土体和耕层土壤发生了根本性变化，需要进行勘查、测土；二是可否作为耕地，能否种植庄稼需要农业部门给予确认；三是随着测土配方施肥、耕地地力评价等项目的实施，全国耕地都进行了全面体检并建立有耕地地力数据库，新增补充耕地也要进行体检和等级评定并纳入耕地地力数据库统一管理；四是通过耕地体检可以找出耕地存在的问题并提出下一步培肥改良的措施；五是通过耕地体检可以确定该耕地最适宜种植的作物。

4、向当地党委政府汇报。通过汇报上级有关文件政策和精神，取得他们的理解和支持，甚至按照上级有关文件政策和精神，出台地方性政策。

5、积极开展验收评定。现在全国多数省份组建了专家库，相继开展了此项工作，总体是南方省好于北方省，东部省好于西部省，因为东南部省耕地资源相对紧缺些。特别是南方省市，如江西省2005年开始，已发展到对全部土地整理开发复垦项目的评定。湖南省2010年共组织耕地质量评定727起，参与评定的专家达3615人次，涉及耕地面积60多万亩。其中，占一补一的补充耕地131起。广东省2010年验收补充耕地面积50多万亩。四川省2010年全省21个市州中有9个开展了评定在工作，评定项目171个，面积50多万亩。山西省2010年全省共组织评定53次，其中运城市对2009年所有土地平整项目和2010年补充耕地项目进行了评定。重庆市涪陵区2010年评定项目14个，涉及补耕面积1390.5亩。显然，湖北耕地质量验收评定工作在全国滞后了，要绕道超越，迎头赶上，实现跨越发展。建立专家库.56、积极推进耕地质量管理立法。外省市纷纷开展此项立法。湖南省2007年人大颁布耕地质量管理条例，天津、甘肃、浙江等近两年省政府颁布耕地质量管理办法。江苏省人大2011年12月6日颁布了条例。浙江省的政府规章规定凡是占用标准农田的，必须经省农业厅签署意见。国土部门因分不清哪是一般耕地、哪是标准农田，实际操作上，凡是占用耕地的都由农业部门签意见。每次检查后，国土部、农业部在反馈给省级政府和上报国务院的专项报告中明确指出：一些省份存在“没有制定耕地质量考核标准和办法，没有建立耕地质量管理制度”等问题，并提出了加强耕地质量保护立法和监管的整改要求，我省也在其列。

参考文献：

[1] 《基本农田保护条例》（国务院令第257号）[2] 《农业法》

[3] 《国土资源部、农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发[2009]167号）