何谓规范意义上的“国防动员”_国防动员的意义是什么

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何谓规范意义上的“国防动员”

纵 横 法学杂志·2011 年第 8 期

进入到紧急状态。此时，国家为应对危机，有权机关可能既决定进入紧急状态，又可能决定实施国防动员。

(2)在战争状态及其他武装冲突和紧急状态下，国家动用国防力量的目的和程度是不同的。如上所言，国家进入紧急状态的目的是尽快恢复正常的法律秩序，而实施国防动员则是充分发挥国防潜力，增加国防力量，以消除国家安全的威胁，赢得战争的胜利。而在紧急状态下，为应对各种危机，除首先运用应急管理系统的人力、物力和其他应急资源恢复国家、社会安全与秩序外，在必要时还会请求获得国防力量支援来应急。在此情况下，国防力量动用的目的就是支援、配合应急管理系统解除国家危机，以尽快恢复正常的法律秩序。但即使在处置极端的紧急状态，比如在平息*、骚乱、*过程中，使用国防力量也应是有限的。

三、存在论意义上的国防动员

(一)一次完整的国防动员运行，可分为动员准备、动员实施和复员三个阶段。在早期的动员活动中，“动员准备”和“复员”并不是独立的概念，动员就是指“动员实施”。直到一战以后，现代的动员观念才开始认为国防动员应具“平时服务、急时应急、战时应战”的功能，平时的“动员准备”所储备的国防力量应能担负“平时服务、急时应急”的任务，“动员准备”就成为相对独立的阶段。对国家的主权、统一、领土完整和安全构成威胁的不论是传统的还是非传统的安全因素，来临前都有一定的征候。国家在威胁来临前为迅捷有效地实施动员而进行的有针对性的准备活动就是国防动员准备。平时的动员准备是动员实施的基础。基本做法大体相同: 1． 明确动员的基本政策与工作指导思想。通过有关文件和法律法规，明确动员在军事活动中的地位作用，明确国家或政治集团关于动员的指导思想和基本原则，以及在动员活动中处理各方利益关系的政策依据等；以此作为组织开展动员活动的基本依据和行动指南。我国《国防动员法》第 3 条明确了我国国防动员的基本政策，即: “国家加强国防动员建设，建立健全与国防安全需要相适应、与经济社会发展相协调、与突发事件应急机制相

衔接的国防动员体系，增强国防动员能力。”第 4 条规定了国防动员工作的基本原则，即“国防动员坚持平战结合、军民结合、寓军于民的方针，遵循统一领导、全民参与、长期准备、重点建设、统筹兼顾、有序高效的原则。”

2． 建立健全国防动员组织领导体制。各国普遍建立由最高权力机构负责的动员决策机制，由国防动员工作机构负责的组织管理与协调机制，由行政机关和军事机关在各自动员领域负责的实施机制，由企业事业单位等社会组织协助的配合机制。在此基础上，建立和完善职权明确、联系顺畅、运转灵活、反应迅速的动员工作制度。

3． 进行国防动员潜力统计调查。定期或不定期地对人力、物力等一切可用于增强国防力量的资源进行统计调查，分析掌握各类资源的现存状态、发展趋势和军事价值等情况，为规划、计划动员准备与实施提供基本依据。

4． 筹划制定动员规划、计划和方案。在对所拥有的资源进行统计调查的基础上，依据国家战略、军事战略和斗争准备的需要，制定动员计划，详细筹划在动员实施时所要采取的各种措施。但要注意，所制定的动员规划、计划和方案，要与国民经济与发展规划相协调，与应急管理体系相衔接。

5． 加强动员的各项基础建设。根据动员计划，适度进行动员的各项基础建设，合理确定动员基础建设的规模、布局和水平以及所应具备的动员能力。

6． 组织开展动员演练。根据动员计划和动员基础建设情况，定期组织开展各种综合性的或专业性的动员演练，借以发现动员准备以及动员计划中存在的问题，完善组织机构、政策制度和计划预案，提高动员能力。

7． 加强民众的国防动员观念、军事技能和战争法教育。有计划地对国家公职人员、其他社会群体和公民开展以国家安全形势、民众国防动员观念、国防与战争法等为主要内容的全民性国防教育，提高全民军事技能。

8． 平时服务国家经济社会发展，突发事件发生时予以积极援助。国防动员准备的结果必然会积聚大量的人力、物力和技术资源，这些资源完全可以在平时商业贸易、物资供应中发挥作用，例如国家战略储备可以参与平时的国家宏观调控活动。进入新世纪以来，世界各国面临的非传统安全威胁日趋增多，国家运用国防动员机制所储备的国防力量应对非传统威胁的活动渐成潮流。我国《突发事件应对法》、《民兵工作条例》、《军队参加抢险

救灾条例》等法律、法规都承认国防动员准备的这种功能，而且多次发挥此种功能。1998 年抗洪、2008 年汶川抗震救灾等，都进行了武装力量及其他国防潜力的非战争动员，国防动员机制为保卫人民和平劳动、促进经济建设和维护社会稳定做出了积极贡献。

国防动员实施的内容也十分丰富，按照动员要素和动员内容相结合的方式，主要有以下几个方面: 迅速完成国家体制的平战转换;组织实施常备武装力量的动员;修订组织突施国防动员计划;调整国民经济的结构和布局;组织实施国防后备力量动员;组织实施军品科研生产动 员;组织实施专业技术保障力量动员;组织实施战略物资储备调用;组织实施战争灾害的救助等民防动员;组织实施运力为核心的交通运输动员;组织实施对民用资源的征收征用;进行民众动员组织民众担负国防勤务;在重要领域或者区域实管制;组织实施政治动员等等。而复员则是指国家安全威胁消除后，有计划、有秩序地恢复至平时状态的一系列活动。主要内容包括裁减兵员、安置参战支前人员;调整和恢复国民经济的结构和布局;基础设施的修复和重建;企业的回迁与再转产;管制的解除等活动。从道理上讲，动员准备的质量直接决定动员实施效 ·9· 参见任民: 《国防动员学》，军事科学出版社 2008 年版，第 173 页。志·2011 年第 8 期 军 法 纵 横范围、强度、特别措施的采取等。国家在未宣布战争状态的情形下，随着战争危机的加剧，可以实施有限度的动员和战备行为。当国家宣布战争状态后，可以全面展开动员行动，武装力量迅速扩充到所需规模，军工企业加速和扩大军品生产，对关系国计民生的重要行业和社会实行管制、限制等特别措施。四是国防动员与武装冲突日趋关联。现代国家仍然不愿意选择彻底禁绝战争或者使用武力的手段来解决国际争端或纠纷，但当国家陷入事实上的武装冲突时，不论这种武装冲突是国际的，还是非国际的，国防动员依然是国家所依赖的进行或继续武装冲突的根本机制。从上个世纪的海湾战争、南斯拉夫战争、阿富汗战争，到本世纪的伊拉克战争都印证了这一点。.10． 我国宪法、法律规定的国防动员不一定与战争状 态相关联。我国宪法和法律规定了战争状态的决定、宣 布以及宣布战争状态的条件和采取的措施。《宪法》第 62 条第(十四)项规定全国人民代表大会决定战争和和平的 问题。第 67 条第(十八)项规定全国人大常委会“在全国 人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或 者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战 争状态的宣布”。第 80 条规定，国家主席根据全国人民 代表大会和全国人大常委会的决定“宣布战争状态”。《国防法》第 49 条规定: “国家依照宪法规定宣布战争状 态，采取各种措施集中人力、物力和财力，领导全体公民 保卫祖国，抵抗侵略。”从法律文义上讲，上述决定、宣布 战争状态条件的规定，主要指的是对外战争的战争状态 的决定与宣布。

我国宪法和法律规定了国防动员的决定、发布以及 国防动员的条件。《宪法》第 67 条第(十九)项规定了全 国人大常委会“决定全国总动员或者局部动员”，第 80 条 规定国家主席根据全国人大常委会的决定“发布动员 令”。《国防法》第 44 条规定国防动员实施的条件是“中 华人民共和国的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁”。遭受威胁通常是指国家遭受外敌侵犯或者发生内战，或 者有外敌侵犯、发生内战的直接危险。《国防动员法》第 8 条也做出了类似规定: “国家的主权、统一、领土完整和安 全遭受威胁时，全国人民代表大会常务委员会依照宪法 和有关法律的规定，决定全国总动员或者局部动员。国 家主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，发布 动员令。”由此可见，根据我国宪法和法律的规定，是否宣 布战争状态，并不妨碍启动和实施国防动员，动员实施的 主要目的是为了应对战争以及其他武装冲突。

.11． 现代国防动员除应对战争以及其他武装冲突等传 统安全威胁外，还拓展为应对非传统安全威胁导致的紧 急状态或者其他国家危机。非传统安全威胁，指的是人 类社会过去没有遇到或很少见过的安全威胁，包括重大 自然灾害、事故灾难、瘟疫、恐怖袭击等等，它们对国家的 主权、统一、领土完整甚至人类整体生存与发展都构成严 重威胁。因此，国防动员的目的和功能趋向多元化，除应 对战争以及其他武装冲突外，还兼负一些应对紧急状态 或者其他国家危机的任务。比如，英国 1939 年 8 月 24 日 颁布的《紧急全权国防法案》规定，“该法的目的是为了更 为有效地进行战争，并在紧急情况下保障社会生活所必 需物质及劳务，确保国家安全。我国台湾地区于 2002 年 11 月 14 日开始实施的《全民防卫动员准备法》第 2 条 也指出“动员实施阶段是指战事发生或将发生或紧急危 难时，总统依宪法发布紧急命令，实施全国动员或局部动 员时期。”第 3 条继而明确规定: “动员实施阶段统合运用 全民力量，支持军事作战及紧急危难，并维持公务机关紧 急应变及国民基本生活需要。”美国 2006 年 1 月 11 日参 谋长联席会议发布的《联合动员计划》中将动员界定为“在 战争或其他紧急事态下集合和组织国家资源以支持国家 目标”，明确将国防动员区分为战争动员和应急动员。对国内法而言，紧急状态是一种非正常的法律状态，是战争、各种突发性事件或某种重大危险严重威胁到国 家、社会安全与法律秩序，有权机关基于必要而决定并宣 布实施的一种暂时的、例外的非常社会秩序。我国宪法和法律规定了紧急状态的决定、宣布以及 进入紧急状态的条件和采取的非常措施，但并没有规定国家进入紧急状态的情况下是否可以实施国防动员。那 么国防动员与紧急状态二者的法律关系是什么呢? 其实，国防动员与紧急状态既有联系，又有区别:(1)我们先看一下战争状态及其他武装冲突与紧急

状态的关系。我国《宪法》中规定了战争状态与紧急状 态，二者是相互联系，又有区别的，不是并列关系，也不是 隶属关系。前者导致国际法律关系的变化，后者则导致 国内公权力和公民权利的变更。一国进行战争或武装冲 突，尤其是在国外进行的战争或武装冲突，或对国内政 治、经济、社会生活和法律秩序没有产生严重影响的小规 模战争、武装冲突，或双方对峙的长期“静默”战争，国内 就未必进入紧急状态。只有战争或武装冲突对本国人民 生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会 秩序构成重大威胁时，国家才有必要从正常的法律状态。参见陈德第主编: 《国防经济大辞典》，军事科学出版社 2001 年版，第 323 页。

参见 Joint Publication 4 －05，“Joint Mobilization Planning”，11 January 2006，pp． 16 ． “Mobilization is the proce of aembling and organi-zing national resources to support national objectives in time of war or other emergencies……． ” 李卫海: 《紧急状态下的人权克减研究》，中国法制出版社 2007 年版，第 32 页。

我国《宪法》第 67 条第(二十)项规定全国人大常委会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。第 80 条规定国家主席根

据全国人大常委会的决定宣布进入紧急状态。第 89 条第(十六)项规定，国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入 紧急状态。《突发事件应对法》第 69 条对进入紧急状态的条件、程序和措施作了规定。《戒严法》第 2 条对处置危害国家安全的*、*、严

重骚乱三种政治事件引发的紧急状态作了规定。纵 横 法学杂志·2011 年第 8 期 性灾难和非军事战争行为。”在分则中涉及动员准备和动 员实施的条文共有 32 个条文，单纯规定动员准备的条文 有 14 条，单纯规定动员实施的条文有 9 条，动员准备与动 员实施混合编排的共有 9 条，这说明该征求意见稿倾向 于一种动员准备与动员实施兼重规范，努力把动员实施 部分写实的立法态度。

“2005 年草案送审稿”是目前通过的国防动员法文本的基础，其章节体例的安排与现行《国防动员法》基本一 致。虽然其第 3 条第 1 款用空洞的语言对国防动员进行 了规定: “国防动员是国防的重要组成部分，是维护国家 生存与发展的战略措施。”但是，该送审稿第 2 条规定了 该法适用范围，即: “国家根据国防需要，在军事、政治、经 济等方面统一组织的国防动员的准备、动员实施以及相 关活动，适用本法。”尤其是该送审稿还有一个重要的突 破，即在第 4 条中规定了国家实施国防动员的前提条件 是“国家主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时”，这种 表述不仅符合国家在新世纪应对传统与非传统威胁的需 要，而且说明起草者对国防动员本质有了更深层的认识。“2009 年首审稿”、“再审稿”和最后的表决文本坚持

了“2005 年草案送审稿”侧重规范动员准备、原则规范动 员实施的模式。首审稿公布于社会公开征求意见期间，许多常委委员、国家机关、各大军区、民众纷纷表示期待 未来的《国防动员法》能对国防动员予以定义，但最后颁 行的文本仍未超越“2005 年草案送审稿”中的认识。

二、功能论意义上的国防动员

(一)传统上动员就是战争动员，是单纯应对战争状

态而存在。“动员”是个外来语词。19 世纪 50 年代，普鲁 士军语中出现“mobilmachung”一词，用来描述军队在临战 阶段的“集结、装备和展开”，赋予“动员”明确的应对战争 的内涵。19 世纪 80 年代后期，日本在以德国为师进行军 制改革时，用日语中的汉字将德国军语“mobilmachung”一 词翻译为“动员”。1903 年，北洋陆军督练处编印的《军 语》中收有“动员”条，其意为: “按平时之预备规画聚齐人 马器械备调赴战之总称也。”由此可见，至少至 20 世纪 初，国防动员与战争是结蒂并生的。按照《中国军事百科 全书》的权威定义，“战争动员”是指: “国家或政治集团为 实施战争或应对其他军事危机，使社会诸领域全部或部 分由平时状态转入战时状态所进行的活动。简称动 员。”

(二)现代国防动员未必与战争状态相关联。“国防 动员”在 20 世纪 30 年代德国鲁登道夫提出“总体战”之 后才被广泛使用，其含义比“战争动员”更为丰富，二者在 内涵和外延上有很大差别。首先战争动员的主体是多元 的，可以是国家，也可以是政党;国防动员的主体则是单

一的，只能是国家。另外二者与战争状态的关系差别很大。传统上，至 少至二战结束前，动员与战争状态关系单一，二者始终关 联，而现代国防动员与战争状态的关系日趋复杂。1． 现代国际法尤其是战争法的发展，使战争的形式 与实质发生了深刻的变化，传统国际法意义上的战争状 态不断受到挑战与冲击。传统国际法上，战争是指具有 战争意图的国际法主体之间的武力斗争。通常是由国家 最高权力机关或国家元首决定是否进行战争，一旦决定 进行战争，战争意图应通过宣战声明或最后通牒明确表 示，不宣而战则被认为是不正义和违法的。

而自从 20 世纪 20 年代以来，国际法上有一种从宣布 战争非法化至彻底、全面禁止使用武力或威胁使用武力 的趋势。1928 年巴黎非战公约是宣布战争非法化的早期 典范。1945 年的《联合国宪章》代表着人类制止战争努力 上的最高成就，它彻底宣布武力使用的非法化，标志着国 际法全面禁止使用武力时代的到来。

但是，宪章仍然规定了国家宣布战争或者动用武力的两项例外规定，即一是根据宪章第七章，联合国本身采 取或授权的行动。二是根据第 51 条，自卫权的行使。第 51 条规定: “ 联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理 事会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章 不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。” 二战结束后，世界范围内虽然没有哪几个国家宣布 过战争状态，但是国家间动用武力打打杀杀的情况从来 没有停止过，而事实上的战争、国际与非国际武装冲突，特别是发展中国家的国内战争却大大增加。这种缺乏现 代国际法规范的、奇异的战争图景对传统国际法上的战 争状态无疑构成了巨大的挑战，而实施动员，调集社会一 切人力与资源参与战事之中也一直与这种图景相伴，这 是人类文明和法治进步的巨大悲哀。

人类必须拿出足够的诚意与勇气改变这种图景，而

《日内瓦公约》的 1977 年的两个附加议定书则是现代国 际法在此方面的一个初步尝试，这两个议定书对不宣而 战的国际性武装冲突和非国际性武装冲突下无辜战争受 难者的人道主义保护作出了巨大努力。

2． 国防动员与战争状态及其他武装冲突的关系复 杂，在通常情况下有以下几种: 一是国家宣布进入战争状态，一般要进行全国总动

员或者局部动员，否则就难以集中人力、物力和财力为战 争服务。

二是实施国防动员不一定会宣布战争状态。从现代

战争来看，提前实施动员充分做好应战准备，可以发挥威 慑作用，使敌对方不敢轻举妄动，从而遏止战争，消除威 胁。另外，现代战争的一个突出特点是具有突发性、隐蔽 性，欲发动战争的一方往往在没有任何战争征候的情况 下不宣而战，突然袭击，先发制人。受侵略的国家来不及 宣布进入战争状态就立即进行动员、反击侵略，从而进入 事实上的战时状态。

三是宣布战争状态与否，直接影响国防动员的规模、·10· ① ② 胡光正主编: 《战争动员(学科分册)》，载《中国军事百科全书(第二版)》，中国大百科全书出版社 2007 年版，第 2 页。任民: 《国防动员学》，军事科学出版社 2008 年版，第 9 页。李卫海(1976 －)，男，汉族，山东莱西人，中国政法大学军事法研究所所长、副教授。

本文为 2010 年度国家社科基金青年项目“突发公共事件应急管理调处机制研究”(项目编号:22510018)的阶段性成果。何谓规范意义上的“国防动员”

How To Prescribe The Concept Of Defense Mobilization 李卫海

(中国政法大学军事法研究所 北京 100088)内容提要:“国防动员”是《国防动员法》的核心概念。何谓规范意义上的“国防动员”是国防动员立法的最大

难点，该法对此并未界定或者解决。从功能论意义上讲，传统动员即是战争动员，而现代国防动员则未必与战争状

态相关联。它除应对战争以及其他武装冲突等传统安全威胁外，还拓展为应对非传统安全威胁导致的紧急状态或

者其他国家危机。从存在论意义上讲，现代国防动员已超出传统动员实施的范畴，还包括动员准备和复员两个环

节，是一种特殊的国防建设活动。规范意义上的国防动员即是为应对国家的主权、统一、领土完整和安全所遭受的威胁，国家进行准备、启动紧急措施以积聚国防力量的法律活动。关键词:规范意义 国防动员 动员 战争状态

国家建章立制，在和平时期储植国防力量，当战事发

生，危机来临，通过动员，迅速积聚国防力量以消除战患，已是世界发达法治国家因应战争或其他国家危机的一条 基本经验。和世界发达国家一样，《国防动员法》在中国 也渐被视为是一项非常重要的军事法律，但却因该法所 涉及的领域宽广、调整的权力关系复杂、影响的公民权利 巨大，历来被立法者认为是一块“硬骨头”。在中国，更因 其立法过程漫长、曲折、艰辛，坊间早有“二十五年磨一 剑”的说法。2010 年 2 月 26 日，十一届全国人大常委会 第十三次会议表决通过了《国防动员法》，这部法已于 2010 年 7 月 1 日起实施，中国现代国防动员立法算是有 了一个较圆满的结果。

但何谓规范意义上的或者作为法律概念的国防动

员，从立法伊始就困惑着立法者，直至《国防动员法》通过 也没有给予界定。在笔者看来，这一问题是其他所有立 法难点的症结所在，本文对此尝试作一回答。

一、问题的产生与发展

何谓规范意义上的国防动员，这个问题也可以置换

成另外一个问题，即《国防动员法》的适用范围是什么? 其 本质是《国防动员法》是否以及如何对国防动员这个核心 法律概念进行定义，它直接决定着《国防动员法》法律原 则、规则体系的构建和动员体制机制的设计。因此，对“国 防动员”这一核心概念进行定义非常必要，而且从《国防 动员法》的历次标志性文本都可以看出立法者的这种努 力。

《国防动员法》“1987 年送审稿”在总则第 2 条中只 是简单地将国防动员分为总动员和局部动员。在第 5 条 中规定“动员准备是国防建设的组成部分”，第 10 条规定 “动员令发布后，国家机关有权采取强制措施，集中一切 人力、物力、财力为战争服务”。起草领导小组对该送审 稿的说明表明了当时对《国防动员法》性质的认识: “《国 防动员法》属于国家为应付战争而制定的特殊法，它包括 动员准备和动员实施两部分内容，既管平时也管战时 ……我国的《国防动员法》也应在和平时期制定和颁布，以便有计划、有步骤地对战争动员有所准备。因此，本法 重点是写动员准备，而对动员实施阶段的工作只作了原 则性的规定，需要时再依据实际情况加以补充或修改、颁 布新的法令。”

“2001 年征求意见稿”最先在草案文本中对国防动员

进行了定义，即其第 2 条规定: “本法称国防动员是指: 以 国防为目的，在军事、经济、社会、政治方面进行的动员准 备、动员实施和复员活动。”总则还对复员活动进行了简 单的原则性规定，说明起草者开始将国防动员作为一项 系统性的、分阶段进行的工作。但是这种定义是明显的 重复定义，违反形式逻辑的基本原则。对该法的适用范 围，附则第 51 条作了拓展，规定: “本法适用于战争、破坏 ·9·法学杂志·2011 年第 8 期 军 法 纵 横

果与战争成败，在动员上准备工作应更多的做在平时，而 不是临时抱佛脚。在未来信息化时代，战场形势瞬息万 变，节奏快捷，当下统总的《国防动员法》将呈现滞后性，必须通过授权制订大量的动员实施单行法才能符合战争 形势，所以现代《国防动员法》规范的重点逐渐倾向于国 防动员准备，而不是国防动员实施。美、俄、英以及我国 台湾地区均有专门的动员准备法律，用大幅篇章进行细 化。而从国防动员运行的规律来看，复员是本次动员实 施的终止和新一次动员准备的开始，通常不通过一般国 防动员法予以规范，而是在实施结束后，通过单独的特别 立法予以规定。

目前我国《国防动员法》采用的是侧重规范动员准

备，原则规范动员实施和复员的模式，这也符合世界国防 动员法立法潮流。所以《国防动员法》通过之后，重点应 是如何将国防动员准备的若干规范落到实处。《国防动 员法》是国防动员工作的基本法，国防动员涉及面广、牵 涉部门多，还应加快制定各种配套法规政策以夯实规范 国防动员准备工作的法律制度，这是做好国防动员准备 的基本制度保障。

(二)国防动员在实施目标、时间、手段、地点、程序 等方面具有特殊性。国防动员是国防建设的重要组成部 分，但相对于日常的国防建设活动来讲，它又具有特殊 性，主要体现在以下几个方面: 一是国防动员具有明确的针对性。不论国防动员的准备还是实施，都必须有明确的目标，始终应为国家战略 服务。要动员，必须搞清对国家的主权、统一、领土完整 和安全构成的威胁来自哪里，危害的后果能否得以较准 确的估量。

二是实施时间特殊。与日常的国防建设活动相比

较，国防动员在时间上一定是暂时的、例外的，如果一个 国家或地区如长久地、持续地进行动员准备或动员，那么 公民社会必将始终处于紧张、高压状态之下，必将给正常 的社会秩序和法律生活带来灾害。三是实施手段特殊。我国《国防法》第 2 条所规定的 “国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主 权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军 事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动”其 本质就是为了聚沙成塔，平时广泛储备国防力量，一俟威 胁来临，便可迅速启动一系列法律规定的紧急措施积聚 国防力量，⑧

形成抗击威胁的总体战力。正是在这个意义

上，我们可以说动员能力也是国防力量的重要构成，动员 效果是衡量国防力量强弱的标志。

四是实施地点特殊。日常国防建设覆盖国家的每个

角落、各个行业，而国防动员除全国总动员外，应仅局限 于某个领域或区域。

五是实施程序特殊。国防动员是一把“双刃剑”，“猛

虎出于柙”，必对国家正常的社会生活和法律秩序构成很 大的负面效应，因此进行国防动员准备和实施，必须有一 套完备的法律程序控制机制，如动员准备与实施的决策、协调、执行和终止等程序机制。

四、国防动员的定义

目前学界对国防动员的认识差异很大，其中对国防 动员定义的学理梳理以任民先生的最为详细、综合。⑨

学者的定义均从不同角度提示了国防动员的本质属

性，具有一定的合理性，但从法学角度来看仍不太理想。一是这些定义大多认为国防动员是应对战争(或战时)、突发事件、紧急状态需要的，但这些概念本身具有法的规 定性，在定义时由于没有考虑到其中的差别，导致不够准 确。比如，为应对一般的突发性事件或者对国家主权、统一、领土完整和安全没有构成威胁却对人民生命财产安 全、社会公共安全、环境安全构成重大威胁而宣布的紧急 状态，就不宜启动国防动员机制。

二是国防动员准备和实施是其核心内容，在定义时

必须将二者兼顾，不能偏颇，这些定义大多从动员实施的 角度来定义，割裂了国防动员准备与实施的联系。三是很多定义都看到了国防动员实施时平时体制向

战时(急时)体制的转换，这只是表象，而其本质则是国家 机关紧急权的行使，但是在国防动员准备阶段这些紧急 权是严禁行使的。

四是有的定义看到了国防动员是为了“保障军事需

要而对非军事资源的再分配”，是一种“将经济生产能力 转换成军事生产能力”的机制，这种再分配或转换的真正 目的便是将国防力量迅速积聚起来以应战或者应急，而 不论这种国防力量是广储于民间的国防潜力，还是早已 在常备军中形成的军事实力。

五是现代法治发达国家或地区均强调依法进行动员 准备和实施，极力通过法律机制控制国防动员对正常公 民社会和法律秩序带来的负面效应，因此，动员准备和实 施采取的措施均产生相应的法律后果和责任。而大多数 定义还均从工作管理的角度，或者行政学的角度来界定 国防动员，很少从法学上对其进行思考。因此，作为法律概念的国防动员可以这样定义: 为应

对国家的主权、统一、领土完整和安全所遭受的威胁，国 家进行准备、启动紧急措施以积聚国防力量的法律活动。(责任编辑: 李 辉)·13· ⑧ ⑨

国防力量是国家防卫外来武装侵略的实力，是国家军事、政治、经济和科学技术等力量的总和。一般认为由以下要素构成: 国防人口，武器装备，国防基础设施;国防科技水平和国防工业生产能力，国防能源;国家指挥管理;国防教育训练，国防立法;国防经费;军事理论等。国

防力量对国家的生产方式以及经济、政治和文化的发展水平有直接的依赖关系。国家的经济力量越雄厚，经济潜力越大，国防力量越强。……

国防力量直接表现为国家的动员能力，武装力量的数量和质量，战备程度和战斗力……。参见陈力恒、王景佳主编: 《军事知识词典》，国防大 学出版社 1988 年版，第 490 页。详见任民: 《国防动员学》，军事科学出版社 2008 年版，第 5 －8 页。