大城市土地利用总体规划中的耕地保护思路_耕地保护思路

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大城市土地利用总体规划中的耕地保护思路

摘要：大城市地处平原，后备土地资源匮乏，社会经济高速发展导致耕地、建设用地和生态用地矛盾突出。大城市土地利用总体规划要在提高建设用地利用效率的前提下，满足城市建设用地需求，发挥城市对区域经济发展的带动作用，促进区域社会经济的快速与和谐发展；而不单纯追求耕地总量动态平衡的目标。耕地保护除了满足提供农产品的目标外，主要应该从居民点体系空间布局上去考虑，发挥耕地的生态环境与景观文化功能，为建设生态环境良好、景观优美的宜居城市服务。

关键词：大城市；土地利用总体规划；耕地保护；空间布局

几乎所有的大城市都分布在冲积平原或河谷平原地区，象北京、上海、广州、天津、郑州、西安、太原等。由于这里地面平坦，面积广阔，没有山地阻隔，便于城市扩展；于是，中心城便“摊大饼”状的无限外延。由此也产生了大气和水资源污染严重、城市热岛效应明显、交通堵塞和缺乏绿色空间等一系列城市环境问题。同时，这里的土地利用率极高，城市建成区外围已经基本没有未利用地，无论是建设用地，还是绿化用地，基本都得占用耕地；通过土地开发实现耕地占补的数量平衡十分困难或根本是不可能的事。因此，大城市如何解决城市建设用地和生态环境建设用地与耕地保护的矛盾，是大城市土地利用总体规划工作的重点。

1.大城市土地利用总体规划不应以实现耕地总量动态平衡为目标，而应在提高建设用地利用效率的前提下，满足城市建设用地需求，以城市发展带动区域社会经济的发展 1.1应充分发挥城市的经济发展火车头功能作用

应该看到，城市是区域经济发展的火车头，对区域经济发展具有重要推动作用。一方面，城市发展过程中对周围地区自然资源和社会经济资源的开发中极大地促进区域的工农业生产。通过吸收资金和技术，利用区域内外的资源进行生产，促进区域经济总量的扩大，并对区域内其他产业和部门带来乘数效应，推动区域整体经济的快速发展。另一方面，城市发展和工业化为城乡居民的就业提供了更多机会。城市发展对基础设施的巨额投资会带动相关产业的发展，工业与人口的集聚也带动服务业和房地产业的发展，进而为社会提供更多的工作机会，这无疑有利于下岗职工的再就业和农村剩余劳动力的转移。反过来，人口在城市中的高度集中也会进一步推动第三产业发展，刺激消费，拉动内需，促进城市经济的良性发展。1.2应将建设用地高效利用以及理性发展作为规划的指导思想，而不应追求耕地总量动态平衡

实际上，大城市的土地使用效率和集约化程度要比中小城市高得多。城市具有规模经济的特点；因为它不仅具有商品、服务、劳动力、资本等多种市场，而且具有发达的信息传播网络，较完善的金融服务体系，为企业形成适度的规模、产生最佳的经济效益提供了良好条件。在生产要素和产业集中的大城市里企业可以更好地进行生产协作、配套和专业分工；实现资金、技术、人才、劳动力和信息等要素的自由流动，利于企业间进行公平竞争，加速资本积累和周转；企业之间可以共同利用道路、供水和排水系统、公共交通、邮电通讯等基础设施，达到节约资源，减少开支，降低成本的作用。因此，大城市规模经济的这一特点决定了大城市未来的发展仍然可以用较少的土地资源，获得更高的经济效益。当然，我国大城市的中心区目前也普遍存在人口、产业、建筑过于拥挤的问题，当集聚超过一定的限度时，也会产生大气和水资源污染、城市热岛效应、交通堵塞等负效应。因此，土地利用总体规划的控制指标要因城而异，不宜用全国的用地平均指标“一刀切”。大城市土地利用总体规划应将建设用

地高效利用以及以内涵、理性发展的模式作为规划的指导思想，在减少不必要的用地数量指标的同时，大城市的用地标准的确定，应综合考虑土地使用效率、用地功能多样复杂性等因素。

总而言之，大城市的土地利用总体规划要充分研究城市发展对区域经济发展的带动作用，从用地效率上衡量建设用地供应的得失，而不应该单纯地追求耕地总量动态平衡的目标。实际上，由于处于平原的大城市土地开发历史悠久，未利用地很少，几乎没有后备耕地资源，企图通过开发补充耕地实现耕地总量动态平衡也是不可能的。在大城市编制土地利用总体规划时，测算耕地保有量应该采用基于社会经济和耕地数量的历史变化数据建立的预测模型，而不是基于粮食需求的耕地保有量计算的传统方法。大多数大城市是粮食调入区，要求粮食自给不现实。而且大城市也是人口迁入区，无论是有城市户口的迁移人口，还是没有城市户口的外来人口，都是农产品消耗者；要求大城市的耕地始终满足不断增长着的人口的食物需求，也没有道理。

2.发挥耕地的多重功能作用

勿庸置疑，耕地的主要功能是生产粮食等农产品。但是，耕地不仅具有生产功能，而且它们也具有生态环境功能和景观文化功能。

据杨志峰、何孟常对广州市城市不同生态单元生态服务功能价值的测算结果，农田在吸收SO2、滞尘、供氧等生态功能价值上与草地相等；在固碳、涵养水源价值上稍小于林木、草地、湿地和沼泽；但在保育土壤的价值上，尤其是减轻泥沙淤积上优于其它任何生态单元；如果不算农田在土壤肥力保持方面的价值，农田生态服务功能价值总量较接近于草地、阔叶林、灌木林疏林和经济林[1]。从植物生长原理可以推论，耕地作为一个高度集约化利用的土地，由于有大量的灌溉水和化学肥料的投入，其生物量比同面积的没有灌溉水和肥料投入，而仅依靠自然肥力生长的林地和草地的生物量大得多；即与同面积的林木和草地相比，农作物发生光合作用吸收的二氧化碳和释放的氧气，要多得多。因此，农田在生产农产品的同时，也净化环境，提供氧吧。另一方面，耕地是长时间农业文明洗礼的特殊人工生态系统，是一种自然与人文的复合景观，有着丰富的生物多样性和特有的乡土生境，反映了城市所在地的历史、特色。春天绿油油的麦苗和灿烂的油菜花，盛夏的玉米青纱帐，秋天的金色稻浪，这是多么美好的景色！随着城市“城市煎饼”越来越大，高楼越来越多，人口膨胀，绿色空间缺乏，造成城市生态环境日益恶化。现代都市市民都渴望自己的居住区或周围有大片林木或草坪绿地。于是，近年来许多大城市进行了大范围的城市绿化工程建设，包括兴建城市绿地广场，建设绿化隔离带。但是，由于地处平原区的大城市缺乏后备土地资源，无论是城市建设，还是城市绿化，都得占用耕地；在我国耕地资源稀缺，粮食安全任务艰巨的国情下，不可能允许城市绿化大面积占用耕地。因此，在这样一个背景下，大城市的耕地的生态环境功能、景观文化功能逐渐显化。耕地保护不仅对粮食安全意义重大，而且对大城市的生态环境与景观文化建设也具有重要意义。

快速城市化过程中，农田作物包括大田作物和果园等可以作为人工草地、人工林、人工灌丛等人工植被的有效补充。将农田作为镶嵌在城市基质中的残余斑块或者是干扰斑块，使之成为城市绿色环境与郊野农田相连的纽带，使城市的植被面积扩展到整个农村的绿色基质，以维持城市绿色景观的稳定与发展，提高城市的综合生态效益。城市中农田不仅具有对水文和大气质量、温湿度等环境改善作用,而且具有增强绿化隔离带内物种和景观的多样性、季相的丰富性作用。国外许多大城市在发展中同样很重视农地的生态服务功能。如日本为在城市中保留耕地而采取有效的土地税制制度，在东京内部保留7处面积大于5公顷的片状耕地和许多面积不大的点状耕地；这些土地呈点、片状镶嵌在大城市中,不仅为市民提供生活所需优质农产品,而且发挥着绿化环境,改善城市生态的作用[2]。

环境幽静、空气清新、生活安逸的乡村越来越成为居住在城市狭小空间里的居民遐想和向往的地方。对城市居民而言，或到乡间小住几天，呼吸一点山林里的新鲜空气；或看一点天高云淡的田园风光，吃几口口味清淡的农家土菜，已经变成一种“时尚”。由此，促成了大都市周边休闲农业、体验农业的快速发展。田园风光为现代都市市民提供了对久违了自然风景的视觉美感，成为观光、旅游中一道靓丽的风景线。3.大城市土地利用总体规划的耕地保护的重点是空间布局

土地利用总体规划总体上属于空间规划的范畴。而前两轮的土地利用总体规划过于强调数量控制，忽视了规划对各类用地布局的合理性等方面的控制。

3.1以基本农田作为绿色隔离带阻止城市摊大饼

虽然城市规划历来强调通过在“卫星城”或“城市边缘集团”之间建立“绿化隔离带”，阻止中心城市的无限蔓延，但中心城市“摊大饼”式的无限蔓延始终无法解决。比如，北京市城市总体规划早在1958年就提出了“分散集团式布局”城市建设方针，1992年的城市总体规划又进一步确定“一个中心，十个集团”的城市总体布局原则。但事实是，中心城区不断向外蔓延，由“二环”扩展到“三环”，现今这个“城市大饼”已经摊到“五环”。随着中心城区的外延，原先规划的中心城区与边缘集团之间的绿化隔离区不断被蚕食，1958年总体规划的绿化隔离区面积为314km2,1983年减少到260 km2，1993年只剩下244km2[3]。事实证明，原有以林地为主的隔离带并没有起到很好的控制中心城向外蔓延的作用；这从另一个侧面也说明，必须加强对绿化隔离带的保护强度，才能实现城市“分散组团式”空间布局。《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定，严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；第四十五条规定，（建设）征用基本农田由国务院批准。2004年的国务院第28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》重申了国家保护基本农田的决心，在第十一条规定，“严格保护基本农田。基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划修编后三个月内完成。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的‘红线’。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。”

因此，笔者认为，各大都市的土地利用总体规划修编过程中，应充分利用《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中关于基本农田保护这个尚方宝剑，以基本农田作为城市规划确定的绿化隔离带，依此来确保绿化隔离带不再被侵吞，保持各城市组团（卫星城、居住小区、工业小区）之间的的隔离性。3.2以景观生态学的原理与方法，进行耕地和基本农田保护布局

为了实现大城市规划中各中心城区与边缘居住集团或卫星城之间的绿色分隔，应根据区位条件的不同，按照景观生态学的原理与方法，进行耕地和基本农田保护布局：

（1）沿交通干线、河流两侧建设林地与农田交替式的绿色走廊，这个走廊联通其他成片的耕地和其他绿地，形成有利于保护生物多样性的生态廊道。同时，将耕地和基本农田代替目前的道路和河流两侧的连绵的宽林带，又能够将交通线两侧的田园风光、村落与城镇景观展现出来，形成一道靓丽的风景线。

（2）城乡交错区城镇与农村居民点之间的耕地生态系统嵌块体填充。由于城市化，特别是城市发展的郊区化，大城市近郊区的现状耕地已经不多，而且零散分布于居民点和独立工矿之间。要根据城市空间发展布局，将规划建设区之间的耕地作为基本农田保护下来，以斑块

农田安插在城市发展的各个方向，有效控制城市“摊大饼”式的蔓延；同时，进行土地整理，对田、路、渠、林进行综合整治；这不但可以发掘和提高耕地的生产能力；而且可以改善居民点周围的生态环境，建设优美的田园景观；发挥耕地的食物生产和生态环境与景观文化的多重功能。

（3）平原远郊区的居民点在农田基质中的镶嵌式分布。这一地区耕地集中连片，耕地的空间布局要将城镇与农村居民点镶嵌在广阔的耕地生态系统基质之中，由交通用地廊道连接城市与乡村。同时，加强农田基本建设和保护，改造中低产田，发展现代化生态农业，建设成为城市的主要农副产品基地。

综上所述，在城市发展需要大量建设用地和“生态用地”，国家强调严格执行耕地与基本农田保护的大背景下，平原区大城市的土地利用总体规划必须解决建设用地、生态用地与耕地保护的矛盾。对于大城市（区）的土地利用总体规划而言，保护耕地就不是唯一的或主要的目标；在提高各项建设用地利用效率的前提下，应该尽可能满足城市建设用地需求，以支持城市社会经济发展，从而带动整个区域的社会经济发展。耕地的保护也应该特别注重其空间布局，将耕地和基本农田作为绿化隔离带或绿色空间布局在城乡交错带和居民点之间，发挥耕地的生产功能、生态服务功能、景观文化功能多重功能作用，实现保障经济建设、耕地保护、建设“生态城市”的双赢或多赢。[收稿日期：2005-06-05]（作者单位：中国农业大学土地资源管理系北京100094）

主要参考文献

[1]杨志峰，何孟常等.城市生态可持续发展规划[M]，北京：科学出版社，2004(6）[2]俞菊生,刘文敏.日本大城市地区的“都市农业”[J].上海经济研究,2001(7)[3]浦朝阳,崔兰英.贯彻落实北京城市总体规划,确保绿化隔离地区的绿化建设[J].北京规划建设,1994(6)