浅议违法用地补办合法用地手续的相关法律问题_违法用地补办用地手续

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浅议违法用地补办合法用地手续的相关法律问题 ——傅栋梁 律师 引言

在我国，违法用地行为屡见不鲜，2004年国务院发布《关于深化土地改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）后，虽然，土地违法行为有所遏制，但大量遗留的或者现存的违法用地如何处理，是摆在政府和公众面前的一个现实问题。先介绍一下在全国著名补办合法用地手续的案例：

2003年到2006年，郑州市政府及有关部门违反土地利用总体规划和城市总体规划、违法批准征收集体土地14877亩，用于龙子湖高校园区建设。2005年国土资源部对郑州市违法批准征收占用土地问题进行调查，并报经国务院同意，要求郑州市纠正土地违法行为。郑州市不但不进行整改，还公然扩大违法征占土地。

2006年9月27日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，严肃处理郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区问题。会议听取了国土资源部、监察部对郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区案件调查情况的汇报。会议认为，这是一起严重违反土地利用总体规划、违法批准征收占用土地数量巨大的案件。河南省和郑州市政府及有关部门对这起案件负有责任：河南省政府对国家治理整顿土地市场秩序和严把土地供应“闸门”的决策执行不力，有关负责人明示或默许违法批准征收占用土地，省国土资源厅不依法履行监管职责。郑州市政府和郑东新区建设领导小组违法决定征收占用土地，郑东新区管委会违法实施征地，龙子湖建设指挥部违法组织实施征地拆迁。最后，国务院常务会议决定，对河南省人民政府予以通报批评，责成其向国务院作出深刻检查，并对有关责任人员作出严肃处理。中央纪委常委会已决定，分别给予河南省委常委、政法委书记李新民(原任河南省副省长)和河南省委常委、郑州市委书记王文超(原任郑州市市长)党内严重警告处分。

二、对违法用地的处理

顾名思义，违法用地由于用地行为没有法律依据，不仅不受法律保护，而且势必将承担严格的法律责任。对违法用地的处理依据主要在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的法律责任章节中有明确规定。处理方式主要分为：1.没收违法所得；2.责令限期拆除、恢复土地原貌。3.没收土地上新建的建筑物和其他设施，可并处罚款。4.责令限期改正。但在法律中，并未对如何补办合法用地手续作出程序性规定。

三、违法用地手续补办合法用地手续的条件。

（一）补办用地手续前应依法穷尽管理型强制处罚。

违法用地行为依法应当受到处罚，这是无庸臵疑的，因此，违法用地要补办合法用地手续，首先就要先进行处罚。2004年10月21日，国务院在《关于深化土地改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中就明确规定：坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代。在这里笔者需要强调的是，对违法用地行为的处罚应当为完整或者说是广泛意义上的处罚，不仅仅包括行政处罚，也应当包括行政处分、党纪处分以及刑事处罚。只有这样，才能真正遏制先斩后奏的怪圈，前言的例子中，郑州市政府就是走了这条路子，认为生米煮成熟饭就一切好办了，这种思想在我国确实是很普遍的。

（二）补办用地手续应依法重新办理用地申请。

项目补办用地手续应当是从新从头开始办理，与任何其他建设项目申请用地无区别化。即符合土地利用总体规划且为实施城市、村庄、集镇规划的，按建设用地批次报批；单独选址项目从项目立项到申请办理用地手续，必须严格依法办理，不能搞特殊化。

（三）补办用地手续应依法增加用地成本。

国务院在《关于深化土地改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28

土部门在责令拆除地上构筑后，项目单位在补办了用地合法手续再行建设是不是对能够真正体现处罚的严肃性和资源的有效利用。

笔者认为，有关立法机关应当加快健全这方面的法律规定。如，明确“确需补办用地手续”的认定。可结合是否符合土地利用总体规划、城乡规划、土地利用年度计划、国民经济和社会发展规划、社会公共利益需要等方面综合来考量。如，明确准许补办用地手续的审批机关。实践中多将项目用地审批机关作为准许补办用地手续的审批机关。再如，明确“补办用地手续”的申请期限，笔者建议将补办用地手续界定为土地违法行为行政处罚作出后至法院强制执行前，这样既能保障行政处罚的严肃性又能提高项目单位加快办理启动补办用地手续的积极性，避免资源的重复性浪费。

二○一一年十一月二日

（作者：傅栋梁 河北冀港律师事务所专职律师 MOB:***）