农村基层民主建设的问题与对策_浅谈农村基层民主建设
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农村基层民主建设的问题与对策
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名： 学
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摘要
本文通过考查农村基层民主的历史发展过程，运用历史唯物主义的基本原理，在初步界定农村基层民主的基础上，进一步考查了农村基层民主建设与发展面临的基本问题并提出了相应的对策。认为只有在党的领导下，通过不断深化改革，实现农村经济经营模式向现代化、社会化的联合经营模式的转化，不断发展经济、实现农民群众日益增长的经济利益的需求，推动农村民主主体的全面发展，提高广大农村群众的民主意识和政治素质，完善基层民主的法律体系，大力进行制度创新并培育有利的民主环境，才能更好更快地建设和发展农村基层民主，全面推动我国的社会主义新农村建设。
目录
1.农村基层民主的界定和问题的提出………………………………3
2.发展农村基层民主亟待解决的问题………………………………4
3.推进农村基层民主建设与发展的基本对策………………………6 农村基层民主的界定和问题的提出
马克思指出，“凡是把理论导致神秘主义的东西，都能在人的实践中以及对这个实践的理解中得到合理的解决”1。因而，为了界定农村基层民主，我们必须首先考查一下其本身形成的历史事实。
1978年的改革开放为中国社会的变革带来了新的契机，农村基层不断出现了新的利益主体并逐渐地变革着农村基层的利益机制。首先，在坚持土地集体所有制的基础上，农民家庭取得了承包土地的经营自主权而成为相对独立的利益主体，原有的人民公社“政社合一”的管理体制也因而随之成为历史，农村的公共事务由谁管理、如何管理，成为一个亟待解决的问题。在这种情况下，一些地区的农村群众，逐步形成了通过订立村规民约，由各家各户出力，以群众自己组织起来进行自我管理、自我服务，负责管理农田灌溉、防火、防盗等公共事务和公益事业的民主自治形式。而后，随着农村经营模式的进一步变革，农村基层不仅呈现出利益主体多元化的趋势，而且，不同的利益主体在利益冲突的过程中也不断强化了自身的利益意识。为了进一步协调各个利益主体的利益并强化农民群众自我管理、自我服务的组织形式，农村基层迫切需要把群众自我管理的组织形式和基层政权结合在一起或者被赋予基层政权的意义。在这种情况下，经过各级党和政府及时总结经验，加以提高，农村基层民主管理形式逐步演变成了农村基层的群众自治组织——村民委员会并被纳入法制轨道，逐步规范了运行模式。
由此，我们不难发现，农村基层民主就其发端而言，其实首先是相对独立的利益主体为了维护自己的也是共同的利益而根据协商一致原则而实行的民主，这种民主可以说是最直接、最广泛、最朴素的民主，它甚至在一定程度上具有社会民主的意义。而后，随着农村利益主体的多元化出现，这种基层民主不仅逐步具有了政治民主的意义，而且，民主本身也逐渐成为利益主体追求的利益，协商一致的原则也逐渐为多数原则所代替。但是，不论农村基层民主的形式发生了怎样的变化，就其实质而言，其一般是指农村利益主体在基层范围内对所关心的问题和切身利益拥有话语权、议决权，有自己管理自己的事务和对公共利益参与管理的权利。
由此可见，农村基层民主不仅在一定程度上弥补了改革初期出现的国家政权在农村社会所形成的真空，将占全国总人口70%的农村群众纳入了基层政治参与的渠道，而且，也有利于更加切实地保障广大农村群众进一步地参与国家与社会的管理，更好地维护他们的民主权利和根本利益。仅此而言，这种民主实在堪称对于民主思想和民主行动的最为完美和最为生动的注释。可以说，在中国共产党的正确领导下，鼓励和推动这种真正意义上的民主能够以自身应有的规律进行发展，不论对于农村基层民主本身，还是对于整个社会主义民主建设，都具 1 《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社1995年版，第60页。有极其重要的理论价值和实践意义。但是，农村基层民主作为一种由农村利益主体自发兴起到国家立法推行的民主建设的基本形式，伴随着其不断发展与成熟的过程，也同时显现出一些制约和影响其健康发展而亟待解决的问题。那么，在这种情况下，我们究竟应该如何发展农村基层民主呢？
发展农村基层民主亟待解决的问题
农村基层民主是一种应该发展、亟待发展而且具有很大发展空间的民主，而对其发展的需要首先在于我们必须能够认识到农村基层民主发展的障碍因素并加以破解。那么，农村基层民主发展究竟有着那些障碍因素呢？
（一）中国农村生产方式和经济发展程度相对滞后
马克思指出“以一定的方式进行生产活动的一定的个人，发生一定的社会关系和政治关系。”2农村基层民主的出现，得力于农村改革这种生产方式层面的改革，农村基层民主的发展仍然联系于农村生产方式和农村经济发展的结果。然而，对于亟待发展的农村经济而言：一方面，中国农村经济虽然已经进入了公有制层面的集体经济，但是，其经营模式却几乎仍然是小农经济时代的个体经营，远没有进入生产的社会化时期，这种经济基础的一个严重后果，就是根本不可能形成着眼于公共利益的民主公意。另一方面，正是由于改革开放以后农村经济在一定程度上获得了应有的发展，不断产生的利益主体才得以产生了民主要求并初步具有了投入民主实践的经济力量。但是，当代中国农村经济发展并没有达到理想的要求，一定数量的农民仅仅刚刚解决了温饱问题或者还停留在温饱线上，他们最为向往的不是民主而是国家的补助和救济。
同时，整个社会生产和农业生产的产出和收入表现出极大的反差以及农村经济发展的不平衡也同样影响着农村基层民主。其中，比较突出的一个问题就是大部分农村出现了特殊意义的劳动力过剩，一部分地区的绝大部分青壮年农民常年外出、流动务工。这样的结果，一方面，是他们不仅对村中公共事务知之甚少，甚至根本不再关心他们在原来生活的农村是否应该拥有民主，他们的合法的民主权利自然也就得不到充分的保障。另一方面，是在留守的妇女和老人在农村选举中成为主要选民的情况下，妇女却并没有真正加强政治参与，2004-2005年村委会换届选举以后全国大部分地区一般村干部的女性比例反倒由上世纪末的42.2%下降到20%以下，就是不能不令人深思的问题。
（二）农村基层民主发展中主体自身存在着一些明显的不足
社会发展一方面是客观运动的过程，另一方面是人的理性有目的地参与和干预的过程。“历 2 3 3《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社1995年版，第71页。
参见方立主编：《构建社会主义和谐社会新探》，人民出版社2006年版，第286页。史什么事情也没有做……历史不过是追求着自己目的的人的活动而已。”因而，参与农村基层民主活动的主体的状况，直接影响着农村基层民主。然而，农村群众虽然在民主建设中表现了巨大的创造力。但是，农村基层民主发展中的各种主体，自身确实也存在着一些明显的不足。
对于农民而言，他们大多数往往文化素质和政治参与能力普遍较低，有的甚至在民主选举时不能正确填写选票，有的则无法真正明白自己的意志，或者不明白如何才能维护自己的利益，他们参与政治，很大程度上不是作为行使公民权利的目标而进行，而是为了某种具体利益，尤其是经济利益。而与此同时，却存在着一些通过各种手段先富起来的农民以及宗族势力的参政，乃至黑恶势力对农村基层民主的侵害，这显然打乱了农村基层民主建设的原有格局。同时，一些直接参与农村工作的地方干部其实也存在民主意识淡薄、政治素质不高、执政能力不强，对党和国家的农村政策不求甚解，尚不适应民主发展的要求的问题。
另外，尤其需要说明的是，自2002年河南省鹤壁市启动了以地区为单位的大学生村官计划以来，越来越多的省份（自治区、市）实行了村村有大学生村官计划且其选聘人数已经达到数万人次。同时，在08年的国家行动计划中，每年人数也将达到2万人以上。按照中组部计划，在2012年纳入国家计划的大学生村官将达到10万名，加上各省实施计划，届时全国将有50%以上的农村有大学生村官，大学生村官即将形成具有30万人以上规模的队伍。这样的队伍显然为农村建设带来了极其新鲜的血液，解决了单单依靠缺乏知识的农民不能解决的一些问题，但是，他们之中，也存在着政治素质参差不齐的问题。因而，在一定的意义上，大学生“村官”作为农村基层民主建设的一个主体，也为我们提出了一个新的课题。
（三）农村法律规范存在的功能性缺失导致了农村基层民主发展的制度性和体制性问题 没有法律规范和制度规范、体制规范的民主无所谓民主。虽然“人类社会自进入文明社会以来，从来没有停止过对人的探索，并且总是把对人的探索的成果尽力转化为治世规则和制度”6
54。但是，由于制度和体制的建设总是存在一个由不完善到逐步完善的过程。加之我国宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然已经对发展农村基层民主、实施村民自治做出了一些法律层面上的规范，但其内容和形式大多较为抽象，不便操作，在一定的程度上也并没有真正的普及到农村，实践中产生的一些新经验也还既未能上升到法律规范的层次，也没有完全能够形成系统的理论用以指导进一步的实践，因而，这就在不同的方面决定了农村基层民主发展仍然存在着一系列制度性和体制性的问题。就农村基层民主最为基本的制度而言，其基本形式是村民自治，而村民自治则必须通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来加以落实，但是，这“四个民主”却往往存在制度层面的缺失。如就民主选举而言，我国农村虽然在法律上确立了由村民直选产生村委会的民主制度，但许多农村在民主选举的运行 4《马克思恩格斯全集》，中文5
1版，第2卷，第118-119页。
以上数据参见中国农业大学、中国村社发展促进会大学生村官课题组：《新农村建设的生力军—— 宋增伟：《制度公正与人的全面发展》，人民出版社2008年版，第3页。大学生村官发展研究报告》，《农村工作通讯》2008年第10期第16页。过程中，却普遍存在着不按法定程序或者不能按照法定程序操作而造成民主选举制度流于形式事例。再就民主决策、民主管理而言，《村民委员会组织法》虽然规定了村民会议是村民自治组织系统中的最高权力机构，重大事务应由村民集体决策，村民可以通过村民会议制定和修改村民自治章程、村规民约，进行民主管理，但实际上，许多农村并没有村民会议或者虽有却形同虚设。至于民主监督，不少农村明显地存在着公开性不足，所谓村务公开只是一种表面形式，有的村务公开栏设置多年，内容却从来未变。
在体制方面，由于中国农村长期实行“村政乡治”的治理体制，《村民委员会组织法》颁布之后，乡镇与村民委员会的关系，虽然由领导关系变为指导关系，然而，在实践中，由于法律上规定村党支部是村级各种组织的领导核心，同时村党支部成员的任命来自乡镇党委，这样，就要么形成了乡镇一级直接、间接对村委会选举进行操纵与控制的现象，要么，往往形成在村两委关系上，村党支部成员的任命来自乡镇党委这种自上而下的权力结构与村委会自下而上的权力结构往往产生冲突的事实。
另外，面对日益增多的由上级招聘、“吃着财政的饭”大学生“村官”，如何既进一步地发挥其积极作用，又推动农村基层民主的建设与发展，显然也存在着一系列极为迫切地需要解决的有关法律规范、体制建设、管理机制的问题。
推进农村基层民主建设与发展的基本对策
（一）经济层面的改革与发展是民主建设与民主发展的第一个前提
“马克思主义认为，人与自然的关系决定人与社会的关系。随着人们征服自然和利用自然的能力的逐步提高，生产的发展，人们的社会生产方式与社会生活方式也将发生变化，逐步从低级形态向高级形态迈进。这种发展每向前迈进一步，都将使人获得一次新的解放，从而使民主能够在更高的程度上展开。”7就此而言，经济的发展和社会生产方式的变革不仅推动了民主的发展，而且，也决定着民主的性质、层次和发展程度。纵观农村基层民主的建设与发展的过程，我们不难看到，改革开放之初，农村基层民主之所以能够在自发的基础上得以出现并获得初步的发展，其中的一个关键因素，就是联产承包责任制的结果使得农村基层出现了新的利益主体并不断地变革着农村基层的利益机制，是在坚持土地集体所有制的基础上，农民家庭取得了承包土地的经营自主权而成为进一步相对独立的利益主体；而农村基层民主的更进一步的发展之所以遇到了遭遇经济发展的瓶颈，农村经济的发展程度固然是一个不容忽视的因素，而经营模式的现代化和社会化的不足则更是不容忽视的问题。因而，在这个意义上，就农村基层民主的建设与发展而言，我们必须一方面通过对于生产力的发展，不断实现农民群众日益增长的经济利益的需求，激发农民群众的政治热情并为基层民主的建设与发展提供强大的物质保障，从而全面增强农民群众的民主意识和提高农民参与民主活动的能力； 7王沪宁主编：《政治的逻辑·马克思主义政治学原理》，上海人民出版社
2004年第1版，第222页。另一方面，通过不断完善农村经济经营模式的现代化和社会化，逐步实现农村经济经营模式由接近于传统的个体的经营模式向现代的联合的经营模式的转化，在一定程度和一定意义上形成“自由人的联合体”，并在此基础上进一步地把相对独立的利益主体为了某种具体利益而进行政治参与的自发的民主意识提升为着眼于公共利益的民主公意，从而在新的经济基础上提高民主本身的层次。
（二）推动主体的全面发展，实现民主建设的根本目的不论是发展经济，还是建设民主政治，都离不开进行实践活动的主体。人的自由而全面的发展不仅是社会主义的本质要求，也是一切历史发展的第一个前提，整个社会发展的历史首先表现为人的发展的历史。但是，社会历史发展的这一前提和主体具有特定的内涵和特定的意义，它不是以偶然性表现着的个体主体，而是以一种作为整体的、合目的和合规律相统一的力量创造历史，成为历史前进的决定性因素的集体。而且，正是这样的集体和整体“总是通过每一个人追求他自己的、自觉预期的目的来创造他们的历史，而这许多按不同方向活动的愿望及其对外部世界的各种各样作用的合力，就是历史”。因此，为了推动农村基层民主的建设与发展，我们就必须首先推动其主体的发展，而且是推动每一个人的全面的发展。而这里，尤其是必须进一步认识到农民群众不仅是建设社会主义新农村的主体，而且是建设社会主义新农村、推动农村基层民主的建设与发展主力，他们能否有效地参与是农村基层民主的建设与发展的关键问题。因而，要实现农村基层民主的建设与发展，就必须在大力发展农村经济的基础上，在提供一切民主建设与发展的条件同时，积极培养造就千千万万高素质的新型农民，积极引导和教育农民遵纪守法、提高修养、崇尚科学、移风易俗，使之成为“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，为推进农村产业结构调整，加快农业产业化进程，增加农民收入提供智力支持和人才保障。只有这样，才能真正保障农村经济建设和社会各项事业的平稳运行，创造安定和谐的社会环境，实现农村经济持续、健康、快速地发展，进而推动社会主义农村基层民主的建设与发展。
这里，我们如果能够首先培养一大批高素质、懂民情的大学生“村官”，并指导他们参与其中，那么，他们应该是可以大有作为的。
（三）完善基层民主的法律体系，为发展农村基层民主提供制度保障机制
法制化、制度化是一切现代民主的保障机制，当然也是农村基层民主建设与发展的保障机制。因而，面对农村基层民主法制化、制度化过程中的一些不足，我们必须在切实保证宪法赋予农民群众政治参与的权利和自由的基础上，进一步总结农村群众在民主建设与发展过程中的实践经验，不断完善相关的法律体系，把党的意志、农村群众的意志体现到农村基层民主建设与发展的新的实践中去，进一步对农民群众政治参与的内容、方式、程序、途径等做出具体明确的规定，使农民的政治参与规范化、程序化。同时，还要进一步发挥村规民约的作用，在一定程度上弥补法律政策的不足。在此意义上，以法律规范的形式出发，本着推进基层政 8《马克思恩格斯全集》，中文
82版，第4卷，第248页。治体制和管理体制的不断创新以适应实践需要的原则：
首先，在法制层面上就必须厘清三方面关系：即乡镇政府与行政村的关系，同一行政村的党政关系，大学生“村官”与选聘单位及村民自治组织的关系。对于第一个方面，法律规定虽然已经明确了乡镇政府与村民自治组织的关系为指导与被指导的关系，但是长期形成的惯性思路往往把乡镇政府与村民自治组织简单化为一种管理与被管理的上下级关系，乡镇官员只对上级和自己的利益负责，而行政村的村民自治组织则必须对乡镇政府负责，这样的结果当然既不符合法律，更不利于农村基层民主建设。因而，必须在法律的意义上，进一步明确乡镇政府和行政村的村民自治组织的关系，理清二者之间的管理体制，明确村民自治组织对于选民的责任。对此，2008年7月18日，河北省迁安市大崔庄镇800多名党员参与投票，实行乡镇官员的直接选举，选出镇党委书记的做法，显然也是基层民主进一步扩展的一次可喜的尝试，但是，这仍然是一个有待进一步深入探讨的问题。对于第二个方面，胡锦涛总书记在党的十七大报告中则明确指出，“要以扩大党内民主带动人民民主，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”9因而，在深入贯彻党的中央精神的同时，实现在农村坚持党的领导和村民自治二者的和谐统一，并使之规范化，制度化并进而上升为国家意志，显然是农村基层民主建设与发展的过程中一个重大课题。在此，笔者认为，陈涛先生所提出的村党支部书记选举中的“两票制”10的看法固然不失为一种有益的探索，但是，这种已经在实践中存在的客观现象，也只有能够上升为法律才具有真正的意义。至于第三个方面，显然是一个比较复杂的问题，但是，其中最为关键的是必须在法律层面上首先解决大学生“村官”在服务地的“公民权”问题，是解决其在对选聘单位负责的同时如何能够作为服务地的一员通过民主选举而对村民负责、对村民自治组织负责的问题。在这个前提下，我们才可以规范大学生“村官”的相关制度，建立相应的工作机制以推动基层民主。其次，必须注意，现行的《村民委员会组织法》针对的主体其实主要是村民自治的组织机构——村委会，而对村民自治或者说农村基层民主建设与发展的真正主体——村民的权利义务的法律规范则明显不足。因此，制定并完善相应的法律以建立合理的权利义务结构，建立由村民参与的农村基层民主建设与发展的监督制度，规范合理有效的监督机制，将村委会从产生到运行、村民的权利和义务全部纳入法制轨道，实在是农村基层民主建设与发展的又一个基本前提。
（四）加强理论研究，端正思想导向，形成有利于村民自治的民主环境
没有正确的理论，就没有正确的行动。没有理论上对于农村基层民主的系统研究和正确的思想导向，就不可能有农村基层民主建设与发展在实践上的全面提高。对此，不仅国家和各级 9胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《十七大报告辅导读本》，人民出版社，2007年版。
10陈涛：《村支书与村主任冲突实质：村庄派系斗争》，《中国农村观察》2007
年第6期55页。政府应大力支持，建立专门研究机构，真正关心国家前途和人民群众利益的专家学者也应该积极主动地投身于面对实践的理论研究之中，对我国基层民主建设的历史与现实、短期和长期的发展趋向及可行的实践方式等进行系统深入的探讨，不断深化科学的民主政治建设理论，并用之指导农村基层民主的建设和发展。同时，针对对于民主建设的种种不同理解和不同的舆论导向，在进一步研究的基础上，我们必须坚持在党的正确领导下，以正确的思想导向引导农村群众，鼓励和支持大众传媒和现代化的信息传播工具成为农村基层民主建设与发展的思想阵地和监督工具。这方面，我们尤其必须注意的是随着大众传媒的规模和范围的不断扩大，一方面，现代化的大众传媒极大地克服了传统大众传媒的不足，为农村基层民主的建设和发展创造了新的途径，扩大了获取信息的时空范围，因而具有极大的潜在的民主功能。比如，随着农村经济的不断发展，电脑、手机在农村的逐渐普及，以电脑网络技术和互联网等等作为载体，通过电子政务、电子村务等等信息管理系统，既加强农村群众对干部的监督制约，又推动基层干部更好地关注民生、倾听民声、集中民智、整合民意、维护民权促进民主，实现在制度创新与技术支持的双重背景下推动农村基层民主的发展，这显然是一种在比较发达的农村可以进行不断完善而有利于逐步形成村民自治的民主环境的有益尝试。但是，另一方面，由于技术原因等各个方面的影响，对于一些现代化的传媒，也存在着如何正确、合理、有效地进行利用与合法监管的问题。对此，我们必须善于利用大众传媒积极的一面，消解其中不利的、消极因素，学会化被动为主动，变消极为积极，既能够为农村基层民主的建设与发展开辟新的渠道，提供新的阵地，又防止国内外的非法势力借以干扰和影响正常的民主建设，或打着民主建设的旗号推行不适合于我国国情的所谓的民主。从而在党的领导下，以正确的理论为先导，形成有利于村民自治的民主环境，全面推动农村基层民主的建设与发展。总之，我们只有通过对于时代发展的总体把握，认真考查农村基层民主的现实和不足，充分认识到农村基层民主发展的障碍因素并加以破解，以马克思主义为指导，在党的领导下不断创新农村基层民主的发展机制，不断提高广大农村群众的民主意识和政治素质，才能更好更快地建设和发展农村基层民主，并进而全面推动我国的民主政治建设，早日进入民主、繁荣、富强的社会主义。
