国有企业改革一直是经济学界关注的热点_中国改革开放经济热点
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国有企业改革一直是经济学界关注的热点。但是，对国有企业改革过程的系统历史分析尚不多见，有很多深层次问题尚未探讨，如国有企业改革是如何发生的？推进国有企业改革的基本动力是什么？什么因素决定了国有企业改革的阶段性？贯穿国有企业改革各个阶段的主线是什么？等等。在改革已经推进二十多年而且即将步入新阶段的今天，仅仅对改革过程进行一般性描述是远远不够的。必须从历史角度出发，研究上述深层次问题，探索中国国有企业改革的历史规律，并从中探索能够指导未来的经验和启示。
一、中国国有企业改革的发生
中国国有企业改革始于1978年6月进行的放权让利试点。为什么要改革国有企业？为什么要采取放权让利的方式？国有企业改革是如何启动的？这些问题涉及中国国有企业改革启动的深刻历史背景、国有企业改革的发生学特征以及国有企业改革的初始状态。
1978年，为什么会开始探索对国有企业进行放权让利的改革？这是因为，到这个时候，传统计划经济体制下的国有企业经营管理模式内涵矛盾的冲突与发展已经发展到极限，而与此同时，党和国家的工作重心以及经济建设的指导思想开始转变，从而促成了解决矛盾的历史契机的形成。
第一，到1977年前后，传统国有企业管理模式内涵的固有矛盾尖锐化，已经到了非解决不可的地步了。
传统的计划经济体制和国有企业管理模式是按照马克思恩格斯关于未来社会实行全社会范围内的计划经济模式的设想，以及列宁关于社会主义社会是一个“大工厂”的思路形成的。经典作家的上述思路共同的基本理论前提，是在社会主义社会，不仅已经具备高度发达的生产力这一计划经济的物质基础，而且具备单一的全民所有制这一经济基础。然而，这种思路还有一个被人们忽视的潜在理论前提，即社会管理者也就是国家必须具备充分的管理全部企业的能力，以及为全部国有企业担负盈亏的财政能力。在中国建立社会主义经济制度从而形成传统的国有企业经营管理模式时，上述物质基础、经济基础和国家的能力基础都是不具备的。这样，传统的国有企业经营管理模式一开始就内涵着诸多矛盾，其中最突出的，一是企业经营管理的复杂性与政府管理能力有限的矛盾，二是国有企业预算约束的软化与政府财政能力不足的矛盾。这些矛盾发展的表现形式主要是国有企业经济效益的下降。
1956—1977年间，国有独立核算企业主要经济效益指标都呈现下降的趋势，主要经济效益指标在政府决策失误（如“大跃进”以后的1961和1962年）和政局*时期（如1967、1968、1974、1976年）明显下降。这种趋势既是上述两个基本矛盾的体现，同时，又反过来加剧这些矛盾。一方面，它体现了政府不具备直接管理大量国有企业的能力。企业经济效益下降，除了因为整个传统的计划经济体制缺乏活力以外，还因为在这种体制下，没有独立的企业，没有独立的企业经营管理者及其经营管理才能的形成与积累。而政府的性质也决定了它不可能形成充分的企业经营管理能力。企业经济效益下降与政府决策和政局状态的相关性尤其说明了这一点。另一方面，这种趋势也表明，企业预算约束的软化迫使国家以数倍的投资换取企业的回报。到1977年，国有企业经济效益的下降已经到了国家财政能力能够承受的极限。国有企业经济效益下降使得国家对国有企业的投资与国有企业的利税回报不相称。1956—1977年间，国家投资形成的国有企业固定资产原值增长9.2倍，而国有企业利润总额只增长5.5倍，利润和税金总额只增长6.3倍，整个国有部门提供的财政收入只增长2.5倍。由于国有部门是传统计划经济体制下财政收入的主要来源，因此，国有部门提供的财政收入增长缓慢制约了整个财政收入的增长。1957年以后，中国财政状况的总体演变趋势是，财政收入增长速度逐渐下降，财政困难状况逐渐加剧。财政收入年均增长速度，“一五”时期为11.0％，“二五”时期为0.2％，1963—1965年间为 14.7％，“三五”时期为7.0％，“四五”时期为4.2％。1974—1977年间，中国陷入了继“大跃进”时期以后又一个财政困难时期，1974和1976年两
年出现财政收入的负增长。可见，单纯利用国家财政投入支持国有企业发展的模式已经受到了国家财政能力的制约。
纵观中外历史，可以发现，财政困难往往是一个国家经济体制变革的基本动因。正如熊彼特所说：“社会的转折总是包含着原有财政政策的危机”。在中国，传统计划经济体制下长期存在的财政困难到“文化大革命”后期及其结束后的1977年已经发展到极点。因此，1977年前后，中国面临一个选择，要么继续采用原有模式，国家承担企业全部投资，直接控制生产经营活动，以追求企业产出最大化；要么放松对企业的控制，让企业有一部分投资、生产、经营决策权和收益享有权，促使企业追求利润最大化，国家通过利税形式获得一部分收益。实践证明，第一种办法已经走到尽头，解决的办法只能是向企业放权让利。第二，到1978年，中国选择调整权利分配关系的方式改革国有企业，还与党和国家工作重心的转移、经济建设指导思想的转变以及人们的主观认识与理性选择有关。
苏联和东欧社会主义国家的经验证明，在传统的计划经济体制下，存在着对国有企业实施放权让利的空间。南斯拉夫的企业自治和苏联60年代强调利润刺激的改革就是突出的例子。60年代，在中国理论界，以孙冶方为代表的一些经济学家也提出了强调企业自主权和增强企业利润动机的建议；在实践上则在1958年进行了对企业扩权让利的短暂实验，60年代进行了运用托拉斯这种经济组织管理国有企业的尝试，但由于意识形态和政治局势方面的原因，没有发展成放权让利的改革。到1978年前后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实施放权让利改革的意识形态障碍基本排除。
实施放权让利改革也是因为历史经验的启示。学术界一般认为，中国在1978年以前只是在中央与地方之间就企业管理权限和企业隶属关系进行过调整，没有对企业实施放权让利改革。实际上，中国在1978年以前不仅进行过对地方下放企业的改革，而且在1958年曾经进行过短暂的对企业放权让利的改革。1958年4月，中共中央和国务院发出《关于工业企业下放的几项规定》，6月2日，中共中央发出《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》。到1958年年底，中央各部所属的企业和事业单位由1957年的9300个减少到1200个，下放了88％；中央直属企业工业总产值占整个工业总产值的比重，由1957年的39.7％下降到1958年的13.8％。与此同时，对企业进行了放权让利改革，扩大了企业的计划权。国家对企业下达的指令性计划指标，由原来的12个减少到主要产品质量、职工总数、工资总额和利润等4个，其余8项指标，包括总产值、新产品试制、重要的技术经济定额、成本降低率、成本降低额、年底工人到达数、平均工资、劳动生产率等变为非指令性计划。扩大了企业的财权。1958年5月国务院颁发《关于实行企业利润留成的几项规定》，决定把企业奖励基金制度改为企业利润留成制度，规定以主管部门为单位计算企业留成比例，留成比例一定五年不变。企业利润留成主要用于“四项费用”（即技术组织措施费、新产品试制费、劳动安全措施费和零星固定资产购置费）、流动资金、基本建设投资等，用于奖金和福利部分不得超过职工工资总额的5％。这是在1978 年以前给企业下放财权最大的一次。另外，还扩大了企业的人事管理权。除企业主要领导以外，其他职工由企业负责管理，企业在不增加职工总数的前提下，可以自行调整机构和调配人员。可见，1958年的改革带有明显的放权让利性质。这次改革时间不长，到1959年，在初步纠正“大跃进”错误的过程中，伴随下放企业的上收，放权让利尝试也终止了。
1978年前后，邓小平、李先念等中央领导同志在总结历史正反两方面经验的基础上，对传统的国有企业体制弊端以及解决办法的认识逐渐深化，明确了放权让利的改革思路。基于这种认识，党的十一届三中全会明确提出要给企业放权让利。根据放权让利思路，1978年采取了两项措施：一是四川省率先进行放权让利试点。二是在11月25日，国务院决定从当年起，国有企业试行企业基金制度，规定：凡全面完成国家8 项年度指标及供货合同的工业企业，可按职工全
年工资总额的5 ％提取企业基金；只完成产量、品种、质量、利润指标的企业，可按3 ％提取企业基金，企业基金主要用于集体福利事业。这与1958年放权让利改革实际上是大同小异。
综上所述，1978年放权让利改革的发生，是传统计划经济体制下国有企业体制内涵矛盾发展的结果，是中国共产党和中国政府在全面、科学地总结正反两方面历史经验的基础上作出的理性抉择。国有企业改革的这种发生学特征决定了中国国有企业改革的初始状态，并且在很大程度上决定了中国国有企业改革的基本路径。
二、中国国有企业改革的主线与动力
在1978—1998年间，国有企业经营管理体制与国家财政能力约束的矛盾并没有从根本上解决，而且发展成为更广泛的政府权利与企业权利之间的矛盾。这一矛盾在1978—1991年间主要表现为企业收入目标与政府财政收入目标之间的矛盾，在1992—1998年间则主要表现为国有资产出资者所有权与企业法人经营权之间的矛盾。这一矛盾的运动，决定了这一时期国有企业改革的路径。
与学术界普遍认为的国有企业改革经历了放权让利与制度创新两个阶段的观点不同，笔者认为，1978—1998年国有企业改革从整体上看是一个阶段。建立现代企业制度尚处在局部实施阶段，并未全面展开，构不成一个独立的改革阶段。更重要的是，贯穿1978—1998年这一阶段的国有企业改革过程的主线都是国家与企业之间在权利分配关系上的调整。
从历史过程来看，国家与企业权利分配关系的调整始终是1978 —1998年间国有企业改革的重点。1978年以来，在扩大企业自主权改革过程中，国家又先后实施了完善经济责任制、利改税、推行承包制、建立现代企业制度等改革。但一直将放权让利作为国有企业改革的重要举措加以完善。1984年5月，发布《国务院关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，从生产计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、劳动人事、工资奖金、联合经营等十个方面进一步扩大企业自主权。1986年发布《国务院关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》。1988年4月，国务院颁发《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，明确赋予企业13项经营自主权。1992年，国务院颁发《全民所有制工业企业转换经营机制暂行条例》，将《企业法》规定的13项自主权细化为14项自主权。1994年开始的建立现代企业制度改革试点与推广仍然是以国家与企业在权利分配关系上的调整为核心的。以公司制为标志的现代企业制度的基本要求是产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学。前三个方面的要求都直接地是有关政府与企业之间在责、权、利等方面的合理界定问题。可见，建立现代企业制度改革的核心仍然是政府与企业在权利分配关系上的调整，与以前不同的是，主线是产权分配的调整，而且是试图通过法人制度框架规范这种分配关系。
为什么1978—1998年间中国国有企业改革一直围绕权利分配关系的调整展开？这首先是因为，在坚持国有制主导地位的前提下，国有企业的改革只是权利关系的调整。在中国，建立社会主义市场经济体制的目标模式，决定了国有企业改革不能采取私有化的办法。在坚持国有资产国家所有的前提下，改革的办法只能是通过公司化的形式，明确国家的出资者所有权和企业的法人财产权，以实现真正的政企分开，保证国家在获得国有资产所有者和出资者权利，确保国有资产保值增值的同时，发挥国有资产在公共部门和自然垄断部门的作用。
其次，在中国特定的体制条件下，国家与企业之间权利关系的调整始终是企业改革的难题。纵观改革20年的历史，可以发现，一些政府部门总是采取对策
反抗对企业的放权让利改革。在放权让利初期，即80年代上半期，一些政府部门通过各种措施，包括卡、截、留、收等方式，阻止权利下放。80年代下半期，一些政府部门则通过设立“翻牌公司”的方式“名正言顺”地截留企业的权利。90年代股份制改造期间，一些政府部门则通过直接任命公司董事长、总经理等不符合企业法人治理原则的办法控制企业。这种现象的产生是由中国传统的计划经济体制的逻辑结构决定的。传统的计划经济体制是建立在国有企业的基础之上的。政府是计划者，国有企业是计划的执行者。因此，在传统计划经济体制下，政府是支配者，企业是被支配者。如果失去了对国有企业的控制与支配，政府部门也就失去了直接的权利基础。这就决定了政府部门在实施对企业放权让利改革的同时，必然不自觉地对向企业放权让利实施反动。另一方面，在“双轨制”条件下，企业滋生了双重依赖的行为模式，即一方面依靠政府，另一方面依靠市场。其结果是企业形成了“内部人”控制现象。“内部人”控制现象的结果是国有资产权益的被侵蚀。这种状况也要求规范企业的权利空间。
综上所述，1978—1998年间，中国国有企业改革过程的主线是国家与企业在权利分配关系上的调整。那么，这种调整过程是怎样演变的？或者说，是什么因素推动这一演变过程并决定这一演变过程的不同阶段？笔者认为，决定这一演变过程的因素，是政府权利与企业权利矛盾的发展。
1979—1980年间，国家主要是采取扩大企业自主权，即自上而下地向企业放权让利的方式单向地调整国家与企业的权利分配关系。扩大企业自主权的试点工作取得了明显成效。但是，国家与企业权利关系调整采取的放权让利这种初始形式本身，就决定了改革从一开始就不可能缓解政府的财政压力，相反，只会加重这种压力。这是因为，在国家新的财政收入基础尚未形成的时候，单纯的放权让利只能意味着国家财政收入的减少。这正是中国国有企业改革之初面临的两难困境。在扩大企业自主权的试点过程中就暴露出这个问题。在扩权过程中，由于国家对企业的直接控制有所松动，而国家对企业的指导、调节、监督等措施没有相应加强，致使企业自筹资金项目与国家宏观投资计划产生矛盾。1979年，国有企业自筹基本建设投资为104.91亿元，比1978年的83.62 亿元增长25.5％，1980年猛增到209.62亿元，一年间几乎增长一倍。在企业收入分配中，由于企业得小头、国家得大头的原则未能实施，国有部门提供的财政收入逐年下降，由1978年的973.65亿元下降到1979年的 923.62亿元，1980年进一步下降到889.58亿元，致使国家财政收入从1979年开始到1981年，连续三年出现总收入下降。由于扩权试点是从利润分配入手的，只能局限于盈利企业，而盈利企业也只是负盈不负亏，因此，扩权试点的范围有限，内容也有限，不能真正解决企业的活力及预算软约束的问题。扩权试点沿单纯的利益刺激方向推进，企业享有的经营权和分成利润，与企业承担的经济责任是不对称的。这些问题表明，企业权利扩大对国家财政能力形成了更加严峻的挑战，而且，新的矛盾，即国家权利与企业权利的矛盾在发展。这表明，一方面，没有国家与企业利益关系的合理界定，国家的权利难以保证；另一方面，没有企业在生产经营上完整的自主权，企业无法真正搞活。这种状况要求进一步探索处理国家与企业关系的新途径。
1981年4月，国务院提出工业企业逐步建立和实行工业经济责任制的要求。工业经济责任制是对企业扩权的完善与深化。工业经济责任制的推行，进一步改变了国家与企业的权利分配格局，国有部门提供的财政收入自1982年开始由前几年的负增长转为增长。企业有了更加充分的机动财力和更多的经营自主权。同时，为了缓解国家财政困难，1981年在继续对国有企业放权让利的同时，增加了若干调节税，诸如能源、基础设施税费等，这样，企业负担有所加重。为了调动企业的积极性，从1982年开始，进一步提高国有企业留利比重，这又开始影响政府财政收入的提高。这种情况促使人们认识到，必须运用经济手段将国家与企业的关系，特别是分配关系规范化，将企业的责、权、利规范化。
为了完善放权让利，1983年开始实施“利改税”以规范企业与国家间的利益分配关系，并配合“拨改贷”改革来规范政府与企业之间的固定资产投资关系。“利改税”即将国有企业过去上交国家利润改为上缴所得税，税后利润由企业支配，初步把国家与企业的分配关系通过税收的形式固定下来，以法律形式规范国家与企业的分配关系，通过税后利润全部归企业支配的办法搞活企业。但是，“利改税”以及“拨改贷”改革虽然相对规范了国家与企业的分配关系，调动了企业的积极性，却又加重了企业负担，企业和政府开始讨价还价，其结果是增加国家的财政困难。“利改税”使得财政对企业的约束力增强，特别是在利税合一的情况下，企业必须以上缴税收的方式保证国家财政收入目标的实现，上缴利润与上缴税收相比，显然后者更有力度。同时，“拨改贷”使国有企业固定资产投资成本上升，财政和金融两方面的压力使企业负担加重。为了缓解压力，国有企业提出“税前还贷”的要求，实际上是把应该上缴给财政的收入，以还贷付息的方式支付给银行。尽管银行也是国家银行，但银行收回的本息是不能上缴财政的，这就加重了国家的财政困难。此外，企业与政府之间的行政关系尚未完全割断，税制改革不仅难以提高企业的竞争能力，反而加重企业的税收负担。企业缺乏自我发展能力，对“利改税”缺乏积极性。产品价格不能完全由市场确定，政府不断地调整产品的比价，按原来比价确定的不同产品的税率跟不上价格调整的步伐，企业之间仍存在着非公平竞争。在上缴所得税后再征收调节税仍然是不规范的，这种调节税往往由政府根据每一企业的不同情况分别制定，因此，仍存在着企业与政府讨价还价、税率无法统一的问题。
这些问题使人们认识到，在经济市场化程度不高的情况下，单纯的税制改革意义不大。税制改革虽然可以创造公平竞争的环境，但它不能培育起新的市场机制，它对企业的激励作用有限，更重要的是，要搞活企业，只有宏观上的改革还不够，关键在于企业微观机制的重构。
1985—1986年，国企改革开始在两权分离的原则下尝试承包经营责任制、租赁制、股份制、资产经营责任制等多种改革形式。承包制成为当时历史条件下比较广泛的改革形式。从实践的情况来看，承包制在促进两权分离和保证国家财政收入增长方面的实施效果是比较好的。但是，承包制的问题在于，承包者获得了支配国有资产的权利，但没有资产能力对所有者承担必要的资产风险责任，因此，承包制虽然要求企业“自负盈亏”，但实际上最终只能是国家作为所有者“国负盈亏”。而“包税制”又使得整个税收体制失去“中性原则”，地方政府在完成包税额度后，实际上获得了关于税收的决策权。地方政府为了吸引投资，特别是外商投资，竞相给予投资者以税收优惠，使整个税制极不统一，极不规范，具有相当大的随意性。地方政府在完成包税任务后，尽可能不争取超收，而宁愿将超收部分留在企业，以避免中央政府参与对超收部分的分成。因此，本来应该收缴的税收，在包税制下被合法地留给企业。
上述现象表明，承包制与利改税相比，只不过是在外部环境不规范的情况下，把统一税率变成一户一率，以解决长期以来国家对企业投资不均等造成的竞争条件不均等的矛盾。承包制本质上是企业向国家上缴利润的一种契约，是解决国家与企业分配关系的一种探索，从这个意义上看，它与利改税并没有本质区别，不能作为企业改革和规范国家与企业权利分配关系的主要形式。同时，承包制没有解决政企分开、所有权与经营权分开的问题，企业行为出现短期化和负盈不负亏的问题，不利于将企业改革成独立的商品生产者和经营者。这表明，国企改革以及界定国家与企业权利关系的具体形式，还需进一步探索。具体来说，必须从单向的国家向企业放权让利转为国有制产权制度改革与企业制度改革并举。
进入90年代，中国经济发展进入一个新阶段，非国有经济发展迅速，同时，伴随对外开放的扩大，大量国外产品进入中国市场。这种变化一方面为国有经济的发展提供了有利条件，另一方面使国有企业处于日益严峻的竞争环境之中。面对这种挑战，国有企业原有单一的国有产权形式已经不适应形势发展的要求；同时，国有企业历史上沉淀下来的企业冗员、企业债务、社会保障等问题，使企业在日益加剧的竞争局面中深陷困境。人们认识到，国有企业改革的唯一出路，就是制度创新，即建立现代企业制度。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制这一目标模式，这要求国有企业改革沿着这一方向推进，即建立与社会主义市场经济体制要求相适应的企业制度。1993年11月，党的十四届三中全会正式提出，国有企业改革要进行制度创新，建立以股份制为主要形式的现代企业制度。
但是，单纯的企业制度创新并不能解决国有企业原有体制与市场经济不相适应的问题。1989年以来，国有企业经济效益急剧下降，亏损额急剧上升。一段时间中，人们对国有企业能否在市场经济中存在和发展产生怀疑。这种情况预示着，单纯从体制与制度的角度，是无法推进国有企业的改革和发展的，国有经济也是无法真正搞好的。
有鉴于此，党的十五大进一步明确了国有企业改革的新思路，指出在坚持公有制为主体、国有经济起主导作用的前提下，缩小国有企业的范围，建立现代企业制度，以提高其控制力。这一思路的创新之处在于，跳出单纯的体制与制度改革的窠臼，开始强调国有经济本身规模、布局与结构的调整。1997年，党的十五届一中全会提出用三年时间使大多数大中型国有亏损企业走出困境，在此基础上，力争到20世纪末，使大多数国有大中型企业初步建立现代企业制度。1997—1999年间，主要在控制总量、调整结构、兼并破产、减员增效、抓大放小、增资减债、技术进步、市场开拓、加强管理等方面采取了措施。1997—1998年间，这些措施没有立即产生明显的成效，国有企业经济效益继续滑坡。到1998年11月末，在国家统计局工业司统计的5.8万户国有企业中，国有及国有控股亏损企业亏损额为近千亿元。全部国有企业亏损额比上年同期增长23％，其中国有大中型企业增长30.4％。1999年上半年，情况开始改变。1999年上半年国有及国有控股企业实现利润243亿元，同比增加2.8倍，全国31个省区市中，国有及国有控股企业经济效益好于1998年的有26个。石化、机械、电子、轻工、纺织等多数行业均出现增利、扭亏为盈或减亏的势头。国有及国有控股大中型企业也由上年亏损26.87 亿元转为盈利96.63亿元，减亏增利达123.5亿元。上述状况表明，单纯的体制与制度改革是难以从根本上搞好国有经济的，必须结合结构调整、数量收缩、组织改组与内部管理等方面的改革。搞好国有经济，必须既立足于国有企业的改革，更立足于国有企业的发展。这正是党的十五届四中全会提出将国有企业改革与发展推向新阶段的历史背景。
三、几点结论
本文的基本结论是：
1.中国20年来国有企业改革是在传统的计划经济体制和传统的国有企业管理体制内涵的固有矛盾激化的情况下，通过人们的理性抉择启动的。改革发生过程的这种特征决定了国有企业改革的初始特征，即采取放权让利的形式。
2.放权让利的初始形式决定了中国的国有企业改革必然以调整国家和企业之间的权利关系为主线展开，而调整国家与企业的权利关系不能从根本上解决国有企业体制内涵的矛盾。20年来国有企业改革不仅没有解决这些矛盾，相反，这些矛盾不断发展出新的形式，这种矛盾的发展是20年来国有企业改革过程的推动因素。
3.经过20多年的改革，国有企业的主要问题已经不是体制与制度问题，而是数量规模和布局超过了国家能力，正是这种主要矛盾的变化，决定了必须将国有企业改革推向新的阶段。这也正是党的十五届四中全会决定的要
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