浅谈区划调整的利弊_区划调整效果

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浅谈区划调整的弊病

内容提要 行政区划就是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。一般说来，行政区划是以在不同区域内，为全面实现地方国家机构能顺利实现各种职能而建立的不同级别政权机构作为标志。行政区划的层级与一个国家的中央地方关系模式、国土面积的大小、政府与公 众的关系状况等因素有关。

主题词 行政区划 区划调整 统筹规划

一、行政区划概念：

行政区划就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。

二、区划调整的成因：

（1）城市经济社会的迅速发展和城市化进程的加快对现行行政区划设置提出了新的任务和要求。改革开放以来由于城乡经济的迅速发展,我国城市化进程日益加快,特别是近几年随着城镇户籍制度和农民进城政策的进一步放开,城市化速度明显加快,城镇人口大幅度增加,城区规模成倍扩大,原有地域空间和行政区划格局必然会在一定程度上束缚着城市经济社会的进一步发展,因而不得不调整行政区划、拓宽地域空间。

（2）由于历史原因我国许多大中城市原有市区行政区划格局不能适应新形势的要求。主要是由两个方面原因造成的,一是切块设市模式造成的,二是改革开放前行政区划管理不规范造成的。我国今天的大中城市是由过去的中小城市发展而来的,在建市之初,很多城市的市区就是某个县城或地区行政公署驻地,地域空间很小。这些城市的进一步发展受到行政区划体制的制约时,自然就要求改变这种历史上形成的行政区划格局。

（3）改革开放前行政区划管理不规范、不科学也是造成大中城市市区行政区划格局不适应新形势要求的重要原因。建国初期大中城市的市辖区设置不需经中央政府批准,也没有具体标准,一个市设多少个市辖区,市辖区的面积应该多大,都由各市自己确定,这样就导致有的城市市辖区设得过多,有的城市设得偏少,有些人口规模相近的城市,市辖区的数量相差一倍以上。

（4）现行行政体制对市辖区的调整也有很大影响。我国是单一体制国家,不同级别、不同类别的行政建制享有不同的管理职权,有的问题只能通过行政手段解决,有的问题则是通过行政手段解决比通过经济手段来解决更有效益，也更有利于城乡统筹发展。而且目前我国市场经济体制还不完善,通过协商机制解决市县矛盾的难度更大,因此通过调整行政区划来解决市县矛盾或大市与小市矛盾,既是一个不得已而为之办法,也是一个较为可行的办法。

三、区划调整中的弊端：

一是划转过程统筹考虑欠缺，反复划转，不利于地方稳定发展。划转工作做得不够好,有的调整事项基本是“头痛医头,脚痛医脚”,没有从长远、从全局上去考虑某项行政区划调整。部分市在调整规模过大的城郊、市辖区时没有统筹考虑中心城区市辖区面积过小的问题。区划调整后，有的中心城区的市辖区只有几平方公里或十几平方公里的面积,市辖区的发展空间过小的问题没有得到解决。连云港市新浦区从2001年以来共发生8次区划调整,这或多或少地影响了当地社会的稳定。二是划转区域人事变动频繁，不利于各项工作的开展。行政区划必然涉及到经济利益的重新划分，最有代表性的就是人事的变动。主要表现为乡镇主要领导的人员变动，部分划转区域的领导人因为各方面的原因（如住房、夫妻分居、社会关系等）想回到原所在管辖区域工作，因而想方设法调离划转区域，不专心工作；另一方面部分领导人员，由于各种原因（经济利益、社会关系、发展空间等）想回到划进区域，于是就出现到处活动请求调动的情况。其次，乡镇财政供养人员急增，调出区域为尽可能的减少损失，千方百计的调出部分人员进划转区域以减轻负担，最为突出的是教师及事业单位人员的调动。在新浦区一次划转中曾存在一夜之间增加教师40多人的现象，大大增加了划转区域的人员支出。再者有部分突出人才，原划转区域为了留用，想方设法在划转前通过提拔，调离等将人员划调，造成划转区域人才资源的短缺，更有甚者，会出现划转区域主要领导人员不足。三是划转区域出现两不管现象，经济发展出现期间停滞。表现为原区域所在地不再关心和支持划转区域的经济发展，有大重大项目也尽量不往划转区域放，有资金也尽量向别的地方投，更有部分上级行政部门将划转地的资源在短时间内抽空，资金大量上划，导致部分划转区域所留企业都为空壳，资金调度相当困难。其次，划转区域所得的上级转移支付急剧下降，我国现行财政体制中上级对下级的转移支付都为专项补助，划转区域争取项目资金仍由原所在地上报，在上报环节，原所在地尽可能的减少划转乡镇的项目，将本地区项目调节到其他乡镇，有时即使是本乡镇已审批的项目也会出现截留、调剂，将项目资金抽走。对于接受地区，由于未能实现交接，好多工作无法开展，对当地经济发展只能有规划，有思路，很难有实质性的支持，造成划转区域经济发展短期停滞不前。

四、统筹考虑区划调整，减少划转矛盾

行政区划是一个基于一定自然、地理条件的政治、经济和社会的综合体。虽然行政区划具有一定的经济功能，为了发展经济，适当地对行政区划进行微调也是必要的。但是，行政区划的形成首先是来自政治统治和社会管理的需要，并且行政区划一旦划定便具有法律地位，在一定历史时期和社会条件下，一国行政区划相对稳定。否则，行政区划的频繁调整不仅造成大量社会财富的浪费，而且，每次调整的成本很高，会降低行政效率，还会对社会、经济、政治的发展产 生许多不良影响。在实施区划调整前，要充分考虑各方利益，做到统筹规划，有序进行。一是政区划调整一定要着眼全局，整体规划，通盘考虑区域的科学设置，不能“头痛医头,脚痛医脚”,调整方案要有前瞻性和全局性，使区划调整既能解决当前的突出矛盾,又能适应较长时期经济社会发展的需要。要防止反复划转，尽可能减少划转次数。二是区划过程要仔细安排，有序进行，要抽调精兵强将组织实施，不能“宣而不划，划而不转，转而不合”。造成划转地长时间处于真空状态，影响划转区域的各项事业开展。三是要防止划转过程的矛盾转移，要及时果断的制止突击花钱，突击调人，突击处置资产，保证划转区域的相对稳定。

二〇一二年八月二十二日

杨秀红 新浦区财政局副局长、国库集中支付中心主任 连云港市新浦区民主中路177号前楼803 222000 联系电话：85605582 ***