边境地区外国人管理的法律问题_边境管理区通行管理

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边境地区外国人管理的法律问题研究

摘 要：边境地区外国人管理是指公安机关依据宪法和有关法律、法规，对外国人在边境地区居留、旅行及其它有关事务所实施的一种行政管理。随着改革开放的不断深入和对外交往的同趋频繁，来中国边境地区的外国人数量逐年递增。同时，外国人非法入境、非法就业、非法居留等问题也进一步突出。对我国边境地区数目庞大、日益增多的外国人实施有效监督、管理和控制成为公安机关社会治安工作中面临的一个新挑战。[1]如何在确保入境外国人合法权益的同时，又有效打击外国人在我国边境地区犯罪，成为我们所面临的重要课题。在此背景之下，我根据在边境地区近两年来收集和掌握的资料为基础，结合国际法和国内相关法律，采用了文献、调查等研究方法，具体探究在新形势下，我国出入境管理机构与边境管理机构应如何应对新形势下边境地区外国人管理的严峻考验，科学地进行自主改革创新，治理好边境地区居留外国人，从而把理论与实际相结合，实现“管理与服务并重”目标。

关键词：边境地区；外国人管理；国际法

一、研究背景

随着中国国际化程度的不断提高，来中国边境地区的外国人迅速增多，大批外国人进入国内，带来了诸多商机，但也必须清醒地看到，在边境地区的外国人身份背景、职业构成等均比较复杂，良莠不齐。当前国际反恐斗争形势严峻，从保障国家安全与社会稳定角度考虑，加强对我国边境地区居留外国人的管理迫在眉睫。

在我国边境地区外国人管理工作上，公安机关是最不可或缺的行政和司法力量。边境地区外国人管理是指我国公安机关在行政和刑事管辖活动中，对涉及外国人有关事务的管理。它不仅包括外国人入境、居留、出境的日常行政管理，而且包括外国人违法、犯罪案件的处理。

二、国际法与边境地区外国人管理法律法规的关系

从本质上讲，边境地区外国人管理法律法规和国际法关系的理论基础是一直争论不休的国际法基本理论问题——国内法与国际法的关系。国际上关于国际法和国内法关系问题上持有两种观点，“一元论”，主张国际法与国内法属同一法系；“二元论”，主张国际法与国内法是两个不同的法律体系。我国法学者认为：正确认识二者的关系应既看到国际法与国内法是两个独立的法律体系，同时也应该认识到它们之间是有着密切联系——互相渗透和补充。[2]也就是说，从国家而言，在参加制定国际法时应当考虑国内法的立场，在制定国内法时必须顾及其承担的国际法义务，通过制定国内法履行国际义务，不应制定与国际法相违背的法律。从国际法看，它的许多原则和制度是借用国内法概念的，另外，各国的国内立法实践对国际法原则、规则和制度的形成和发展也同样起着重要的作用。从国内法看，它也受国际法原则、规则和制度的影响。在不少场合国内法也采用国际法的概念。[3]从实践来看，处理国际法与国内法关系问题，实际上是国家如何通过国内法执行国际法的问题，也就是国家如何在国内履行其所承担的国际义务问题。[4]目前各国通过采纳或转化的方式把国际法的规定纳入国内法，使其在国内得以适用，并对国际法的地位作出规定，从而解决上述问题。在我国，缔结的条约是我国法律的组成部分，并且可以在我国直接使用，但不能优于我国宪法。[5]总的来说，国内法与国际法之间是既对立有统一的辩证关系，既有互补性，又有不可避免的矛盾。正确处理好二者的关系是完成外国人管理立法和执法工作的基础和关键。[6]

三、边境地区外国人管理内容

（一）外国人入出境、居留管理 1.依法管理外国人入、出境

国际法规定：决定外国人入境问题是国家的内政，一个国家有权自行决定是否允许外国人入境，以及在什么条件下同意外国人入境。国

[21]家没有准许外国人入境的义务，外国人也没有要求别国必须准许他入境的权利。因此，一个主权国家可在不与其签订的国际条约所承担的国际义务相违背的情况下，设置自己的标准决定哪些外国人可以入境。

国际法对外国人出境的一般准则是：无待偿纳税义务或债务、无未了结民事、刑事官司等，国家不得禁止外国人合法离境。[7]外国人只要遵守了本国有关出境的规定，办理了出境手续，国家无权限制外国人出境。

2.准许难民入境、居留 根据1951年《关于难民地位的公约》和1967年《难民议定书》，对符合以下条件者有义务给予永久居留的权利及保护：由于种族、宗教、社会团体和政治主张等原因，身处所属国家或常住国家之外，有充足的理由惧怕返回后遭受迫害，并不愿意或不可能向原居住国政府要求保护，而且规定“难民在受庇护国内享有高于无国籍人而又低于本国人的待遇，确定了“不推回”的难民处置原则，要求签署国在各自的外国人入出境管理中都应体现人道主义这一原则。[8]

（二）边境地区的“三非”外国人的管理

“三非”外国人，指的是非法入境外国人、非法居留外国人和非法就业外国人。近年来，由于实行对外改革开放、对内搞活经济的基本政策，我国的经济建设取得了快速的发展，社会的物质生活和精神生活等方面有了显著的提高，相比之下，周边的越南、老挝等国与我国生活水平还有很大差距。国家、地区之间经济发展的不平衡，驱使一些“三非”人员为追求更多的经济利益而不惜冒险入境。“三非”外国人利用我州边境线长、难于管理的特点，从深山密林中的羊肠小道非法越境。这是“三非”人员进入我国的主要方式。由于“三非”人员无合法证件、加之文化水平低，无一技之长，这为我国社会治安造成了许多不稳定因素。近年来，由“三非”外国人制造的诸如抢劫、诈骗、盗窃和故意伤害等治安事件屡见不鲜，极大地影响了普通民众的正常生活秩序。处理涉外案件是一项十分敏感、政策性很强的工作，在处理时要加强与外事侨务办、民政、财政、边防等部门联系，把社会各方面的力量动员起来，齐抓共管，达到有效地清理、处理“三非”人员的目的。

（三）边境地区外国人的刑事犯罪

我国刑事法律和法规是我国受理外国人犯罪的主要依据。我国刑法第3条规定: “凡在中华人民共和国领域内犯罪的，除法律有特别规定的以外，都适用本法。凡在中华人民共和国船舶或者飞机内犯罪的，也适用本法。犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪。”根据这个领土管辖原则，外国人在中国犯罪的，不论何种罪行，只要构成刑法上应受处罚的犯罪，都由我国立案管辖。当国内法以及某些内部规定同我国所承担的条约义务发生冲突时，应适用国际条约的有关规定。[9]

（四）外国人犯罪案件程序

1、涉外刑事诉讼管辖。涉外刑事案件的立案管辖和审查起诉及开庭审判，应由与中级人民法院相等的公安、安全机关和人民检察院管辖、侦查和提起公诉，由中级人民法院审判。

2、关于律师何时参加诉讼的问题。在涉外案件中，在审查起诉阶段就可委托辩护人介入，并可实施辩护权。外国籍被告人要求监护人介入刑事诉讼是可以的，但不能以享有特权或豁免权的外交官身份充当监护人。

3、实施强制措施的程序。我国已签署了《维也纳外交公约》、《维也纳领事关系公约》，如逮捕或羁押了外国人，根据被羁押人的要求，应及时通知外国驻这个国家的领事馆，并允许探视、通信。

4、关于诉讼时限问题。对于可判处轻刑的刑事案件要按刑事诉讼法规定的时限办结。对于重大疑难案件，则应适当延长诉讼时限。

5、判决及执行要审时度势。刑事案件判决或执行中要考虑外交斗争的实际需要。如两国关系较好或好转，有互惠情况的，则应适当从轻、减轻或免除处罚。

四、边境地区外国人管理存在的问题

（一）边境地区外国人入出境管理体现的国际法准则不够 按照现行的法律规定，公安机关对外国人违反出入境管理法能够实行的行政处罚，主要有警告、罚款、拘留、限期出境、驱逐出境等5种；强制措施有拘留审查、监视居住、遣送出境、缩短停留期限、取消停留资格、提供保证人和交纳保证金、不准入境、不准出境等。单就《外国人入出境管理法》中对违法的外国人所采取的手段而言，既有遣送出境又有限期出境和驱逐出境以及取消居留资格等，这些规定不但烦琐，而且多属于同一性质，与国际习惯的限期出境和驱逐出境的做法不符。[10]

（二）法律滞后，不能及时体现国际法的新元素

作为1951年《联合国难民公约》及1967年《难民条款》的签字国，我国没有履行签署时“签署国在各自的外国人入出境管理中都应体现人道主义这一原则”的承诺。现在还没有专门的难民立法和明确的难民身份甄别程序，对难民的保护无法可依，对主管机关的行为无直接约束，管理处于无序状态。联合国难民署也认为我国对来华难民并没有接受。所以，如果不从根源上，即法律制度方面解决问题，就会给国内行政机关带来管理上的困难，不利于国家利益的保护，也不利于难民保护和树立我国的国际形象。[11]

（三）公安执法队伍素质不高

在实际工作中，执法民警有许多不能令人满意的地方：一是处罚程序不规范。刑事案件对外国人拘留逮捕适用程序错误。在给予违法外国人的处罚中，有些地方不立案登记，讯问笔录不正规，不按有关规定审批，不依法裁决，没有告知程序等；二是执法中随意性较强。执法中，对涉及违反出入境管理法的外国人常常出现以警告代罚款，以罚款代拘留的情况，罚款额度无确定原则、宽松不一，或机械照搬多少天罚多少钱，或受人情影响罚款很少甚至不罚；三是查处时思想上有顾虑，主动性不够。有的外管民警被“外事无小事”的理念吓倒，一方面害怕涉外案件处罚不当会引起外交纠纷，另一方面，由于不具备法律、外语等方面的素质，一遇到此类案件时，心理恐慌，常常瞻前顾后，缩手缩脚，不敢也不能放手查处。[12]

（一）完善有关外国人入出境管理的法律法规

顺应国际潮流，着眼于制定一部与国际法、国际通行做法相衔接的出入境管理法。随着对外开放的深入发展，国际交往日益频繁，国际法的一个重要分支---国际出入境法正在形成。建国以来，我国参加、签订或承认了一些与出入境管理有关的国际条约、公约和双边协定。这些国际法规范也是出入境管理法律依据。

按照国际法的有关原则、规则和制度，修改我国现行的涉外法律、法规及政策，使国内法适应国际法的要求。我国在制定和修改有关外国人管理的法律或行政规章和采取个别决定时，必须符合根据国际法所承担的国际义务。作为正在崛起的大国，为维护我国的国际形象，就要保证我国国内法与所承受的条约义务保持一致。

（二）建立一支高素质的执法队伍

建立一支高素质的队伍是公安外国人管理适应新形势，迎接新挑战的根本保障。一方面，各级领导要把提高队伍素质、加快人才培养作为一项战略任务。针对新形势下的外国人管理工作和队伍建设可能遇到的新问题，抓紧教育培训，做到突出重点，有的放矢。另一方面，从事外国人管理工作的民警自己要转变思想观念，牢固树立外国人管理工作事关国家主权，为经济建设服务的观念，从而确立依法行政的外国人管理理念，增强做好工作的使命感。[13]

（三）加强国际警务合作 加强国际警务合作首先要坚持国家主权原则。在国际侦查协助未经当事国准许的情况下，外国警察不得进入当事国进行任何调查取证活动，不得进入当事国境内追捕逃犯；外国人在当事国犯罪适用当事国法律；凡是当事国立案侦查的涉外案件由当事国的侦查机关查办，外国当局不得干涉。[14]此外，一方给予另一方协助不应损害本国的主权、尊严或其他利益；一方给予另一方协助应得到受惠国的某种回报，这种回报可以是道义上的，也可以是物质上。其次，国际侦查协助必须坚持双重犯罪原则。只有当事国刑事法律明确规定为犯罪或者当事国所缔结的国际条约中规定为犯罪的案件时，当事国才认可为可以协查的案件。

六、结论

在今后相当长的一段时间里，和平和发展仍是世界的主题，越来越多的国家和地区会集中力量加强本国的自身建设，以合作求发展，以发展促安全。边境地区外国人管理是一项长期而艰巨的工作，我们只有在维护国家主权的基础上，结合国际发展趋势，按照国际法的基本准则，不断开拓创新，与时俱进，才能更好的完善我国边境地区外国人管理工作，树立我国良好的国际形象。

参考文献：

[1]魏琴．当前出入境管理中存在的问题及对策[J]．湖北公安高等专科学校学报，2001-12,（4）.[2]王铁崖．国际法[M]．北京：法律出版社，1995-8，177．

[3]向党．涉外警务概论[M]．北京：中国人民公安大学出版社出版，2004，2． [4]向党．出入境法与国际法的关系探析[J]．法学，1993，（２）：16-18． [5]李浩培．条约法概论[M]．北京：法律出版社，1987，381-382 [6]宋国涛，金歌．国际形势问题报告[M]．北京：中国社会科学出版社主编，2002，1． [7]向党．出入境法与国际法的关系探析[J]．法学，1993，（２）：16-18．

[8]王元君．关于建立我国难民保护法律制度的几点思考[J]．公安研究，2005，（12）． [9]向党．涉外警务理论研究综述[M]．北京：群众出版社.，1995.[10]魏琴．当前出入境管理中存在的问题及对策[J]．湖北公安高等专科学校学报，2001-12,（4）.[11]孟昭阳，张建良．行政法与行政诉讼法学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005-1，208.[12]吴德昌．论之救济制度[J]．辽宁教育行政学院学报，2003-7，第20卷，（7）．

[13]邹志峰，张翘楚．外国人管理培训教程[M]．辽宁：辽宁出版社，2004-4． [14]向党．国际警务合作概论[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2005，77．