完善党内监督机制的重要作用及其实现途径_完善党内监督机制
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完善党内监督机制的重要作用及其实现途径
(Important role and channel to improve the supervision mechanism within the
communist party)
内容摘要：完善党内监督机制具有保持党的先进性，提高党的执政能力，加强党风廉政建设的重要作用。建立健全党内分权制衡机制；建立与同级党委平行的党内监督机构；适当扩大纪检机关的权限；完善党内民主机制；加强外部监督，使党内监督与人大监督、政协监督、群众监督有机地结合等，是建立科学有效的党内监督机制的有效途径。关键词：党内监督执政
Abstract: improving the supervision within the party plays an important role in maintaining the leadership and enhancing the governance capability as well as strengthening the construction of clean government of the party.We should improve the system of checks and balances within the party.More power should be handed to the regulatory personnel and the democratic system should be improved.We should also welcome the supervision from the NPC, CPPCC and the public so as to optimize the supervision channels.Key words: supervision within the partygovernance
在改革开放和发展社会主义市场经济的过程中，党内出现了某些不正之风和消极腐败现象，甚至在党的高级领导干部队伍中也发生了权力腐败的严重问题。尽管其中的原因是多方面的，但就党内监督而言，暴露出我们缺少一个完善的有效的监督机制。党的十七大报告也指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”1因此，建立一个完善、有效的党内监督机制，已经成为加强党内监督必须解决的一个重大课题。
一、完善党内监督机制的重要性和紧迫性
党内监督就是中国共产党的各级组织和全体党员，按照党章和其它党内法规、制度的要求，对党的各级组织以及党员尤其是党员领导干部的行为实施的监察和督促。2党内监督机制一词最早被正式使用是在1996年1月召开的中共中央纪委六次会议上，会议明确提出“要进一步健全党内监督机制。”党内监督机制，就是指在党内监督全过程中，由相互依存，相互制约的监督对象、内容、主体、方式、程序、处置、保障等要素构成的统一体。3其实质是对党内消极因素的抑制和违法违纪行为的强制，其核心则是对权力的运行进行督察和制约，以保证权力的正确行使。在新的历史条件下，完善党内监督机制，加强党内监督，是保持党的先进性，巩固党的执政地位，提高党的执政能力的迫切要求。
（一）对于保持党的先进性，巩固党的执政地位起着重要的保障作用
苏联解体、东欧剧变等历史教训告诉我们，能否坚持和完善党内监督，事关党的生死存亡、国家政权的安危，也是能否保持党的先进性和纯洁性的关键所在。《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》【M】人民出版社 2007年版，第32页谢志高：《党内监督概论》【M】中国方正出版社，2004年版，第1页宫杰．于贤成．李熙《新时期的党内监督》【M】中央党校出版社，1992年版，第196页
建国后，邓小平清醒地认识到，中国共产党成为执政党后，最大的危险来自于党本身。他在1957年西安干部会上指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”41992年南方谈话时，他又告诫全党，中国的事情要办好，“关键是我们共产党内部要搞好，不出事。”5他认为原因就在于党执政后遇到的考验增加了，犯大错误的可能性也增加了。第一，容易出现脱离群众的危险。他在党的八大上指出：“脱离实际和群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少了而是比过去增加了。”6因此，“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”7第二，党员干部有容易被腐蚀的危险。邓小平在1982年4月中央政治局讨论会上指出：“不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了......这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那末，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。”如何防止脱离群众，防止犯大错误，防止党员干部腐蚀，防止权力缺乏制约，邓小平开出一剂良药——“党要受监督，党员要受监督”。“党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督。”9对于一个执政党来说，尤其要强化党内监督。健全执政党的党内监督机制，不仅是党保持自身先进性不可缺少的保障机制，而且也是整个社会权力监控体系的核心部分。加强党内监督，构建科学完备的党内监督机制，对党的各级组织、党员和党的领导干部实行严格的监督，才能保持党的先进性，巩固党的执政地位，这事关党的生死存亡。江泽民同志指出：“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。”10
（二）对于我们党正确行使权力，提高党的执政能力起着重要的保证作用
我们党作为执政党，掌握着全国政权，如何正确行使权力，是一个非常重要的问题，它关系到政权和党自身的命运。在当代，面对着复杂多变的形势，要全面促进社会主义经济建设、政治建设和文化建设和社会建设的发展，我们只有正确地行使权力，不犯错误或少犯错误，才能把我们的事业引向深入，引向成功。党的十七大报告指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”11这就决定了对党的执政行为进行监督的必要性。因为监督具有三大功能：一是预防功能，即通过监督可以及时发现问题，防止党的组织和党员在贯彻执行党的路线方针政策和制度、运用手中权力时出现偏差；二是纠偏功能，即通过监督党的组织和党员违纪违法行为，可以强制地加以纠正，使其回到正确的轨道上来，避免造成更大的危害；三是警戒功能，即通过监督，尤其是党内批评和纪律处分，对党的组织、党员是一种提醒和告诫，有助于提高其遵守党规党法的自觉性。而且党内监督主要是监督党的组织和党员是否正确地贯彻执行党的路线、方针和政策，是否正确地运用人民赋48《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版，第147页
《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第297页
6《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版，第160页
7同⑤第214页《邓小平文选》第二卷，人民出版社1983年版，第117页《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版，第215页《论党的建设》，中央文献出版社2001版，第204页《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》人民出版社 2007年版，第32页
5予的权力，是否严格地遵守民主集中制的各项制度。所以，党内监督既可以直接地有效地制约包括滥用权力的各种错误行为，明确地鼓励和支持正确行为，又能够切实地维护党的领导和统一。
（三）对于深入推进反腐败，加强党风廉政建设起着重要的促进作用
没有制约的权力必然导致腐败。法国政治思想家孟得斯鸠曾精辟地指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。“要防止滥用权力，就是必须以权力约束权力”12在社会主义市场经济体制条件下，我们党的主流是好的，绝大多数干部经受起了考验。但是，由于种种原因，某些消极、腐败行为也在滋生与蔓延。如果我们对此掉以轻心，不惩治腐败，就有失败的危险。我们在严格查处已经暴露出来的腐败现象的同时，更重要的是采取各种措施治本，防止新的腐败现象产生，使全党特别是各级领导干部，自觉抵制不正之风，廉洁自律。在各种措施中，完善党内监督机制，加强监督是根本的措施。党内监督是党的组织内部，依靠自身的力量，实行自我约束与完善，它代表了党的根本利益和要求；它是通过各种制度来进行监督的，既科学又有力。同时，我们的党内监督机制既是一种事后的监督机制，同时也是一种主动的预防性机制，这对于消除或减少党内的不良倾向，密切党同人民群众的关系，更有意义。
二、完善党内监督机制的若干途径
目前，我国的党内监督机制，还存在着监督体制不顺，监督的职责与权力相分离等问题，我们应从以下几方面着手，使党内监督机制趋于合理、科学与完善。
（一）强化专门机构的监督职能
就科学意义上的监督而言，一是监督者与被监督者必须地位权力相等；二是监督者必须具备足够的独立性。党内监督专门机构是各级纪委，而我们的纪委由于受同级党委的领导，很难对同级党委的权力形成制衡，对同级党委及其成员进行有效的监督，因此必须对现行的监督领导体制进行改革和调整，建立科学有效的权力监督和制衡机制，具体对策是：
1.建立健全党内分权制衡机制
党的十七大报告所指出的：“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”13长期以来，一提到分权制衡，人们往往把它等同于国家政权中的三权分立。其实党内三权制衡与国家政权机构的三权制衡有所不同。党内“三权”是指决策权、执行权和监督权，国家政权中的三权是指立法权、行政权、司法权。党内三权制衡的基础，是党员的共同信仰和政治意识，这是党内团结统一的基础。党内三权制衡，是政治组织内的权力平衡关系，目的是维护党组织的团结、统一和运转，和资本主义国家政权的三权制衡原则性质是根本不同的，不能把两者相混淆，更不能以国家政权不能搞三权分立而拒绝党内三权制衡原则，这是两个性质完全不同的问题。如果不能进行党内分权制衡，就容易导致权力过分集中。邓小平指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集12(法)孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1963年版，第154页《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》人民出版社 2007年版，第33页
中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。” 权力高度集中，必然产生诸多弊端，邓小平认为，“权力过分集中于个人或者少数人手中，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”14。近期查处的一些一把手贪污腐败的大案要案就充分说明了这一弊病。从党内政治生活看，多年来，各级党委常委会一经产生，在绝大部分时间内，实际上代行党代表大会和全委会的职权，既行使党内决策权，又行使执行权，加上对同级纪委的领导，实际上还行使党内监督权。党内权力如此过分集中，便很容易导致权力结构失衡、失控，进而使党内监督显得无力、无效。要解决这些问题，就必须建立健全党内三权制衡机制，将党内权力划分为决策权、执行权和监督权。决策权由党的各级代表大会行使，执行权由党的各级代表大会选举产生的党委会行使，监督权由党的各级代表大会选举产生的同级纪律检查委员会行使。为确保决策权、执行权和监督权的相互独立和相互制衡，要建立健全党的代表大会的决策制度、各种决策执行和日常工作制度、决策和执行监督制度、三套机构工作人员互不兼职制度等。
2.建立与同级党委平行的党内监督机构
各级纪检监察部门要有效监督同级党委及其成员，必须改革和调整现行的纪委的产生方式、领导体制和职权范围。在中央一级成立一个与中央委员会平行的中央监察机关似乎还不大可行，可否考虑在中央委员会内部加强“三权”相互制约，由中央政治局决策，中央书记处执行，中央纪委监督，中央常委会协调各方，向中央全会负责，中央全会向全国党代表大会负责。将这种权力制约机制融入党的各级领导机关，便可形成纵横协调、坚强有力的党内监督体制，做到既维护中央权威，维护全党的团结和统一，又切实保证决策正确，有效地遏制腐败，进而从根本上巩固党的执政地位。
在地方各级党的组织内，应当有条件且有必要建立与同级党委平行的党内监督机构。即监督机构与同级党委是监督与被监督的关系，不是领导与被领导的关系，两者都由党代表大会选举产生，都向党代表大会负责报告工作。此外，监督机构与同级党委的成员不得交叉和相互兼职。纪委产生后受上级纪委垂直领导，各级纪委有权提议罢免同级党委成员的职务。这样就真正形成党的代表大会的决策权，执行机构的执行权和监督机构的监督权三权制衡、平行监督和制约的监督体制。此模式基本上是列宁倡导的党内监督领导机制模式。这样有利于保证纪检部门权力的相对独立，保证纪检部门的权威性。
3.加强外部监督，形成监督合力
邓小平在1957年所作的《共产党要接受监督》报告中指出，监督来自三个方面，第一是党的监督，第二是群众监督，第三是民主党派和无党派民主人士的监督。“有了这几方面的监督，我们就会谨慎一些，我们的消息就会灵通一些，我们的脑子就不会僵死起来，看问题就会少一些片面性。”15党的十六大后，胡锦涛提出，要“把党内监督与人大监督、政14 《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版 第251页
《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版，第254页
5府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等很好地结合起来，形成监督合力，提高监督效果。”党的十七大报告也指出的：“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”17《党内监督条例（试行）》第一章“总则”第五条明确规定，“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”这是我们党第一次以党内法规的形式，明确党内监督与党外监督的关系。因此，我们充分发挥法律监督、民主党派监督、群众监督和舆论监督的作用，形成监督合力，增强监督效果。
法律监督是国家司法机关的监督，是贯彻依法治国方略，实现依法执政的必然要求，1992年南方谈话中，邓小平强调：“对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓，还是要靠法制，搞法制靠得住些。”18民主党派监督是政党之间通过民主的方式进行的监督，即参政党对执政党的民主监督。邓小平在1956年《关于修改党的章程的报告》中指出，党外民主人士“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”19在1957年《共产党要接受监督》中，邓小平指出：“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”20群众监督，群众监督是一种最深入、最广泛、最朴实的监督，是党始终保持同人民群众的血肉联系，拒腐防变、抵御风险，不断取得社会主义革命、建设和改革事业成功的根本保证；舆论监督是一种来自大众的社会性的监督形式。党的十三大首次把“舆论监督”写进报告，党的十六大明确表示，要“发挥舆论监督的作用。”舆论监督具有公开性、及时性、评价性的特点，特别随着当前互联网的发展，更好地突显出透明度高、震慑力强、辐射面广等优势，在监督制约体系中有着独特的功能。
（二）加强制度建设
坚持党的制度建设和创新，是加强党内监督工作的根本途径，也是党内监督工作持续、深入、健康发展的重要保证。邓小平在1965年八大所作的《关于修改党的章程的报告》中指出，党要接受监督，就要“从国家制度和党的制度上做出适当规定，以便对党的组织和党员实行严格监督”21在1980年8月中央政治局扩大会议所作的《党和国家领导制度的改革》报告中，他指出，斯大林对社会主义法制的破坏以及毛泽东“文化大革命”的错误都说明了组织制度和工作制度对权力监督和制约的重要性和迫切性。他强调要“克服特权等腐败现象，既要解决思想问题，又要解决制度问题”。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向16
1716《在庆祝中国共产党成立85周年暨总结保持共产党员先进性教育活动大会上的讲话》胡锦涛人民出版社单行本第23页《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》人民出版社 2007年版，第33页 18 《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第381页。《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版，第233页《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版，第233页《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版，第250页《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版，第310页
反面。„„领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”目前，我们应着重做好以下方面工作：
1.扩大党内民主，健全民主制度
发展党内民主是加强党内监督的基础。党的十七大指出：“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以促进党内和谐促进社会和谐。”23只有发展推动好党内民主，党内监督才会有活力、起作用。一是要进一步完善党的代表大会制度，确立党的代表大会的监督权威。加强代表在党代会的主导地位，充分发挥代表的监督作用。二是基层党组织要对民主评议党员、党的组织生活、领导干部民主生活会等党内监督形式作出具体规定，认真执行，组织经常性的党内民主生活会，使批评和自我批评成为党内监督的有力武器。三是要做好党员代表大会常任制的试点和探索。邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中提出，要“采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制”。24党的十七大提出实行党代表任期制和党代会常任制，并明确把实行党代表任期制写进了党章。建立代表大会常任制的可以使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。常任的代表在代表大会闭会期间，可以按照适当的方式，监督党的机关的工作，使党内民主得到重大发展。
2.建立健全保障制度
党章明确规定，党员在党内监督中享有批评权、检举权、请求罢免权，即党员有权在党的会议上或以写信的方式有根据地批评党的任何组织；有权向党的各级组织揭发检举党员违法乱纪事实；对违法乱纪的党员干部，有权向党的各级组织提出撤销或免除其党内职务的要求。党员、党员干部在接受党的监督时，有解释说明权、申诉申辩权、辩护权和对诬告的控告权。保障党员的上述权利是党内民主生活正常化的基本前提，是完善党内监督制度的重要环节。
总之，我们要从我们党的实际情况出发，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，积极探索完善党内监督机制的有效途径，使党内监督朝着规范化、科学化、法制化的方向发展，才能永葆党的先进性和纯洁性，巩固党的执政基础，完成党的执政使命。
22《邓小平文选》第二卷，人民出版社1983年版，第402－403页《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》人民出版社 2007年版，第51页 24 《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年版，第271页
