中国反腐败法治化研究（定稿）_中国反腐败现状研究

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目录

内容提要························································································································ 1 引言································································································································ 2

一、有关腐败与反腐败的概念与类型................................................................2

（一）腐败的概念及类型·············································································· 2

（二）“反腐败”的概念及类型···································································· 5

二、国外反腐败制度研究及其借鉴....................................................................7

（一）国外反腐败制度研究·········································································· 7

（二）国外反腐败制度研究的借鉴及启示················································ 10

三、中国现行反腐败制度的现状及其存在的问题..........................................15

（一）中国反腐败法治化现状···································································· 15

（二）存在问题的分析················································································ 17

四、完善中国反腐败法律制度的对策..............................................................18

（一）加快推进反腐败国家立法，完善预防和惩治腐败体系。············ 18

（二）加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行············ 19

（三）加大从严治党力度，推动国家治理体系现代化···························· 22

（四）以《联合国反腐败公约》为框架，健全与完善中国反腐败法治化建设················································································································ 23 结束语·························································································································· 28 参考文献······················································································································ 29

中国反腐败法治化研究

内容提要：腐败是公职人员与其他社会成员互相联系，利用自己公职人员的地位达到谋取私利的目的，给社会秩序带来破坏性影响的行为。其本质是掌握特殊社会权力的统治阶级作为腐败关系的主要参加者，旨在利用公共资源达到个人目的。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调，深化改革巩固成果积极拓展，不断把反腐败斗争引向深入。坚持无禁区、全覆盖、零容忍，严肃查处腐败分子，着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围。在全面推进依法治国、依规治党的新形势下，反腐败作为国家治理体系的重要内容之一，必须坚持用法治思维和法治方式反对腐败，提升反腐败治理水平，为全面深化改革、推进依法治国提供根本保证。

本文在界定相关概念的基础上，通过对美国、英国、俄罗斯、韩国反腐败法律制度梳理概括，分析总结其反腐败法律体系建设的基本做法和经验。通过对中国反腐败法治化基本状况及进展的研究综述，结合国外反腐败法律制度经验及启示，论证了构建中国反腐败法律体系的必要性和可行性。最后文章在对国内外反腐败法制研究的一系列分析总结前提下，提出了完善中国反腐败法治化的相关对策，认为构建一套符合中国国情的反腐败法律体系是一件刻不容缓的事情；并通过引入《联合国反腐败公约》倡导的新理念，尝试完善中国刑法和刑事诉讼法有关的惩治腐败犯罪的规定和改善中国反腐败法律机制，进

而提出了构建中国反腐败法律体系的思路与对策。

关键词：反腐败

法律制度

廉政建设

《联合国反腐败公约》

引言

中国共产党的十八届四中全会对中国的法制建设做出了重要的战略部署，中国的法制建设也迎来一个重要的机遇期。依法反腐是法治建设的重要组成部分，在切实推进法治建设和反腐动工作的情况下，法治与反腐呈现出良性互动的局面。

治国必先治党，治党务必从严。善于运用法治思维和法治方式反腐败，这是以习近平同志为核心的党中央加强党的建设、推进依法治国的一个重要思想。加强党内法规制度建设，扎紧制度的笼子，是党要管党、从严治党的重要体现。

反腐败是国家治理体系的重要内容，在全面推进依法治国、依规治党的新形势下，作为纪检监察机关公务人员更应该做好本职工作，坚持用法治思维和法治方式反对腐败，提升反腐败治理水平，为全面深化改革，推进中国反腐败法治化进程提供根本保证。

一、有关腐败与反腐败的概念与类型

（一）腐败的概念及类型

腐败作为一个复杂的社会现象，其概念从广义上讲，是指公职人员直接利用自己的公务职权谋取个人利益的行为。从狭义上讲，通常

是指公职人员在意识清醒状态下 做出的非法决定，该决定有利于某一方（例如公司接受政府订单违背既定程序），而公职人员自己从该缔约方获取非法酬金的行为[1]；在整个法律体系，并没有“腐败”二字，只有贪污，受贿，行贿等法律条款，这使得人们同是在说“腐败”，但在实际的表现是截然不同的。中纪委通过研究，形成了共识，对腐败和腐败官员必须具备三个基本要素：首先，身份必须是公务员，或行使公共权力的委托者；其二，行使方式的特点是以公共权力谋取私利，也就是说动用了公共权力；第三，公共权力谋取私利，情节严重者将被移送司法机关，依法给予惩处。

1、腐败形式从贪污挪用到行贿受贿，再到利益冲突

在中国，贿赂也逐渐成为腐败犯罪的主体。从腐败罪名的角度来说，我们认为改革开放之后中国的腐败犯罪先后经历了两次转型。第一次是从贪污挪用到行贿受贿。贿赂犯罪的增加可能主要有两个方面的原因。一是随着社会主义市场经济的逐步建立和发展，利益交换的市场也随之繁荣起来，许多不正当利益在交换中得以实现。二是贿赂犯罪更加隐蔽，由于是两个人之间进行的隐秘的违法行为，往往很难被举证。从中国腐败犯罪的特点来看，越来越多的腐败发生在利益冲突领域。帮助官员把子女送到国外读书并提供学费生活费，承诺官员在退休之后高额年薪返聘，官员利用影响力以亲属的名义经商办企业或直接受贿，这些都是常见的利益冲突形式。

2、腐败范围从公共部门到私人部门，再到社会组织 传统上来说，腐败的主体主要被界定为政府官员，或者是公职人员。例如，中国刑法就曾经主要将贪污、受贿等罪名的犯罪主体界定为国家工作人员。随着涉及企业腐败犯罪行为的逐渐增多，中国对于腐败犯罪主体的界定范围也在发生调整。我国在反腐败实践中又遇到了新的挑战，社会中介组织中的腐败越来越突出，对原有的法律体系产生了冲击。

3、腐败趋势从个人腐败、单位腐败到集体腐败

腐败集体化已经成为当前中国腐败的一个重要发展趋势，也是各类腐败现象的一个重要共同特征，是未来中国反腐败工作必将面临的最大挑战之一。

根据腐败行为的主体，我们可以将腐败划分为三种类型：个人腐败、集体腐败和单位腐败。个人腐败指的是腐败的主体主要为个人，他们独立进行了贪污、挪用和受贿等腐败行为。集体腐败的主体是一群人，他们所进行腐败行为的收益主要归他们自己。而单位腐败指的是一个单位或该单位领导层以单位的名义而进行的腐败行为。它与集体腐败的区别在于，集体腐败的收益归少数腐败者所有，而单位腐败的收益是归整个单位所有的，单位的领导层并没有直接占有腐败的全部或大部分收益。集体腐败与腐败一样是隐蔽的行为，而单位腐败由于具有一定的“公共性”，往往可能是半公开的。单位受贿、行政垄断和私设“小金库”就是典型的单位腐败行为。

4、腐败结果从影响政策执行到影响政策制定

根据腐败发生在政策制定还是政策执行环节，我们可以将腐败分为大腐败和小腐败这两种类型。大腐败也称高层腐败（grand corruption），主要指的是发生于政治决策、政策制定过程中的腐败行为，如行业发展政策、出口政策、行业标准的制定等。小腐败也称下层腐败（petty corruption），主要指的是发生于政策执行，如交通违法执法、申办执照、卫生许可检查等过程中的腐败行为。小腐败涉及到的经济利益可能并不太多，主要表现为“速度钱”，能够通过行贿的方式促进执法的放松或提高办事效率，但是这种腐败由于与老百姓的日常生活息息相关，社会污染特别巨大。

（二）“反腐败”的概念及类型

反腐败，亦称“反腐倡廉”，即反对腐败，倡导廉政。作为政治伦理学术语，属政治道德范畴，是廉政建设的基本内容，思想道德建设的集中体现。中国共产党历来坚持“反腐败”，尤其在经济体制转换的改革开放的时期，更是把“反腐败”作为党风廉政建设的行动纲领。新形势下反腐败出现以下类型转变：

1、反腐从反黑色腐败到反灰色腐败

与西方许多发达国家不同，中国转型中的行政体制存在着许多灰色领域，即“不合法”，但似乎在一定程度上“合理”的腐败现象，我们称之为灰色腐败。按照社会精英和社会大众对腐败的容忍程度，可以将腐败分为黑色腐败、灰色腐败和白色腐败。黑色腐败指的是社会精英和社会大众都公认的腐败行为，例如贪污、挪用、受贿等。坚决惩治黑色腐败已经成为广泛的社会共识。灰色腐败指的是社会精英认为是，但是社会大众却不认同的腐败行为，例如公款吃喝、公车私用、公费出国出境等。白色腐败指的是尽管从定义上来看是，但两者都不认为是的腐败行为，例如收受小额礼品。在东方社会，赠送和收受礼品是文化中的一部分，社会接受度一般比较高。

灰色腐败的存在严重阻碍了中国的反腐败努力。它模糊了公域和私域的界限，提高了社会对腐败行为的容忍度，经常是黑色腐败的温床，还助长了一些不良的社会风气。消除灰色领域的努力不仅有助于明晰公域和私域的界限，解决利益冲突问题，而且对于提高政府效率，提高透明度也都具有至关重要的作用。对灰色腐败的治理不能简单地靠教育和惩治，更重要的是进行系统的改革，减少腐败机会，铲除其产生的制度土壤。然而总的来看，中国在行政体制改革方面的进展步伐缓慢，许多腐败问题无法得到有效根除。

2、反腐从惩治需求方到惩治供给方

行贿和受贿双方都是腐败行为的受益者。但是我国现在的现实是，受贿者往往被严厉惩处，但得到更大利益的行贿者却逍遥法外。检察机关查办行贿和受贿案件的巨大差距主要是司法惩处倾向性的结果。对受贿者和行贿者查处的严重不对称已经成为国外对我国反腐败工作的重要批评之一。

通常情况下受贿者以官员居多，而行贿者以商人为主，因此严厉惩治受贿者，即腐败的需求方可以被看作是中国共产党对党员领导干部更加严格要求的体现。由于贿赂往往是两个人之间进行的隐秘的行为，鼓励行贿者成为“污点证人”确实也是查处腐败分子，特别是受贿者的需要。然而从司法公平的角度来说，这是不太正常的，而这种不平衡惩处的局面也必然会削弱对行贿者腐败动机的约束，降低他们的腐败行为被发现的风险和成本。尽管索贿可能是一个考虑因素，但毕竟这只是少数情况。

综上所述，笔者认为腐败定义为公职人员与其他社会成员互相联系，利用自己公职人员的地位达到谋取私利的目的，给社会秩序带来破坏性影响的行为。其本质是掌握特殊社会权力的统治阶级作为腐败关系的主要参加者，旨在利用公共资源达到个人目的。这些关系具有隐藏、非正式和自愿的性质，往往不断演变，变得更加复杂。

二、国外反腐败制度研究及其借鉴

（一）国外反腐败制度研究

1、美国反腐败法律制度研究

在不断的修改和完善过程中，美国已建立起一套相对完善的反腐败法律体系。美国的专门反腐败法主要包括:《文官制度改革法》、《联邦贪污对策法》、《政府道德法》、《道德改革法》、《涉外反贿赂法案》等。这些法律主要涉及到: 确立文官行为准则和政治家从政道德

准则；设立直属于国会的特别检察官；要求公职人员必须申报财产；限制政治捐款及防范涉外贿赂等。这些规定构成了美国惩治和预防腐败行为的严密而周全的法网[2]。

2、英国反腐败法律制度研究

英国是世界上较早制定反腐败法的国家。早在19世纪30年代，英国就通过制定一整套文官制度来约束其文官的行为，保证了文官队伍的廉洁。1889年，英国颁布了第一部专门反腐败法《公共机构腐败行为法》。该法严格禁止公共机构成员的主动或被动的贿赂行为。依据该法，任何行使公共职能或法定职能的机构均被认定为公共机构，公共机构的任何人员被严格禁止在与公共机构有关的任何交往过程中收受或者要求收受、同意收受任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益，也严格禁止他们在此类似事务中承诺或提供任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益[3]。1906年，英国在修订《公共机构腐败行为法》的基础上，颁布了《防止腐败法》。1916年，英国又对《防止腐败法》作修订，进一步将适用范围扩大到一切地方性和公共性机构。2003年3月，英国政府又颁布了新的《反腐败法》[4]。2010年英国通过《反贿赂法案》，该法是建立在美国 《反海外腐败法》和一系列英国参加的反腐败贿赂的国际公约的基础上，严格规范英国或者与英国有密切联系的企业和个人行贿和受贿的行为，其打击范围之广、惩罚力度之大使其成为最为严厉的反腐败法律。

3、俄罗斯反腐败法律制度研究

1992年4月4日，俄罗斯总统叶利钦签署了一项法令。在公务员系统中开展反腐倡廉，其中强调，政府机构中的腐败行为侵犯了公民的宪法权利和利益，破坏了民主制度和法律秩序，破坏了国家机构的威信，扭曲了法治的原则，阻碍了经济改革。1992年10月8日，根据俄罗斯联邦总统的法令关于保护公民的权利保护法制的措施，加强打击腐败犯罪的斗争，成立了一个跨部门打击犯罪和腐败的俄罗斯联邦安全理事会。随之，1992年12月14日，俄罗斯联邦人民代表大会发表执政声明关于打击犯罪和腐败的法制状况指出，俄罗斯的法治状况到达了危机的地步，俄罗斯的腐败已经呈现了前所未有的势头，这一切都构成了对国家安全的真正威胁。俄罗斯反腐败的实践已经清楚地表明了，现阶段，在反腐败领域需要的不仅仅是国家制定一部完整的法律规范，还需要现代化的反腐败法律政策[5]。

4、韩国反腐败法律制度研究

韩国作为年轻的后起国家，自建国起一直注重反腐廉政建设，并已建立起较为完善的防腐与反腐机制。

1950年，韩国政府发表了《公职伦理确定宣言》，其中，最重要的是《公务员财产登记法案》。该法案要求公务员登记财产。1961年5月16日，建立了第三共和国的军事政权，并于1975年发动了“庶政刷新运动”的反腐败运动。第五共和国时期的反腐败，全斗焕开始了“社会净化运动”。1992年金泳三当选韩国二战后的第一任民选总

统，标志着韩国军人政权的结束。1998年金大中当选总统，宣布要彻底清除腐败，明确提出要制定一部规制一切腐败现象的综合防止腐败专门法。1996年，金大中在野时就提出建立《防止腐败法草案》，对现有的反腐败规定进行归纳整理，全面分析产生腐败的原因，进而制定出以防止腐败为目的的综合性法律。2001年，《防止腐败法》经过多次修改被国会通过。2003年起，韩国每年实行对全国所有政府和公共机关清廉度调查举措、面向社会全面调查资金账户往来、不法收入证据和民间举报等情况。2006年，韩国政府提出了反腐三大目标和五大推进方向。2006年3月9日，韩国政府、政党、工商界和市民团体等各界代表签订了《反腐败—透明社会协议》，其目标是建立没有腐败的先进型透明社会[6]。

（二）国外反腐败制度研究的借鉴及启示

1、建立专门反腐败法，重视法律在反腐败领域内的作用 国外社会十分重视法律，西方各国普遍重视腐败立法，内容上相对完善和协调，涵盖面上具有广阔性和全面性。从类型上看，专门反腐败法有实体型的、程序型的以及实体和程序内容兼备的综合型的。实体型反腐败法，即规定贪污贿赂等腐败行为的客观表现和处罚标准的法律，这类专门反腐败法往往是对刑法的补充或修改，如英国的《公共机构腐败行为法》、《防止腐败法》；美国的《联邦贪污对策法》。程序型反腐败法，即规定如何保证实体反腐败法得以实现的法律。它以规定对腐败行为的举报、调查、侦察和处理的特别程序为主。如新加

坡《没收贪污所得利益法》、加拿大《舞弊行为调查法》；综合性反腐败法，是既规定实体内容,又规定程序内容的反腐败法。如新加坡《防止腐败法》就是综合型的，它对新加坡重要的专门反贪污机构——贪污调查局的权力作了全面规定,赋予它广泛的侦查权,并规定了具体、详细的侦察措施，对一些适用于反腐败的特别诉讼程序和证据制度也作了规定，包括贿赂推定、财产来源不明证据、习惯证据、共犯证据、证人免责、贿赂人的证据效力等内容。从功能上看，专门反腐败法有惩罚性、预防性的，也有两者兼备的。惩罚性反腐败法通过对腐败行为的严惩，给腐败分子以切肤之痛，警示他们以后不要再发生腐败行为。预防性反腐败法通过确立一系列预防腐败的法律制度防范公职人员发生腐败行为。如2001年韩国制定的《腐败防止法》是预防性反腐败法，它的最终目的就是为了预防腐败的发生。这部法律规定了对腐败行为的举报、设立国民监察请愿制度、扩大财产登记及公开对象的范围、加强审查事项、设置没收不当财产的机构、实施持续高强度的监察活动、发动市民进行行政评价和召开听证会等内容，以遏制公职人员腐败行为的发生。从效力上看，专门反腐败法在对事、对人、时间和空间的效力范围和力量上都有扩大和增强的趋势，如美国的《涉外反行贿法案》。在时间效力上，有的国家的专门反腐败法为加强对腐败行为的追究，规定了溯及既往的效力。

由于国外在预防和惩治腐败方面研究较早，积累了相当多的经验。因此，中国应借鉴其他国家的经验，制定一部综合型的专门反腐败法，规定具体、明确、操作性强的惩治、预防腐败的措施和程序，将分散在党规党法和行政措施中的反腐败制度和规范进行梳理、整合，吸收进专门反腐败法中，以使中国反腐败的制度措施更加有力。

2、设立专门反腐败机构并赋予其的独立性和权威性

国外严格法律条文规定：反腐机构只和该部门内上级领导之间有明确的隶属关系，不受其他机构干预。在许多国家包括联邦制国家里，各地方反腐部门自成体系，不受其所在地势力干扰，倾向于采用中央主导型的反腐败模式。如韩国的腐败防止委员会和监察院；美国的司法部公共廉洁处、监察长办公室、政府道德办公室；英国的罗兰委员会、议会监察专员署、国民保健署等。从当前情况看，各国专门反腐败机构呈现出独立、高效、权力集中的特点。

独立、高效、权力集中的工作体制和机制保证了专门反腐败机构职能最大限度的发挥，使它们在各国的反腐败斗争中发挥了非常重要的作用中国尚没有设立独立的垂直领导的专门反腐败机构。在中国，对腐败行为的预防、监督和处理是由权力机关、行政机关、司法机关和它们内部设立的职能部门以及党内的专门监督机构——纪律检查委员会来完成的。这些机关、组织和部门，尽管在中国的反腐败斗争中查办了大量案件，取得了一定的工作业绩，但相对于其他国家的专门反腐败机构，仍缺乏独立性、统一性和权威性，影响了我们反腐败的力度和效率。因此，中国应借鉴其他国家的经验，在进一步强化现有反腐败机关和部门职能的同时，建立起由中央政府或地方政府垂直领导，独立行使职权的专门反腐败机构，并赋予它们广泛的权力。

3、明确法律条文吸收公众参与反腐败

当前世界发达国家普遍将坚持程序公正作为国家治理的重要核心理念。在现实工作中，有严格法定程序指导着公权机关行使自身权力，达到预防权力运行时有可能产生的人为随意性，进一步控制以权谋私的存在空间，促进权力监督的有效进行。

从各国的反腐败实践中可以看到，公众参与是每个国家反腐败的一支强大的不可或缺的力量。许多国家用法律赋予了公众对国家机关及其公职人员广泛的监督权，而且规定了周密的保障此项权利实现的方式、途径和程序。如一些国家法律规定公众对腐败行为有举报的权利，并对接受举报的机关、举报的方式和程序、对举报人的保护和奖励等作了详细的规定，为公众参与反腐败提供了便利的条件和切实有力的保障。此外，有的国家还根据需要适时开展反腐败活动，如韩国为反腐败就开展过“庶政刷新”运动、“社会净化”运动、“新秩序，新生活”运动、“国民清正”运动等，美国开展过文官改革运动。这些规模宏大的运动对腐败分子形成了强大的社会压力，也促成了许多反腐败制度的完善，加速了各国反腐败斗争的进程。

中国应大力依靠人民群众进行反腐败斗争。中国宪法、法律、行政法规及一些党规党法赋予人民群众对国家机关及其公职人员广泛的监督权。但人民权利的具体内容还有待细化，保障人民实现权利的程序还有待完善，渠道还有待进一步畅通。今后，中国在这些问题上还应下大功夫，借鉴其他国家的经验，研究如何切实保障人民群众监督权的落实。

4、坚持教育监督兼顾注重教育惩治联动

在整个预防和惩治腐败法律体系中，教育是基础，制度是保证，监督是关键，三者之间应当相互依存、相互促进。在当今国外在反腐倡廉法律体系中，通常将教、防、惩互相结合，注重教育预防，但对已发生的腐败行为也决不手软，坚决给予重惩让。值得指出的，是当今一些国家对腐败行为的重惩不仅表现在量刑上的从重从严，而且还表现在对腐败违法犯罪多适用罚金罚和资格罚。许多国家对腐败违法犯罪规定要追回不法财产和处以倍计的罚金，规定在一定时间段内不得再担任本职务或从事与本职务有关的工作。如韩国《腐败防止法》规定，如果公职人员在职期间因腐败行为被免职，3年内不得从事原所属部门的工作，从退职之日起，5年内不得在有关的赢利和私人企业中就业。

中国法律对腐败行为适用罚金罚和资格罚的范围相对来说比较狭窄，只是刑法规定对贪污、受贿犯罪该判处死刑、无期徒刑的，才附加剥夺政治权利，而且中国对限制担任原有职务或从事原来职业的规定较其他国示范区也较狭窄，内容也不够具体、明确。腐败行为是行为人利用自己职务或职业的便利条件实施的，如果对行为人不适用资格罚，那么，当他们再次拥有了这样的资格时，其主观恶意又能与其权势或业务相结合，难以避免再次犯罪的可能性。因此，中国法律有必要扩大对腐败违法犯罪行为适用资格罚，剥夺行为人的政治权利、担任原有职务或从事原来职业的权利，以防止其再犯。这对防范和打击腐败行为是非常有益的。

三、中国现行反腐败制度的现状及其存在的问题

（一）中国反腐败法治化现状

截止2014年9月30日，我们党内法规，涉及到党风廉政建设总计为1部党章、2部准则、7部条例、2部规则、50个规定、31个办法、7个细则，以及大量的规范性文件。从2012年底开始，中央部署开展了我们党历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理。历时两年半的时间，从中央各部门到省区市各党委全覆盖，经过清理摸清了家底，解决了一些不适应不协调的问题。党的十八大以来，特别是四中全会之后，党内法规建设快马加鞭，制度之“笼”越织越密——党的历史上首次中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成，《中国共产党党内法规制定条例》等党内“立法法”出台，出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》等规章制度重在强化作风建设，《中国共产党巡视工作条例（试行）》修订工作全面启动。

在清理的基础上，中央又出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，《纲要》提出要在未来5年重点制定45件党内法规项目，其中与党风廉政建设有关的就有14件。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面推进党风廉政建设，使党风、政风为之一新，得到了全国人民的衷心拥护和高度评价。党中央、国务院等部门先后出台了一系列关于廉政建设的重要规定。这些规定具有极强的指导性、针对性、示范性和可操作性，是全面改进工作作风的基础。比如，在制度建设方面，十

八大结束后不久，就出台了我们大家后来都耳熟能详的中央八项规定《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，之后中办、国办又联合下发了中央八项规定实施细则，《八项规定》和《实施细则》为我们党开展作风建设、改进作风提供了有力的制度保障。如在强化干部监管方面，出台了《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》、《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见（节选）》、《关于在党的群众路线教育实践活动中严肃整治“会所中的歪风”的通知》、《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》；在引导示范带头方面，出台了《关于在全国纪检监察系统开展会员卡专项清退活动的通知（节选）》、《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》、《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》；在提倡厉行节约方面，出台了《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《关于厉行节约反对食品浪费的意见》；在规范公务接待方面，出台了《中央和国家机关会议费管理办法》、《党政机关国内公务接待管理规定》；在严禁公款送礼方面，出台了《关于落实中央八项规定精神坚决刹住中秋国庆期间公款送礼等不正之风的通知》、《关于严禁公款购买印制寄送贺年卡等物品的通知》、《关于严禁元旦春节期间公款购买赠送烟花爆竹等年货节礼的通知》、《严禁干部用公款互相宴请、赠送节礼、违规消费》。

同时，中国还开启了国际反腐新阶段。目前，中国已缔结39项引渡条约和52项刑事司法协助条约，与93个国家签署检务合作协议

或谅解备忘录，与189个国家建立了警务合作关系，初步建构起国际合作网络。把2014的“主场打虎”和“客场猎狐”势头延续下去，必将成为新常态。政务平台的开通，标志着纪检监察工作进入了互联网时代，迈入了‘开门反腐’的新阶段。”

反腐与法治的紧密关系，需要通过逐步认识和把握新的历史条件下反腐败的特点和规律，形成了一套反腐败的基本战略思路，核心是法治反腐，即以法治思维和法治方式预防和惩治腐败。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这标志着中国共产党对法治的认识提高到了一个新高度。

（二）存在问题的分析

1、中国现有腐败的成因

长期的封建官僚政治体制，给予拥有政治权力的人即做官者以种种物质利益，并赋予他们利用政治权力谋取私人经济利益的特权。这种封建糟粕是今天的腐败思想得以产生的历史渊源。我国正在建设社会主义市场经济体制。新旧体制转轨过程中，缺乏完备的监督机制，腐败现象的伴生具有某种必然性。主要有几个问题：其一，没有一套完备的反腐败的法律体系。其二，执法行为缺乏力度，不能有效地实现法律的目的。其三，立法的质量有待提高，与广大人民的利益需求还有差距。其四，情大于法，在过去甚至是现在，不是把法摆在第一位，在法、理、情问题上没有摆正关系，而是情、理、法，人情第一，把法放到次要的位置。

2、存在问题的分析

中国反腐败并没有完全建立起“制度反腐”和“法治反腐”的体制机制，在立法、机构建设、民主参与、制度、体系构建等方面还存在差距，必须坚持用法治思维和法治方式反对腐败，提升反腐败治理水平，为全面深化改革、推进依法治国提供根本保证，建成“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度环境还尚有差距，笔者认为，关键的是不能腐。

反腐败作为中国共产党的政治任务，主要采用的是党纪、政纪和法纪等多元治理方式，因而法治反腐在中国长期处于既无专门立法、又无理论体系的状况。随着法治中国建设的推进，反腐败势必将从政治斗争型转向法律治理型，建立反腐败国家法律制度，构建反腐败法治理论体系，培养反腐法治类高端人才，既是当务之急，又是战略任务。

四、完善中国反腐败法律制度的对策

（一）加快推进反腐败国家立法，完善预防和惩治腐败体系。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。

最高检提出，将积极推动反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系。同时，检察机关将围绕实现公民权利保障法治化，积极向全国人大及其常委会提出完善立法的建议。同时提出推动完善惩治贪污

贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。首先在全面深化改革过程中坚持把权力关进制度的笼子里。权力一旦失去制约，就会滋生腐败。现实生活中，违法乱纪、权力膨胀腐败、司法公信力丧失，一些民众信访不信法等问题的存在，都是权力失去制约造成的。其次建立高素质的执法队伍，中国依法反腐才能做到做好有法必依、执法必严、违法必究。法律不能做到被严格执行和有效实施，就会变成随意搁置的一纸空文。再次建立有效的法律监督机制，有效规制权力，防止权力滥用。党的十八大报告明确指出，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权利，让权力在阳光下运行，这是从源头上反腐的关键。最后健全社会主义民主与法治，坚定全社会的反腐信心和全党反腐倡廉的决心。坚持社会主义民主，社会主义民主与法治是分不开的，民主是法治的前提和基础，法治是民主的实现和保障；法治是依法办事。

有较为系统、完备的反腐败法律制度是依法反腐的基本前提，反腐败国家立法要注重两方面的内容，一方面是关于掌权者的权力设置边界及权力行使和运行的规则；另一方面是追究腐败者的规则和安排，即关于违反规则构成腐败及其追究的规则。具体一点说，反腐败立法应适应反腐败现实需要，整合散落在公务员法和刑法等国家单行立法以及党内法规中的规定，推动反腐败综合性立法。

（二）加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行 习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要善于用法

治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”十八届四中全会在中央全会的层面第一次专题研究全面推进依法治国重大问题，开启了依法推进国家治理体系和治理能力现代化的新时期，也预示着反腐作为加强党的建设的重大工程，进入加强法治化的新阶段。要大力推进反腐法治化，必须首先在反腐法制刚性运行上多下功夫。

刚性运行须强化依法反腐思维。法治思维主要是指想问题、作决策、办事情过程中具有很强的法治观念，法治原则、法学原理、法律制度、法律方法等在思维中有很强的约束力，是实施法治方式的思想基础。长期以来，反腐败作为我们党的重要政治任务，主要采用的是党纪、政纪和法纪等多元治理方式，因而无论在思想观念、理论体系还是在立法、司法、执法实践中，法治反腐都比较薄弱。虽然改革开放以来全社会的法制意识日益增强，但传统的“人治”思想观念依然根深蒂固，一旦遇到复杂问题或涉及个人利益，以言代法、权大于法、徇私枉法等现象就可能发生。党的十八届四中全会做出全面推进依法治国的重大决策，这为加强依法反腐建设提供了空前的机遇和良好的环境。所以必须借助十八届四中全会的东风，强化全党和全国人民反腐的法治思维，把反腐工作纳入依法治国的总体部署，将依法治国要求贯穿反腐工作的全过程和各方面，坚持用法治思维、法治方式预防和惩治腐败，不断提高反腐工作的法治化水平。

刚性运行须完善反腐法制体系。要使反腐在法治轨道上运行，必须大力推进科学立法、民主立法，以宪法和党章为依据，建立和完善

一套功能齐全，立得稳、行得通、管得好，能够适应党的建设和国家发展需要的法律制度体系。包括制定国家反腐败基本法，完善反腐败行政法规、地方法规和行政规章等配套法规，从制度源头上堵住或减少公权力寻租的可能。要突出重点，加强与反腐败有关的行政、刑事和司法方面的法律法规建设，完善客观公正审判制度，建立行政违法责任追究制度。同时，健全党内法规制定体制机制，以严于国家法律的标准加强党内法规制度建设，形成配套完备的党内法规制度体系。增强党纪和国法双轨反腐的法治新思维，强调依法反腐，并不意味着党的纪律检查部门可以弱化反腐职能，相反要积极与国家司法机关“双轨”并进、分工配合，做好党内法规和国家法律衔接，定期研究双方需要共同解决的问题，整合各种反腐资源，提高反腐工作成效。

刚性运行须严格依法依纪反腐。强调让反腐法律制度刚性运行，在很大程度上就是强调要严格依纪依法反腐。一方面，要严格运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守党纪国法。在惩治腐败的问题上，要始终坚持有法必依、执法必严、违法必究，坚持法律面前人人平等，切实做到不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。另一方面，又要严格按照党内法规、国家法律以及有关制度规定进行。要以事实为根据，以法律为准绳，坚持证据客观与证据合法并重，切实提高证据的法律效力，同时注意维护被调查人的申辩权、申诉权、人身权、知情权、财产权等各项合法权利，努力使查处的每一起案件都成为客观公正、令人包括腐败分子信服、经得起历史检验的铁案。此外，还

要加强对各级领导干部和反腐工作人员依法反腐情况的监督检查，把依法反腐纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法反腐作为考察干部的重要内容，以此促进依法反腐观念的增强和能力的提高，不断推进反腐工作法治化的进程。

（三）加大从严治党力度，推动国家治理体系现代化

从严治党，关键是从严治吏。现阶段从严治党呈现出体系化、结构化、制度化的特征，成为国家治理现代化大局中的一个枢纽，与依法治国、全面深化改革等各项事业紧密联系。

从查办*的“打虎”行动到境外追逃的“猎狐”行动，从中央巡视组的“问题清单”到中央纪委官网的“正风清单”“打虎拍蝇”新常态得到确认。这是党的十八大以后，以八项规定、高压反腐等从严治党举措，给中国政治生态带来的新局面。在国际上，新一届党中央领导集体的“标志性反腐新政”赢得了广泛认同，预示着中国将在未来持续收获“反腐红利”。

众所周知，党纪严于国法，执纪越严，党纪与国法的无缝衔接将更趋常态化。事实上，中国存在着纪律和法律的“制度双笼”，关键是如何加密加固、互补互促。2014年，依法治国与依纪治党齐头并进，党纪与国法正趋于“双笼合围”。例如在刑法修正案中，将贪污贿赂犯罪的数额标准改为视情节性质而定，并保留死刑；以“财产刑”加大对行贿犯罪处罚力度，严格对行贿罪从宽处罚的条件；完善预防性规定，对利用职业便利犯罪实施禁业等。又如，建构纪律审查、党

纪处分与移送司法、证据认定等的“绿色通道”，对重大腐败案件依法公审等，这些均是执纪执法实践中的热点领域。法治领域的这些重大进展，扎紧了约束权力的制度之笼，成为反腐治本之策。

“打虎拍蝇”为党的治理创下佳绩，“纪检体改”则为改革释放红利。作为全面深化改革不可或缺的一项部署，党的建设制度改革广泛性、深刻性和艰巨性前所未有，一手抓从严惩治，一手抓从实改革，两手抓、两手硬，是2014年从严治党的主基调，也将是2015年的重大课题。纪检体制、司法体制等关键改革的路线图渐次展开。根据《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，中央纪委将首次向党的工作部门和人大、政协机关派驻纪检组，把监督重点落到驻在部门领导班子上，避免“派”的虚化和“驻”的牵制。在惩治中深化改革，在改革中强化惩治，将确保“纪律部队”不断做大做强，成为全面深化改革的重要保障力量。2014年的反腐实践使我们相信，综合治理党风、政风、社会风气的政治生态和国家社会面貌，必将使清明常在。

（四）以《联合国反腐败公约》为框架，健全与完善中国反腐败法治化建设

《联合国反腐败公约》（以下简称“《公约》”）于2003年10月31日在联合国第 58届会议上审议通过。作为自联合国成立以来通过的首部专门指导国际反腐败斗争的法律文本，《公约》得到了国际社会的广泛接受，《公约》共有包括中国在内的95个国家签署了《公约》，奠定了国际社会共同合作打击腐败犯罪的法律制度基础。《公约》共

分为8章71条，核心内容涉及预防腐败犯罪的法律机制、腐败犯罪的定罪与执法机制、腐败犯罪的资产追缴机制三个方面。中国政府于2003年12月10日签署《公约》，全国人大常委会于2005年10月27日批准《公约》。

作为迄今为止关于反腐败问题的最完整、全面而又具有广泛性、创新性、科学性的国际法律文件，《联合国反腐败公约》所倡导的新理念，如预防和打击腐败犯罪并重，坚持多学科、综合性、广领域的预防战略，实行政府主导、社会参与相互促进，以及坚持各国依法独立开展反腐败同时加强国际合作等，将改进中国反腐败的法律机制，增强中国反腐败的法律力量。但与《联合国反腐败公约》相比，中国关于惩治腐败犯罪的刑事立法存在刑事法网粗疏，刑罚过于严苛的问题，尚存在进一步完善的空间[7]。

1、进一步扩大贿赂的范围

在“贿赂”范围的问题上，《公约》的表述是不正当好处，我国刑法的规定是“财物”。贿赂范围的大小影响犯罪的成立和对犯罪的打击力度，并且随着社会的发展，贿赂已经不单纯限于财物或者财产性利益。在现实生活中，一些新的贿赂手段层出不穷，如性贿赂、安排就业、解决升学问题等等，这些都符合贿赂犯罪以权换利的本质特征。因此可以借鉴《公约》有关贿赂的规定，将贿赂的范围扩大至“不正当好处”，“好处”既包括财物、财产性利益，也包括其他一切能满足人的生活需要和精神欲望的各种事物。

笔者认为，贿赂犯罪所保护的法益应为国家工作人员职务行为的不可交换（收买）性。贿赂犯罪的实质就是权、利的交换，是对职务行为的收买，因此将贿赂犯罪所保护的法益界定为职务行为的不可交换性是符合贿赂犯罪的实质的。那么一切予以和职务行为交换的财物、财产性利益以及非财产性利益都可以成为贿赂犯罪中的“贿赂”，因此扩大贿赂的范围既有利于严密我国贿赂犯罪的刑事法网，同时也符合司法实践打击犯罪的需要。

2、完善行贿犯罪的相关立法

《公约》在第15条、第16条、第18条以及第21条分别规定了对本国公职人员行贿罪；对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪；影响力行贿罪以及对私营部门工作人员行贿罪。中国刑法目前规定的行贿犯罪包括针对国家工作人员的行贿罪（第389条）；对非国家工作人员行贿罪（第164 条）；对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪（第164 条）；在行贿犯罪类型的设置上与《公约》相比存在一定的差距。

在行贿类犯罪构成要件的设计上，我国与《公约》的构成要件存在冲突。我国关于行贿类犯罪的成立，均以“为谋取不正当利益”为构成条件，相比《公约》的规定，在主观要件上只要行贿人明知是本国公职人员、外国公职人员、国际公共组织官员或者私营部门工作人员而许诺、提议、实际给予不正当好处的就符合行贿类犯罪的主观要件，而不需要以“谋取不正当利益”为目的。且我国刑法关于 谋取不正当利在今后的立法活动当中关于行贿类犯罪，我国可以借鉴《公约》的做法，直接取消为谋取不正当利益 的主观限制条件，这

有利于行贿犯罪刑事法网的严密，符合“严而不厉”的立法原则。

3、废除相关犯罪的死刑

针对腐败犯罪分子大量外逃的事实，《公约》第44条对引渡作出了详细的规定。其中“死刑犯不引渡”作为国际惯例理应予以遵循，且《公约》并未排除该国际惯例的适用。中国目前有关贪污罪、受贿罪均存在死刑的规定，但世界上大多数国家都废除了贿赂犯罪的死刑，这在实践中可能会导致被请求国以刑罚为理由拒绝向我国引渡外逃的腐败分子，增加引渡的难度。

鉴此，中国刑法有必要废除贪污罪、受贿罪的死刑条文。贪污罪、受贿罪属于非暴力的经济性犯罪，我国要减少和废止死刑首先应当从非暴力经济性的犯罪着手。当然，对非暴力犯罪废止死刑也应当区分轻重缓急而分步骤进行，其中尤其是贪污贿赂犯罪的死刑废止应当特别慎重，应当等待时机成熟时方可提上日程，以免给刑法改革和社会文明发展造成负面影响。比较合适的做法是在司法实践中减少贪污贿赂犯罪死刑的适用，具体以数额加情节加后果作为贪污贿赂犯罪的死刑适用标准。

4、建立缺席审判制度

针对贪污贿赂犯罪存在大量犯罪嫌疑人、被告人潜逃的现象，对犯罪涉及的赃物的追逃已成为打击此类犯罪的首要任务。因此关于判决前财产没收程序的规定具有普遍性《公约》第54条规定对此进行了详细的规定。

中国现行的刑事诉讼法并没有形成一个完整的缺席审判制度（与

缺席判决相对应，即法院在一方当事人缺席时所作的审判），世界上大多数国家均在刑事诉讼法中规定了缺席审判制度，且根据《公约》的规定，在腐败犯罪没收资产的返还问题上，必须基于请求国的生效判决，并且引渡的依据往往也是请求国的生效判决，我国刑事诉讼法对于缺席审判制度规定的缺失，增加了我国追缴流向海外的腐败犯罪的资产，引渡外逃的腐败分子的难度。鉴此，我国有必要尽快建立缺席审判制度，不过应当对其适用范围做出严格的限制 对于腐败犯罪而言，适用缺席审判应仅限于犯罪分子外逃且涉案金额巨大的案件以及犯罪分子畏罪自杀的案件,同时构建缺席审判的法律救济机制（重新审判机制、上诉机制）。

5、进一步明确技术侦查的规定

所谓“技术侦查”是指采取一定的科学技术手段获取案件信息 证据和缉拿犯罪嫌疑人等侦查行为的总称[8]。当前主要的技术侦查手段包括监听、秘密摄录等。随着社会的高速发展，犯罪种类和手段呈现多样化特征，某些犯罪行为更加隐蔽，传统侦查手段效果不尽人意。鉴于腐败犯罪的隐蔽性、手段的多样性以及取证的不易性的特点，《公约》在第32条第2款以及第50条明确规定了对于腐败犯罪可以采取视听技术等高科技手段提供证言，可以酌情使用电子监控、特工行动等特殊侦查手段，并允许法庭采信通过这些手段获得的证据。

中国原《刑事诉讼法》并未规定针对腐败犯罪的技术侦查措施，造成对此类犯罪的技术侦查缺乏法律的明确授权，导致侦查活动合法性的困境以及人权保障上的漏洞，而无法可依又容易造成技术侦查的滥用。鉴此，新《刑事诉讼法》增加规定了技术侦查的措施，并且明确了人民检察院根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，对于重大的贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件，可以采取技术侦查措施，按照规定交有关机关执行。

综上，中国刑法和刑事诉讼法有关的惩治腐败犯罪的规定和《联合国反腐败公约》相比，还有许多不一致和不够完善的地方。对这些不一致的地方应尽快进行立法完善, 以便能够使中国和国际上其他国家一同共筑一道坚强的反腐败屏障, 更好地开展国际间反腐败的交流与合作, 使中国打击和预防腐败的工作取得更大的成效。

结束语

中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议以后，中国的反腐倡廉工作己经步入了法律法规制度体系建设的新阶段。我们应当聚焦十八届中央纪委第五次全会会议精神，在深入分析和解读廉政制度建设现状的基础上，对现有庞大而复杂的廉政制度体系进行进一步的梳理和规范。以建立国家廉政基本法的手段，来规范和管理中国反腐败法律法规制度的确定和实施。在充分借鉴世界各国关于廉政立法的优秀成果和先进经验基础上，建立健全中国特色反腐败法律制度，构建一整套框架科学、层次清晰、运行顺畅、监督有效的反腐败法律法规制度体系，为中国打击腐败提供坚实的法律基石。

参考文献

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