我国行政监督体制存在的问题及完善建议_行政监督体制的完善

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我国行政监督体制存在的问题及完善建议

【摘 要】行政监督体制的建立和完善是保证行政管理活动正常运行的必要手段，是行政管理活动取得成效和行政改革成功的重要保障和关键因素，它对国家的法律、法规的正确贯彻实施和维护党的方针、政策，惩治腐败，促进政府机关的廉政勤政建设，提高政府行政效能发挥着重要作用。当前，我国行政监督体制存在着多种问题，没能完全地、充分地发挥出行政监督的积极作用，因此，如何进一步完善我国行政监督体制，更好的发挥其积极作用，值得我们思考和探讨。

【关键词】行政监督体制 现状 问题 完善 建议

一、我国的行政监督体制

行政监督这一概念，多年来一直是学界所争论的一个焦点问题。就如何定义行政监督，各国由于国情不同，形成了不同的理解，例如美国学者古德诺曾在《政治与行政》中提出了“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”的著名论断，其将行政从政治中脱离出来后，从此人们逐渐认识到对于行政可以从广义和狭义两个角度来论述[1]；美国著名行政学家马歇尔·E·狄莫克认为，行政监督是行政机构中某些人对另一些人进行指导的工作，告诉他们应该做些什么，并且帮助他们去做；另一位美国学者凡德色尔认为监督系发动行政人员在最有效的情况下同心协力完成组织所担负的任务[2]。而中国共产党在新中国成立之初就认识到，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。”[3]因此，早在新中国成立之初，就开始着手从制度与实践两个层面建设行政监督体制。通过多年的努力，如今我国已拥有了中国特色的行政监督体制，该体制是由外部行政监督和内部行政监督构成的。

外部行政监督是指行政机关以外的监督主体，为保证行政工作的正确性、合法性及社会效益而对行政机关及其工作人员实施的监督。我国外部行政监督系统，包括中国共产党及其各民主党派的政党监督，各级人民代表大会的国家权力机关监督，人民法院和人民检察院的司法监督和人民群众、社会团体以及新闻舆论的监督。外部监督是内部监督的补充，有利于行政监督的完善及自我弥补。

内部行政监督，是在行政组织内部建立的系统有效的自我监督。我国内部行政监督系统，包括国家行政机关的自我监督，行政监察机关的专门监督和审计机关的特种监督。内部行政监督是行政组织的一种自我调节机制，其主要工作和目的是建立和完善各种法律法规制度，内部行政监督是外部行政监督实现的有效条件。尽管我国已经形成了一个较为全面、完整的内外双层的行政监督体制，在建设中国特色的社会主义国家过程中发挥着重要的作用。但现实中，由于整个监督体系缺乏应有的权威性和独立性，并且监督体系庞大杂乱，行政监督体制还存在一系列的难题、问题，“难监”、“漏监”、“虚监”的现象还大量存在。

二、我国现行行政监督体制中存在的主要问题

我国现行的行政监督体制虽然非常符合我国国情, 但在建立中国特色的社会主义、发展社会主义市场经济的实践中，现行的监督体制也暴露了一系列的缺陷和不足，主要有以下几方面:

（一）行政监督体系整体功能不强。

通过多年来的努力，我国依然已经形成了一个较为全面系统的多元化的行政监督体系。然而，在实践的过程中，政府机关内外监督之间存在一定的摩擦，相互之间的关系还没有完全的理顺，监督主体之间各自的监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体，相互之间又缺乏沟通和联系。因此，在工作实践中往往各自为战，不能做到运行高效、分工合理、协调互动、严密有序的方针，往往使监督工作不能顺利的进行或完成。

（二）监督机构缺乏独立性。

“任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求。” [4]在我国的行政监督体系中，缺乏合理的制约机制去约束监督机关和行政机关，监督更是缺乏应有的权威性和必要的独立性。首先，监督主体在监督实践中的实际权力较弱。例如，人大对法律的监督，理论上拥有的权力与现实中实际拥有的权力相差甚大。同时，政党监督、行政机关专门监督、司法监督也存在同样的在现实中权力弱化的现象。其次，监督机构的工作环境不够独立。监督部门的负责人一般是由同级党委或政府部门任免，因此同级党委或政府的主要领导不仅能在经济上控制监督部门，而且能够直接或间接地干预监督部门的工作，致使监督部门形同虚设。

（三）行政监督缺少法律法规的引导。

行政监督的无法可依，使行政监督缺少必要的指导性依据，导致了监督的盲目性和随意性。因此，制定相关法律法规文件是建立和完善行政监督机制的前提和保证。特别是在我国现行行政监督漏洞百出，行政监督的法律法规又比较匮乏，有些领域甚至还是空白的情况下，建立一整套有关行政监督的法律法规是一个亟待解决的问题。

（四）偏重事后监督，缺少监督的预防。

依据监督主体对监督客体实施监督的阶段不同，行政监督可以划分为事前监督、事中监督和事后监督三个阶段。然而，在实践中我国的行政监督却是偏重于追惩性的事后监督，对行政机关的违法行为往往是采取“亡羊补牢”式的监督，忽略了对行政机关违法犯罪行为的预防和对其在实施过程中的控制，导致了大量的行政行为的偏错，而监督机构又忙于“纠错纠偏”，这种循环往复的结果就是监督机关的被动消极监督。因此，在行政监督中应当及时有效地发现并纠正行政决策与执行中的错误和偏差，促进行政目标的实现，行政监督应该以“防患于未然”为主，同时加强行政过程中的控制，使事前、事中、事后监督三位一体，提高监督效能。

（五）对行政人员的道德监督机制不健全。

监督主体的素质与监督工作的效果和质量有着紧密的联系。当前，我国处于一个比较极端的功利主义社会时期，监督人员的素质一旦受到功利主义的侵入，往往就会出现腐败的现象。而目前就我国监督主体的道德监督上还没有一个良好的机制能够来对其进行限制或者约束。对行政道德的理解仅限于几条职业公德规范，甚至和行政法规混为一谈，道德监督成了法律监督的辅佐。因此，在探讨监督体制问题时，不能只顾着解决外部监督系统和内部监督系统存在的问题，建立道德监督机构同样也是个亟待解决的问题。

三、健全和完善我国行政监督体制的建议

（一）建立行政监督体系的协调机制，增强行政监督的整合力。

在第十一届全国人民代表大会第一次全体会议上，前国家总理温家宝在《政府工作报告》中，将完善行政监督制度列为“加大行政管理体制改革，加强政府自身建设”的四项内容之一[5]。而在上文中我们也谈到行政监督体系的不协调以及没有协作的法规等问题。因此，要使各系统的监督主体协调一致，互相配合，形成合力，就必须要建立内部与外部监督体系的协调机制。尉健行同志曾指出：“各级纪检监察机关要集中力量查办比较重要或复杂的案件。要加强同经济管理和监督部门的联系，加大对重点经济领域监督检查的力度，通过执法监察、专项检查和巡视等各种方式，主动发现大案要案线索。要健全查办大案要案的协调机制，加强反腐败协调小组的工作。各级纪检、法院、检察、公安、监察、审计等部门要紧密配合，形成查办案件的整体合力。” [6]而要做到建立行政监督体系的协调机制，就应采取以下方法：首先，要确立行政监督权力机关的核心地位。其次，建立相互协作的制度，使各监督主体之间能够做到克服实际存在的相互封锁、排斥等错误倾向，达到相互相互配合的目的。最后，建立一个综合性协调机构，负责进行总体把握以及具体指导，从而达到综合协调的效果。

（二）加强行政监督立法。

有法可依可以对行政监督起到指导作用，也是实行行政监督的前提和基础。通过立法来完善和明确监督主体的各自权限、地位、职责及活动的方式、程序和范围等。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容,并把执法监督和守法监督作为重点。目前，我国的行政监督没有很完善的法律法规的规定，无法为行政监督提供一个系统的指导方针，因此，只有加快建设行政监督的立法规定，才能避免或者减少监督的盲目性和随意性。根据我国现状、我国国情及行政监督缺乏可操作性的具体情况来看，我们要建立的是一个具有严密的、有高度可行性、具有专门的监督法律、法规的制度体系。特别要具有高度的可行性、可操作性，这是一个制度能否真正被运用于现实的前提和基础。也就是说只有有了一个完整有效的法律、法规，才能保证行政监督的正确实施和有效运行。

（三）增强监督主体的独立性和权威性。

监督主体的独立性与权威性就是要求监督客体切实处于监督主体的监督之下，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，以保证监督主体能充分行使监督权。目前，我国实行的是双重领导体制的内部监督。然而实践证明，双重领导的内部监督体制由于监督主体的地位不高，很难容易受到人情世故的影响，易导致监督效力弱化。而建立自上而下的独立的外部监督体系解决这个问题的有效办法。因此，必须重视加强内部监督与外部监督的相互协作关系，要重视创新行政监察部门的职权。

（四）注重事前的预防和事中的监督。

“预防往往必打击更为重要。”注意加强行政监督的事前预防和事中监督有利于改变我国长久以来的偏重于事后惩罚性的监督方式，有利于改变现行的监督体制事后“亡羊补牢” 的做法。在实际的监督活动中，应当以“防患于未然”与加强事中行政行为的控制为主要任务，从而改变行政监督的消极被动的局面。而且，加强事前、事中、事后监督的有机结合，有利于提高行政监督的效率及效果。

（五）注重行政监督人员的业务素质和道德素质的培养。

行政监督人员是行政监督的直接实施者，也是行政监督体系中最主要的主体，因此，提高行政监督人员的政治素质、业务素质和道德素质对提高行政监督效是成正比的。作为行政监督人员不仅要拥有过硬的业务水平、还要拥有较高的道德素养，不仅要不断的接受业务培训，还要积极地加强思想道德的修养，从而达到内外兼修的层次，成为一个具有高尚的行政伦理精神且拥有超高业务水平的行政监督人员。当然，我们并不是说要行政监督人员完全依靠道德素质发挥行政监督的作用，而是要学习古代检察制度的“教之以礼，裁之以法”的监督思想，做到提高业务水平与道德素养的同时，更进一步的完善法律制度，使自律与他律有效结合，从而形成有机的统一体，使我国的行政监督体系能够更加完善。

参考文献:

[1] 章剑生.行政监督研究.北京:人民出版社,2001.[2] 丹尼斯·缪勒.公共选择.北京:商务印书馆,1992.[3] 马克思思格斯选集·第2卷.北京:人民出版社,1972.[4] 夏书章.行政管理学[M].高等教育出版社,2003.[5] 温家宝.政府工作报告[N].人民日报,2008-03-20.[6] 尉健行.以“三个代表重要思想为指导,认真贯彻落实党的十五届六中全会精神[J].中 国监察,2001,(20):4-8.