金融企业国有资产转让管理办法_国有资产转让管理办法

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《金融企业国有资产转让管理办法》

--------------------2009年3月17日，财政部部长谢旭人签发中华人民共和国财政部令第54号，公布《金融企业国有资产转让管理办法》（以下简称《办法》），自2009年5月1日起施行。

一、制定背景

金融企业国有资产转让主要包括非上市企业国有产权转让和上市公司国有股份转让。几年来，财政部一直依照规范上市公司国有股权管理的相关规定，如《财政部关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字[2000]200号）和《股份有限公司国有股股东行使股权行为规范意见》（国资企发（1997）32号）来办理金融企业国有资产转让事项。随着金融体制改革的深化，国有金融企业法人治理结构日益完善和并购重组事项不断出现，在资产转让工作的实际操作中，出现以下问题：一是非上市企业国有产权转让缺乏明确的规定；二是转让价格的确定缺乏依据；三是现行规定不适应股权分置改革后的新形势；四是资产转让监管职责划分需要进一步明确。为进一步规范金融企业国有资产转让行为，财政部将制定《办法》列入了《2008年财政立法工作计划》。

二、《办法》基本框架和主要内容

《办法》分为6章，共62条。

第一章总则。本章对立法目的、国有资产的定义、适用范围、遵循原则、转让方式、权属要求、财政部门和金融企业的权限和职责划分等进行了规定。各级财政部门对金融企业国有资产转让履行监督管理职责；国有及国有控股金融企业对一级以下子公司资产转让履行职责。

第二章非上市企业国有产权转让。本章明确非上市国有产权应在产权交易机构中进行，以资产评估价格为基础，经公开竞价确定产权转让价格。同时，对产权转让合同、转让价款收取、转让方材料报送与财政部门审核进行了规定。

第三章上市公司国有股份转让。本章区分对上市公司股份的自行转让、大宗交易进行了规定。为保证国家对重点金融企业的绝对控制权，同时确保上市公司控股权转让的价值，要求转让方为上市公司控股股东的，股份转让应报主管财政部门批准后方可实施。对参股股东则规定，在一个会计年度中5%以内的净转让由金融企业自行决定。考虑5%的比例主要是参考了证监会关于上市公司信息披露的规定，即通过证券市场收购股数超过上市公司总股本5%的必须进行信息披露。

第四章国有资产直接协议转让。本章规定因国家法律、行政法规对受让方有特殊要求的，或因资产重组，经国务院相关监管部门和财政部门批准后，国有独资或控股金融企业可以采取直接协议转让的方式转让非上市国有产权和上市公司股份。

第五章法律责任。本章规定了财政部门可要求转让方立即中止或者终止资产转让活动的7种情形；同时，在产权转让过程中，对涉及的转让方、受让方、转让标的企业、中介机构、产权交易机构以及政府部门的法律责任进行了规定。

第六章附则。本章规定了比照本办法执行的几种情形、不适用本办法的例外情形和本办法的施行日期。本办法自2009年5月1日起与《企业国有资产法》同步施行。

三、《办法》规定的几个重要问题

（一）确定管理原则。《办法》遵循的原则是，财政部门应该规范金融企业国有资产的转让行为，厘清转让渠道，确保转让过程的公平、公正、公开，从而保护国有资产出资人的合法权益。财政部门不干涉企业的转让行为，减少行政审批，即原则上不通过行政审批确定转让价格和受让方。

（二）定义金融企业国有资产，明确转让渠道。一是借鉴2008年10月28日出台的《企业国有资产法》中对企业国有资产的定义（企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益），将《办法》涉及的国有资产定义为股权资产，即：各级人民政府及其授权的投资主体对金融企业各种形式的出资所形成的权益（《办法》第2条第1款）。具体包括非上市公司国有产权和上市公司国有股份两种形式（《办法》第5条第1款）。二是明确金融企业包括所有获得金融业务许可证的企业和金融控股（集团）公司（《办法》第2条第2款）。国有及国有控股金融企业转让所持金融和非金融企业产权的行为也应当适用本办法（《办法》第3条）；三是从企业产权流通性质入手，明确转让渠道。其中，非上市国有产权的转让由转让方在产权交易机构中进行，公开披露转让信息，征集意向受让方，并根据不同情况采取拍卖或招投标的形式公开竞价产生转让价格（《办法》第二章）；上市公司股份的转让在证券交易系统中进行，转让方可根据转让股份的比例选择交易系统撮合和大宗交易的方式进行，转让价格为市场价格（《办法》第三章）。

（三）规范协议转让。国有资产转让过程中可能出现直接协议转让和场内协议转让。场内协议转让是指，通过产权交易机构只征集到一个意向受让方，转让方不得不采用协议转让的方式进行。直接协议转让，是指因国家法律、行政法规另有规定，对于金融等国民经济关键行业、领域中对受让方有特殊要求的，转让方可以主动选取直接协议转让的方式转让国有资产。原因在于，一是金融作为重点行业，为了保证国家对金融行业的绝对控制力，有时不宜采用公开进场交易的方式转让国有产权，避免国有持股比例下降；二是当国有金融企业集团内部对下属子公司进行战略重组时，为降低交易成本，也可采用协议转让的方式。

由于协议转让缺乏公开竞价的过程，转让价格难以达到最大化，因此从保护国有出资人合法权益角度出发，需要严格控制直接协议转让，转让方启动协议转让程序前，应得到相关监管部门和财政部门的批准（《办法》第35条、第39条）。

（四）明确财政部门管理权限。根据《公司法》和《企业国有资产法》的有关规定，国有独资和控股金融公司转让下属子公司产权属于公司重大决策事项，财政部门作为国有金融企业的出资人代表，上述转让事项应经财政部门审批同意。因此，《办法》根据管理级次、持有子公司的性质、所处行业、是否具有控股地位等，对财政部门的管理权限进行了规范。明确金融企业国有资产转让过程中，应报经主管财政部门审核的具体情况包括5类：一是金融企业转让一级子公司的产权；二是涉及重要行业、重点子公司的重大国有产权转让事项；三是导致转让标的企业所持金融企业或其他重点子公司控股权转移（《办法》第12条）；四是转让方为上市公司国有控股股东，准备通过证券交易系统进行股份转让（《办法》第30条）；五是准备采取直接协议方式转让非上市企业产权和上市公司股份（《办法》第38条）。

（五）明确地方财政部门监管责任。根据《关于做好地方金融类企业国有资产监管工作的通知》（财金[2006]9号），金融类企业国有资产的管理应该遵循统一政策、分级管理的原则。遵照这一原则，应当将地方国有金融企业股东转让上市公司股份的审核权限下放给地方财政部门，做到“谁出资，谁负责”。因此，《办法》规定县级以上财政部门负责同级地方政府出资的金融企业国有资产转让监管管理，省级财政厅（局）可根据草案制定本辖区的金融企业国有资产转让监督管理实施办法（《办法》第56条）。

（六）强化中介责任。财政部门作为金融国有资产的监管部门，除了有效地组织国有资产转让活动以外，还应该借助转让过程中各中介机构的力量，规范转让程序。因此，《办法》规定了会计师事务所、资产评估机构、产权交易机构、律师事务所等中介机构，分别负责确定转让价格参考依据、组织信息披露、征集意向受让方、组织公开竞价、提出书面意见等工作（《办法》第14条、第15条、第44条、第48条），并明确了这些中介机构的法律责任（《办法》第53条）。