高速公路管理现状分析_浅谈高速公路管理现状
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高速公路是一个公共产品，要保证这个公共产品的社会、经济效益的最大化，必须有一套科学系统的管理机制与之相适应。从社会效益的角度来讲，根据系统原理，高速公路交通管理体制必须具有系统运转所要求的统一性、整体性、综合性，各种管理职能应相互联系、相互作用，构成有机的整体。
国内高速公路交通管理体制
国内道路交通管理体制
我国道路交通管理体制经历了三个发展阶段。
第一阶段：“两家分管”(1949～1984年)：这一阶段，我国道路交通管理由交通部门与公安部门在不同的区域实行“两家分管”。新中国成立初期，全国的道路交通管理由交通部门负责，仅有18个大中城市的交通监理(车辆管理、驾驶员管理与交通秩序管理)由公安部门管理。
第二阶段：“三家分管”(1984～1986年)。这一阶段，我国道路交通管理体制的主要特点是，基本上形成了以交通部门管理为主，实行交通部门、公安部门与农机部门分别管理不同地区或不同领域的格局。具体做法是，对公路和中小城市以交通部门管理为主，对大中城市以公安部门管理为主，而农村则以农机部门为主，实行三家分别管理。
第三阶段：“两家共管”(1986年至今)。这次改革从原则上赋予了公安机关统一负责全国城乡道路交通管理的职责，实行道路交通安全由公安部门负责，道路交通管理的其他要件主要由交通部门负责的“两家共管”体制。这次改革从原则上赋予了公安机关统一负责全国城乡道路交通管理的职责，实行道路交通安全由公安部门负责，道路交通管理的其他要件主要由交通部门负责的“两家共管”体制。这次改革的特点在于，主要针对道路交通安全路面执法主体予以了明确统一，但并对道路规划、道路建设，特别是路政管理、运政管理、稽征管理、运输经济发展等同为道路交通管理体制下的众多内容，并没有涉及。道路规划、道路建设、路政管理、运政管理、稽征管理等职责依然属于交通部门，甚至农机部门也还享有拖拉机的“委托”管理权。在实践上是失败的。
相对上述两种模式而言，作为改革的一种新形式，重庆市高速公路实行的综合管理模式，即“统一管理、综合执法”的模式，将原来分属两个部门的四支执法队伍和四项高度关联的职能进行整合，即将交通部门的路政、运政、征稽三支执法队伍及其职能和公安部门的交通安全管理一支执法队伍及职能，由隶属于交通一个部门、一支执法队伍即重庆市高速公路行政执法总队全面履行路政、运政、征稽和交通安全的综合执法管理。成功地运行了十多年的实践证明，重庆市高速公路交通管理体制具有诸多优越之处，并且发挥出了比较明显的社会、经济效益。表1-1国内高速公路三种管理模式比较分析
国外高速公路交通管理体制
美国高速公路交通管理体制
美国的道路交通管理主管部门是交通运输部门，而警察部门只是道路交通管理的参与协作部门。其管理体制具有“多而不乱”的特点。“多”是指围绕道路交通安全而构建的组织机构多。“不乱，是指职责不乱，协调不乱，执行不乱。其主要组织有：直属总统的独立机构一美国交通安全委员会，负责调查重大交通安全事故的原因，通过科学性的技术分析与鉴定，向总统或有关部门提出改善交通安全的建议；美国交通部国家公路道路交通安全署，从汽车技术标准的角度制定汽车安全标准；美国交通部公路署，从道路设施安全性能的角度，制定道路交通安全规定，并通过分配公路资助等财政与法律手段，推动州政府来加以落实；联邦机动商用车安全署：负责驾驶证管理培训和安全规则的制定；州政府的交通厅与机动车管理部门实施对车辆与驾驶员管理的职责。另外，还有警察部门，协助交通部门维护交通秩序、纠正交通违章、处理交通事故。
英国高速公路交通管理体制
英国现行的交通管理主要职责主要由英国环境、运输和地方事务部(即运输部)负责。英国普遍实行了“大部制”机构模式，将业务相近或相关性强的部门尽可能进行合并，“决策与执行”相分离，以利于部门之间的共同协调和政府资源的有效利用。运输部则是由以前的环境保护、交通运输管理以及地方事务三个部合并组成的。1988年，英国政府在各个部之外设立若干“执行局”，专司行政执行职能，负责向社会提供高质量的服务。目前，运输部内部只保留一些核心部门，负责有关道路交通的政策制定、政策执行监督以及财政资助等事务，有关交通运输方面的具体事务，大都通过下面的“执行局”和非政府部门的“公共团体”来完成。
英国主管警察事务的最高行政当局是英国内务部，内务部下设警察总局，但警察总局并不负责交通管理。交通警察的主管部门是“警官协会”，该协会是全国性的警察组织，成员包括全国各地的警察机构。协会下设交通委员会，专门负责交通执法工作。目前，全国范围内共设有32个“警察控制办公室”隶属于地方政府，专门负责国家高速公路和干线公路网的交通巡逻和执法工作。地方公路交通由地方政府负责管理，地方警察负责交通执法。在道路交通管理方面，运输部门和警察部门职责分工明确，彼此相互配合。
德国高速公路交通管理体制
与英国类似，德国联邦内务部是主管警察机构的最高机构，但在联邦并没有交通警察。交警属于各个州政府管理，只负责联邦高速公路、联邦公路、州级公路的交通执法。有关交通、运输方面的法律法规、政策制定、政策监督等事务，都是由运输部制定的。警察在公路上的职责主要是作为“现场客观情况的记录者”来执行这些规定。警察执法内容不仅仅包括交通违章处理、限速等，还包括保险、路产损坏、救护的登记，一般性的交通事故都由当事人和保险公司自行处理，有人员伤亡的事故，交警除记录事故现场外，也并不对事故责任和赔偿做出决定；只有交通设施出现故障影响交通正常通行，交警才上路指挥交通。
国外高速公路交通管理体制比较分析
实行“大部制”的横向部门格局，有利于相近或相关业务部门之间的协调和政府资源合理有效地使用。一方面有利于政府关系的理顺，加强各部门之间的协调沟通、政府资源的有效利用、各部门政策的整合；另一方面，政府机构和人员更加精简，促进政府只能不断向社会 转移和向地方下放。这种“大部制”的横向部门格局，与国内实行的“综合管理”模式在性质上有很多的相似之处。实行决策与执行相分离的纵向机构格局，有利于保证政府行政管理的公平和效率。如英国将众多的行政执法、公共产品和服务的提供等事务转移到了“执行局”身上。而德国作为联邦制的国家，联邦政府部门主要负责政策制定和政策实施，将行政执行、公共产品和服务的提供交给州政府和地方政府或民间协会来承担。
中央和地方职责分工明确，有利于各自积极性的充分发挥和国家的稳定。如在公路管理方面，英国公路总局代表运输部负责全国6500英里的高速公路和国家干线公路网的运营、管理和养护工作，其他公路则全部由地方当局管理。
高新技术的发展，使管理技术和手段日趋先进，政府管理能力不断提高。现在大量的电子通讯、计算机自动控制系统等使得各总信号、标牌的指示可以根据交通状况随时调整，大大提高交通管理的可预见性，这一切必须依赖交通部门的参与才能做到。同时，警察参与交通管理的作用较以前大大减弱。
表1-2各国高速公路交通管理体制特点详表
通过上述分析，不难看出，国外的道路交通管理体制，基于资源合理利用、部门之间便于协调和机构人员精简的原则，都进行了道路交通管理各项职能的整合，并由交通运输部门主要负责道路交通管理工作，而其他部门，包括警察部门，更多地是发挥辅助和协助执行的功能。
我国高速公路交通管理体制改革展望
近年来，我国高速公路发展十分迅速，但是我国高速公路交通管理体制却严重滞后，交通与公安“两家共管”的体制因机构重叠、职能交叉等诸多弊端，严重影响了我国高速公路整体效能的发挥。因此，如何建立一个“精简、统一、高效”的高速公路交通管理体制成为国家急需解决的重要课题。
目前，西方发达国家特别是美、英、德、法、日等已形成了科学的高速公路交通管理体制，其在管理的低成本、高效率、高效益、科学性、合理性、高科技化等方面积累了许多成功的经验，这既为我们提供了很好的借鉴模式，也对我国当前的高速公路的建设和管理提出了严峻的挑战。与美、英、德等国的道路交通管理现状相比，我国在许多方面还存在着差距。造成这种落后局面的原因，一方面是因为我国经济发展水平就、科技实力、政府依法行政水平和管理能力的落后，但更深层的原因则是体制方面的问题。目前，道路交通管理体制上的弊端是制约道路交通管理水平乃至国家运输事业发展的一个极为关键的因素。
综上所述，当前要解决好高速公路的行政管理体制问题，首先要明确交通部门和公安部门的职责分工。必须在重新确立道路交通安全主管部门的基础上，明确交通部门和公安部门在道路交通管理体制上的职责分工问题。其次，理顺交通系统内部的管理体制问题。必须切实理顺交通系统内部的管理体制问题，转变政府职能，加强依法行政。其三，建立统一的高速公路交通管理模式。建立统一的高速公路交通管理模式，借鉴国外的管理经验，从网络布局规划、公路建设养护就、交通基础设施的设置，到收费管理方法、公路运营办法、交通控制手段、交通安全执法等各个方面，建立起全国统一的标准。
笔者认为，我国高速公路交通管理体制改革可以借鉴重庆市高速公路交通管理体制的经验，并加以完善，按照精简高效、完整统一、决策和执行相分离等原则，将相关职能整合，设立“高速公路管理法定机构”即建立高速公路巡警，由其统一负责路政、运政、征稽、交通安全以及路面的治安，实现执法主体、执法职能、执法程序等的统一，确保高速公路交通管理的规范有序、安全畅通。
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