典型案例视角下的环境法_新环保法典型案例

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典型案例视角下的环境法

——论突发环境事件信息公开制度

摘要：突发环境事件的突发性与不确定性对信息公开的准确性和及时性提出了新要求。当前我国突发环境事件信息公开中存在诸多问题，如公开不全面、不及、方式单一等，本文通过“血铅超标”这一事件具体分析了我国在应对突发环境事件的过程中在信息公开方面有哪些不足以及如何改善。关键词：血铅 突发环境事件 信息公开 正文：

“血铅超标”事件近些年来呈现出集中爆发的趋势，在我国陕西凤翔、河南济源、湖南武冈、福建上杭、广东清远、四川隆昌、湖南郴州、云南会泽、江苏大丰、山东宁阳、湖北崇阳、安徽怀宁、福建南安等地区陆续发生了血铅超标事件。血铅超标是指血液中铅元素的含量超过了血液铅含量的正常值，血液含铅量过高就可能发生铅中毒，它会引起机体的神经系统、血液系统和消化系统的一系列异常表现，影响人体的正常机能。2009年8月，陕西凤翔县抽检731名儿童发现615人血铅超标，其中166人中、重度铅中毒，原因为东岭冶炼公司污染，且未能按期组织卫生防护范围内村民搬迁，11名干部因此受处分，名单至今仍未公布。陕西凤翔等地“血铅超标”事件发生后，济源迅速对主要铅冶炼企业周边村14岁以下少年儿童进行血铅检测。截至10月10日，已检测的2743人中，血液中铅含量在250微克每升以上需要驱铅治疗的有968人。继陕西凤翔、河南济源等地之后，福建上杭又见儿童血铅超标事件。为发展经济引进高污染企业，从而危及环境、健康，再引起受害人与企业、政府的冲突，已成一个常态。正如有些调查报道曾指出，在每一起“血铅中毒”事件背后，几乎都有政府相关部门为追逐经济利益而纵容和鼓励设立高污染企业的影子。同时，也有国家标准过低的缘故，导致污染企业的“达标排放”与居民的“血铅超标”常同时存在。1频繁发生的血铅超标事件对突发环境事件应急机制提出了迫切的需求，同时考验着我国突发环境事件应急制度，其中政府在突发环境事件信息公开制度方面的缺位表现的尤为明显，本文经通过对案例的介绍着重分析我国政府在突发环境事件中信息公开方面的缺陷，并针对问题提出我的一些建议。下面我们简单介绍一下陕西凤翔血铅超标的事件经过。

2009年8月7日下午2点，陕西省凤翔县长青镇马道口村马道口学校车水马龙起来，早已放假的学校突然间变得极为热闹。这是西安市中心医院8名医护人员在这里对14岁以下的儿童及婴幼儿进行血样采集，重点检测其中的铅含量。根据此前该村和邻村———孙家南头村的村民们自发到宝鸡市各大医院所作检测，两村数百名婴幼儿及儿童绝大多数被检测出体内铅超标，其中部分超标严重，已达到中毒标准。两村民居南北环抱着的一家年产铅锌20万吨的冶炼企业———东岭集团陕西东岭冶炼有限公司，被疑与此有关。

最先查出铅含量异常的是马道口村9组6岁女童苗凡。今年3月，由于苗凡老喊肚子疼，并有表现烦躁等现象，被家长带往凤翔县医院检查，结果竟是“铅中毒性胃炎”。此事并未引起村民重视，直到7月6日孙家南头村1组村民薛亚妮带着8岁的儿子孙锦涛和其堂弟6岁的孙锦洋，去了一趟宝鸡市妇幼保健院。微量元素的检测结果令医生吃惊：兄弟俩血铅含量分别达到了每升239微克和242微克，大大超出了0－100微克的正常值。

医生告诉薛亚妮，血铅含量在每升100微克以下，相对安全；在100—199微克之间，血红素代谢受影响，神经传导速度下降；在200—499微克之间，可有免疫力低下、学习困难、注意力不集中、智商水平下降或体格生长迟缓等症状。

听医生这么一说，薛亚妮顿时感到问题的严重性：家附近就是东岭集团的铅锌冶炼公司，2006年来受 1 吴杰.安徽爆发“血铅超标”事件[N].南方周末，2011-01-06 其影响，水、空气都有一些变味，孩子的血铅含量异常，估计与企业有关系。检查结果迅速在两个村子传开。有村民带着家里的孩子到宝鸡市妇幼保健医院、宝鸡市中心医院、宝鸡市人民医院等进行体检，体检结果令村民大吃一惊：几乎所有儿童的铅含量均超过了标准。8月3日至4日，情绪异常激动的村民围堵了东岭集团冶炼公司的大门，致使该公司不能正常生产，双方发生冲突。事发后，凤翔县委、县政府相关领导赶赴现场，组织人员统计“血铅超标”的儿童人数，环保部门也介入调查。

根据村民们不完全统计，孙家南头村和马道口村0－14岁婴幼儿及儿童血铅异常人数均超过160人，两村加起来，至少300儿童血铅超标。从8月7日开始，根据陕西省卫生厅的指派，西安市中心医院医护人员共需要采集864名孩子的血样。8月7日当天采集了血样300份。由于需要进行检测的孩子太多，陕西省内一时难以筹集到足够的检测试剂，西安市中心医院正紧急从北京调运，预计下一次采集工作将在下周二前后进行，下周内完成864名孩子的全部血样采集工作。血样全部采集完毕后三到四天内，检测结果将统一公布。

血铅异常事件发生后，凤翔县委、县政府先后两次召开常委扩大会议，专题研究部署血铅超标事件处置工作。会议提出五条处置原则：1。依靠权威机构省市疾控中心核查确认；2。政府出资免费全面核查相关儿童血铅超标问题；3。公开公正，第一时间公布检查结果；4。以人为本，一经确认有血铅超标情况的儿童，全部免费予以及时有效的治疗，确保早日治愈，不留后遗症；5。着眼长远，制定规划，做好相关搬迁工作。

马道口村7组23岁青年马云刚在当地家喻户晓，大家都知道，他在冶炼公司上班，血铅含量在1000(微克/升)以上。马云刚50岁的父亲马召才昨日向记者证实：儿子今年5月被查出血铅含量1100多(微克/升)，经公司内进行输液排铅，有所下降。他同时证实，儿子已经在上个月向公司递交了辞职报告，“目前还没批下来”。在冶炼公司上班的另一些职工也证实，自己的血铅含量都超过了正常值，在400(微克/升)以上，600、700、800的也不少。职工们说，外面的居民血铅也超标，是因为安全距离不够。

据陕西当地媒体披露，根据东岭冶炼公司入驻长青工业园区的协议，共有581户居住在公司周围的村民需要搬迁。但在冶炼公司已经进驻的两年内，长青工业园区实际只搬迁了156户，还有425户没有搬迁。长青工业园区管委会副主任蒲仪明表示，今后园区将每年筹集2000万元资金，每年搬迁100户左右。凤翔县血铅超标事件领导组房屋搬迁小组人士表示：将在本月底前完成首批搬迁户准备工作。

宝鸡市环境保护监测站已于6日进驻东岭冶炼公司，当日提取了公司周边地下水、地表水、土壤样本。昨日又增加监测点，包括公路沿线，现在监测点已增至12个。根据12个监测点的监测结果，环保部门将依法确定污染源，做到“让群众放心、让企业明白”。

一、突发环境事件的概念及其信息公开制度的特殊性

（一）突发环境事件的概念

为适应新形势下突发环境事件应急工作需要，经国务院同意，国务院办公厅于2014年12月29日正式印发了修订后的《国家突发环境事件应急预案》（以下简称新《预案》）。新《预案》对突发环境事件重新定义，即“突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件。” 该定义：一是增加了突发环境事件原因的描述和界定，列举了引发和次生突发环境事件的情形。这有助于增强各级政府及其有关部门和企业的环境意识，适应应急管理工作从单项向综合转变的发展态势，在应对事故灾难和自然灾害时，要尽可能减少对环境的损害，防范次生突发环境事件。二是在定义中明确“突然造成或可能造成”，这里既包括了“突然暴发”，也包括了“突然发现”。将突发性污染和一些累积性污染都纳入突发环境事件的范畴，体现了国家对环境安全的底线思维，有利于最大限度地减少事件的环境影响。

（二）突发环境事件信息公开制度的特殊性

1、政府主动公开环境信息义务的法定性。只有让公众充分、及时、准确的掌握相关环境信息才能使其人身和财产损失降到最低。增强公众对政府应急工作的配合，有效预防和从容应对突发环境事件，充分维护好公众的切身利益。

2、信息公开主体。为了使信息广泛传播、公开途径多元化使得媒体蜂拥而上，公众有被误导的可能如何解决多地区、多部门、多媒体与信息公开统一性之间的矛盾，便成为政府环境信息公开函待解决的问题。

3、政府问责机制的可及时启动性。突发环境事件应急处置中政府主动公开信息，它不是一个简单的将有关环境信息公布一下的问题，而是时刻处在社会公众的监督之下。政府在环境信息公开过程中的任何迟延、疏漏或不尽责都可能耽误最佳处置时机。

二、突发环境事件信息公开的立法现状及其不足

（一）立法现状

1、原则性规定。在《环境保护法》第31条规定,“因发生事故或者其他突发性事件,造成或者可能造 成环境污染事故的单位，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环保行政主管部门报告，接受调查处理。”2007年《突发事件应对法》第53条规定，“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”第63条规定，“地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正„„”这两条则准确及时公开信息定位为政府法定义务,违者将受到行政处分。

2、环境保护单位法律法规的规定。2000年修订的《大气污染防治法》第20条规定,“单位因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成大气污染事故，必须立即采取防治大气污染危害的应急措施，通报可能受到大气污染危害的单位和居民，并报告当地环境保护行政主管部门，接受调查处理”；2008年修订的《水污染防治法》第66条则要求各级人民政府及其相关部门依照《突发事件应对法》的规定做好应急处置工作，这自然包括《突发事件应对法》中环境信息公开的义务和责任。除《水污染防治法》外，均未明确规定政府环境信息公开的法定义务。

3、国家和地方突发（环境）事件应急预案的规定。2006年1月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，将环境污染和生态环境破坏事件纳入事故灾难类突发公共事件范畴。并发布了《国家突发环境事件应急预案》以应对突发性的环境污染事件。在《国家突发环境事件应急预案》第四章第6条中队信息的规定，与《突发事件应对法》的第53条规定基本相同，都是以“要及时”，“信息准确、权威“等笼统的要求政府对突发环境事件的信息进行公开，不得不说是一种操作性不强的法律规制。

（二）不足

1、公众环境知情权法律地位不明确。环境知情权是公民对本国乃至世界的环境状况，以及自身的环境状况等相关信息获取的权利。在中国现行法律中，宪法对公众环境知情权未作任何规定。在《环境保护法》中类似环境知情权的内容仅有两个方面：一是在一定范围内规定了政府的环境信息公开的义务，二是规定了排污企业在特殊情形下的环境信息公开的义务。

2、现行立法并未体现突发环境事件中信息公开的特殊性，原则性过强。中国现行立法主要针对的是常态下的环境信息公开，突发环境事件下的信息公开仅有零星的规定。紧急状态下的信息公开因其公开的方式、内程序等特殊性，使得中国现行以环境信息公开为依据的法律法规难以适应社会的发展。

3、信息公开的统一性规制存在缺陷。由于突发环境事件的复杂性，应对管理体制需要在“属地管理”“分级负责”，这并不意味着政府系统内部的协调、合作，也要求政府和社会及公民之间的积极合作，而单

一、分散的管理体制很难适应突发环境事件的现实需要。

4、突发环境事件政府信息公开的问责机制不健全。中国现行法律法规对信息公开义务的行政追究问题给予了原则性的规定。但中国的行政问责机制并没有真正建立起来。其行政问责机制出现的问题只要包括了问责主体缺失、行政权责划分不清等。

三、现行突发环境事件信息公开制度的缺陷

现行突发环境事件应急管理中的环境信息公开制度在实施过程中，存在着诸多缺陷，效果也不甚理想，可以总结为以下几个方面：

第一，政府主动公开环境信息义务的履行不够。虽然按照国家规定，《环境信息公开办法》也详细规定了信息公开的具体要求，但地方政府在处置突发环境事件中的环境信息公开时存在诸多问题。比如，《环境信息公开办法》（试行）要求环保部门必须在职责范围内公开环境法律法规、政策、标准、行政许可与行政审批等个方面的环境信息，但多地方环保部门以技术跟不上为由强调公开这些环境信息的难度，导致实际上公开的环境信息的范围不全面、不及时。

第二，公民申请政府公开环境信息时很难尽如人意)比如云南省会泽县也爆发了儿童血铅超标事件，笔者在当地调研中了解到，公众向环境监测站索要环境信息，监测站一般都不会提供，并且还认为没有公开太多环境信息的必要。会泽县的环境信息主要是发往政府职能部门乡镇，满足公民申请政府公开环境信息的主要内容是地方空气质量，但不包括过于具体的环境信息，比如某个企业的排污情况。再比如，会泽县卫生局也没有公布一些因为企业排污导致环境损害至人体健康受损的数据，而仅仅是公开一些普适性的疾病防治常识。

第三，政府提供的环境与健康信息在真实性上遭受质疑。以福建上杭血铅超标事件为例，福建上杭自发现一例血铅超标之后，蛟洋村村民要求乡村医生带着孩子们到龙岩市第二医院检测，但检测结果中超过 100微克/升的只有4人，超过60微克/升的65人，还有2人在60微克/升以下，这使得广大村民广泛质疑检测结果的真实性，于是更多村民舍近求远地避开龙岩市第二医院，到福州、厦门甚至广东、江西的医院去检测。而检测结果又进一步证实了村民们的猜疑，大多数儿童血铅检测的结果都高于100微克/升。于是，在不真实的环境健康信息下，村民普遍陷入恐慌。

四、突发环境事件信息公开制度的完善

第一，及时、动态、准确、真实地公布环境信息。虽然我国《环境信息公开办法》（试行）既明确规定

了环保部门主动公开和环保部门依公民、法人和其他组织申请公开两种方式，又在第11条明确规定了环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开政府环境信息的内容.但是，仅此不够，因为上述内容的规定仅仅针对的是常态的环境管理。在突发环境事件中，应当根据“属地”原则，以有助于公众环境知情权和参与权实现的目的，将环境污染事件发生及其解决过程与方式。对于在本地建设的项目的环评结果污染企业致害机、环境污染与健康损害之间的内在关联等内容，及时且真实地向公众动态公布，以尽量实现保障健康防治污染、化解危机、维护秩序为指向。

第二，构建环境信息联动和部门共享机制。环境与健康是一个有机的整体，需要各职能部门之间的配合，其中一个重要方面就是信息共享。信息的共享会节约大量成本，会使职能部门在成本最小的情况下，在最短的时间内考虑到各方面的因素作出最有利于环境的决策。因此笔者建议，要构建纵横交错的环境息共享平台。从职能部门之间的联动和信息共享上看，在与生态环境和公民健康相关的职能部门之间建立长效的常规的信息共享平台与交流机制；从地区信息共享上看，尤其重视跨行政区域环境污染信息的共享与联动。建立这样的联动和共享机制，就能够保证时间上连续，空间上全面的环境质量状况和环境污染相关 疾病与死亡的发生状况以及有关分析结果为各管理部门动态掌握。

第三，拓展环境与健康事件的信息来源并及时公开。以血铅超标事件应急处置为例，为便于环境污染健康损害问题的早期发现和预警，应扩大事件收集范围，除应包括有明确污染原因，如安全生产事故、交通事故、违法排污行为等原因所导致的健康损害的环境事件外，还应该针对突发环境事件对于公民健康和生态环境将造成不可逆转损害的特性，对存在潜在健康风险的污染事件以及经媒体曝光或民众举报的可能与环境污染有关的健康损害事件进行收集。同时，突发环境事件，环境信访相关信息应与环境与健康工作关联，充分利用环境保护部门，卫生部门已有的环境与健康事件调查成果，环境污染健康损害高风险区域数据，予以共享和公开。

第四，健全行政问责机制。在突发环境事件应急处置中，行政问责制即能强化政府责任，也有助于推动突发环境事件应对的行政信息公开。首先，应明确问责客体，包括全体的公共行政人员；其次，扩大问责主体，问责必须严格按照规范程序，合理合法进行；再次，完善问责体系，包括道德责任、行政责任、政治责任、法律责任四个层面；最后，确保行政问责机制的及时启动。总之，各司其职，各负其责。

参考文献

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