17届3中全会的新政策指导下的征地拆迁业务_国外征地拆迁政策研究

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17届3中全会的新政策指导下的征地拆迁业务

--------厦门讲课提纲 一． 新的土地制度原则

从中国共产党的第十六届中央委员会第三次全体会议到第十七届中央委员会第三次全体会议，我们党基本完成了从“效率优先，兼顾公平”到把“公平正义放在首位”的方针调整。十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。这个《决定》的核心内容是“六个制度”即：稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度。应当说这次三中全会关于农村改革的决定是一次历史性的选择。其历史背景有四：第一，我们国家的长治久安需要立即推进农村改革。近年来，农村在土地征收、生活出路、资源利用、社会治安等方面矛盾日益突出。村民自治和基层政权建设还有很多工作要做。而这些问题大多是新形势下出现的新问题，只有通过改革才能有效解决。

第二，我们国家的需要经济发展立即推进农村改革。20年前的农村改革是从搞承包制开始的，初步解决了农村的温饱问题，客观上对中国整体的经济发展都做出了很大的贡献。但是实践证明单单依靠土地承包，农民收入没有大的增长，解决不了富裕和小康问题，这就需要有农村改革配套。

第三，民族的长远利益需要立即推进农村改革。一个国家的资源是有限的，特别是土地资源具有固定性。而近20年来，城市化和土地资源的矛盾十分突出，一方面城市建设用地紧缺的矛盾导致城市房价已经涨到正常收入买不起房的水平。另一方面，由于农业生产率低下，难以养家糊口，青壮劳力进城又进一步加剧了就业困难。换一个角度，一方面农村土地撂荒的情况十分严重。另一方面，耕地保护任务艰巨。对此，我认为农村改革滞后是主要原因之一。第四，当前，国际金融市场动荡加剧，全球经济增长明显放缓，国际经济环境中不确定不稳定因素明显增多，国内经济运行中也存在一些突出矛盾和问题。如何选择突破口，进而给国民经济带来新的动力？全会指出，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。

有一个现实摆在面前，作为社会财富主要来源的国民经济第一、第二产业的从业者普遍不赚钱，这是当前我国及世界性经济危机的根源。在个背景下，中央从第一产业入手，把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展，具有历史性的意义。

这次土地制度改革的特点是：健全严格规范的农村土地管理制度是这次农村改革的重要而又最难的任务。我国的土地制度改革是在建国之际开始的，而且一直在阶段性的推进。其过程就是一个从集中与分散的搏奕过程。建国初的 “土改”是将集中于地主的土地分散给农民。上世纪50年代中期开始的土地制度的变化，如土地合作化、人民公社化是将分散给农民的土地集中于基层政权。30年前的土地制度改革是矛盾着的两个极端，这段时间对土地制度的改革，一方面在法律上空前的推进土地公有制，从法律上完全的剥夺了民众的土地所有权，;另一方面是农村推进土地使用的分户承包制，使生产规模进一步缩小。这种改革适应当时打破“大锅饭”的需要，但阻碍生产力发展的负面作用逐步暴露出来，这是当前社会矛盾加剧的一个制度性根源。

这次土地制度改革采取了稳步推进的方式，首先从在统筹城乡改革上要取得重大突破。其着眼点是“破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局”，“加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路”，使农村的土地价值得到应有的体现，让农民得到应有的实惠，进而使整个国民经济步入良性发展的轨道。

重点是健全严格规范的农村土地管理制度。

土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。

搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。

改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

英国古典政治经济学家创始人之一威廉•配第有这样一句名言：劳动是财富之父，土地是财富之母。从目前农村物质生产方面的现实来看，我国大多数农村仅是满足基本生活需要，其剩余不足发展生产。而我国农村集体土地所有权权能的不完整是产生这一问题的原因之一，其表现为土地用途和处分权受到限制。农村集体土地主要用于进行种植、养殖等农业活动，农民不能通过变更土地用途而得到比从事农业生产更高的比较效益。如《担保法》对农村集体土地使用权抵押的限制规定。因此，人们呼吁让土地流转，发挥土地的生产要素功能。

《决定》公布后，不少人担心加快农村土地、金融体制改革会让土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押，继而会发生农民“失地、失业、失住房”的情况。陈锡文同志解读《决定》的有关精神时也表达出这一担心。我认为这个担心不无道理，是符合当前我国农村的实际情况的。的确，我国农村土地制度的现状并不能消除人们的担心。

根据现行《土地管理法》的规定，农村集体土地所有权的主体有4类即乡（镇）农民经济组织、村农民集体、村民小组、乡村企业。当中没有农民个人对集体所有土地行使权利的规定。由于农村民主管理制度没有健全，大多数地区的农民集体经济组织和乡村企业已名存实亡，《村民委员会组织法》也落实不到位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序。作为农村集体的组成者的广大农民实际上不享有村集体土地的所有权，因此造成农村集体土地所有权的错位。农民的权利得不到法律的有效保护，土地承包关系十分不稳定。现实中，乡（镇）、村干部任意解除承包合同或到期不续订承包合同，使承包者失去土地使用权。少数地方加重农民负担，或任意出让、出租土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公。由于土地所有权主体的错位，造成对土地的掠夺式经营或是撂荒，而违法占用农村土地的情况日趋严重。农民的权利得不到法律的有效保护，在农村集体土地被征收和出让的过程中，农民的利益受到了严重损害。例如我国现行的《土地管理法实施条例》第17条规定：“国家进行经济、文化、国防建设事业以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地”，将经济主体的一般经营活动也视为公共利益。因此，本应通过市场行为获得的土地，却通过国家的征收行为被大量地用于经营，使耕地流失。另一方面，农村集体所有的土地被征用后农民得到的不是土地的应有价值，而征地补偿费比土地的市场价格少得多。

建国以后，我国有关土地的立法、司法建设相对落后。在改革开放以后土地法律的制定、完善虽取得一定效果，但这些法律在许多方面规定的还很笼统、抽象，还存在很多漏洞（譬如，征用补偿费的具体标准如何确定的问题；农民成员权的保障问题；农村土地承包合同的保护问题;征收土地的条件和程序等）。《物权法》在2007年10月1日就实施了，对土地制度作了重大修改，而与《物权法》相冲突的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》至今未改，使《物权法》的有关规定落实不了。因此，在我国制定物权法之后的今天，有必要对现行的农村集体土地所有权制度加以变革，建立真正符合中国国情的土地制度，其中的关键是解决人们担心的这一问题是农村改革发展成功的前提。

学术界对土地所有权的改革，曾提出了诸多不同意见，改革思路可归纳为四种：第一，取消集体土地所有权，实行土地私有化；第二，取消集体土地所有权，实行土地国有化；第三，部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有并存；第四，保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革。

上述第一种、第二种改革思路要冒很大风险，需要付出很大代价，现有体制下作如此大动作的可行性不大，且不利于农村改革发展与稳定。我倾向的第三种思路因难点在于宪法原则的限制，短期内难以操作。所以只有第四种思路是当前的明智选择。

保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革，健全严格规范的农村土地管理制度是这次农村改革的重要而又最难的任务。我国的土地制度改革是在建国之际开始的，而且一直在阶段性的推进。其过程就是一个从集中与分散的搏奕过程。建国初的 “土改”是将集中于地主的土地分散给农民。上世纪50年代中期开始的土地制度的变化，如土地合作化、人民公社化是将分散给农民的土地集中于基层政权。30年前的土地制度改革历程是矛盾着的两个极端，一方面在法律上空前的推进土地公有制;另一方面是农村推进土地使用的分户承包制，使生产规模进一步缩小。这种改革适应当时打破“大锅饭”的需要，但阻碍生产力发展的负面作用逐步暴露出来。

这次土地制度改革允许农民按照依法自愿有偿原则以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，使农村的土地价值得到应有的体现，让农民得到应有的实惠，进而使整个国民经济步入良性发展的轨道。为了消除人们对发生农民“失地、失业、失住房”的担心，《决定》有禁有保，“禁”是对土地承包经营权流转设立了红线即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。“保”是着手改革征地制度和扩大公共财政覆盖农村范围，繁荣发展农村文化，发展农村教育，促进教育公平，促进农村医疗卫生事业发展，健全农村社会保障体系，以保护农民利益。然而，这一切都为了广大农民的利益，需要广大农民的参与。没有主人翁地位的落实，农村改革不可能成功，也背离我们的初衷。

作为全面的土地制度会有更多的改革措施，其中城市土地的管理将按照《物权法》原则逐步落实。二． 《物权法》与不动产征收 1．《物权法》有关不动产征收制度的确立，将改变现在的以公共利益为名实为商业拆迁的损害人民群众与党和政府血肉联系的不正常局面。

从北京《酒仙桥》的被拆迁人投票实验，我们得到的启示是拆迁的性质不同，方法也应当不同。2．两个维护与两个保障原则的确立，从程序到实体，侧重于被拆迁人，引起补偿原则与方式的变化。

这里还是一个平等问题，城市建设的成就没有理由不让被拆迁人分享！天津的政策变化具有代表性。

3．产权登记制度的强化及两个十分重要的特殊

物权法强化了产权登记制度但又有两个十分重要的特殊规定对拆迁实务有着大影响。我们应当明确，产权登记的核心作用是对抗第三人，而不是限制产权人。

（1）．权利的变化将影响现有制度的适用范围。眼前大量的“集体土地上的拆迁”将不复存在。

第二十八条 因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。

既然“自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”，农村的除农民企业用地外，其余建设项目用地都必需使用国有土地，这样的拆迁就应当有征收土地的批文，而批文生效之时，土地性质已经变化了。拆迁要解决的是对土地使用权人的补偿问题。

（2）建筑物权的确立，将规范违章建筑的界定与处理。（30条）第三十条 因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。

新问题：小产权房与集资建房，显然不能简单的认为是违章建筑而加以拆除。

4.保护国有资产的原则的深化，使房屋使用人的权利义务得到明确，理顺了房屋征收与拆迁法律关系。第53．54．68．69条规定，国家机关、国家举办的事业单位、企业法人、社会团体对其直接支配的不动产和动产，受法律保护，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。

5.保护房屋所有权人权力的原则，进一步使房屋用途得到舒展，“住改非”的难题将不再难。

如第七十一条规定，业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。

第七十七条规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。我们应当按照上述规定来认识房屋用途的改变。

6.国有土地使用权保护原则第135．136．148．149条规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。

非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。这些规定对我们如何维护建设用地使用权，稳定社会秩序和规范征收与拆迁，有着重要的意义。

7.集体财产所有权制度及保护原则使征地拆迁的混乱状况受到制约，有利于农村社会稳定和集体经济的发展。第五十八条规定了 集体所有的不动产和动产的范围。

第五十九条规定了 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，重大事项应当依照法定程序经本集体成员决定。

第六十条 规定了对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：

（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；

（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；

（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权

第六十一条 规定了城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。

第六十二条 规定了集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。

第六十三条规定了 集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。

集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

过去工作中，只要集体经济组织、村民委员会或者其负责人同意就行的事情，今后必须按法定程序。

8．土地承包经营权的强化，明确了征地拆迁中对承包人利益的保护，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。

第一百二十四条 农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。

第一百二十五条 土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

第一百二十六条 耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。

第一百二十七条 土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。

县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。

第一百二十八条 土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

第一百二十九条 土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。

第一百三十条 承包期内发包人不得调整承包地。

因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。

第一百三十一条 承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。

第一百三十二条 承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。

三．关于征收房屋的行政法规 2007年３月１６日，十届全国人大五次会议表决通过物权法，法律将于今年１０月１日起施行。物权法第四十二条第一款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

根据上述条款的规定，为了公共利益的需要征收城镇国有土地上单位、个人的房屋应当由法律规定。但目前对于城镇国有土地上单位和个人房屋的征收与拆迁的权限和程序尚无法律规定，适用的是国务院２００１年公布的《城市房屋拆迁管理条例》。物权法１０月１日施行后，《城市房屋拆迁管理条例》与物权法的有关规定不一致，面临停止执行的问题，城市房屋征收与拆迁工作可能出现无法可依的状况。

为解决这一问题，国务院有关方面经认真研究，建议根据立法法的有关规定，在有关征收法律出台前，通过修改城市房地产管理法，授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规。

据此，国务院法制办会同建设部拟订了城市房地产管理法修正案草案，建议在城市房地产管理法第一章总则中增加一条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

2007年8月３０日的十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《房地产管理法修正案草案》，授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规。从而在利益集团和广大人民群众之间拉开了一场角力。

令人遗憾的是，起草《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》的工作在程序上走入误区，违反《立法法》的规定，长时间在秘密状态下进行。当时的风声传出将于2007年9月初通过后与《物权法》同时施行，但实际上处于争论之中权威部门并无具体的的时间表，只是未及时向公众公开。在此期间，12月14日9时，温家宝总理在国务院第一会议室主持召开第200次常务会议，《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》是第一项议题。

会议认为，这个条例直接关系人民群众切身利益，要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院决定公布施行。温家宝说：“这样做，用的时间长一些，但这是对国家、对人民负责。”

在国家立法和政策制定方面，利益集团终于撞了一次墙！温家宝总理的话合法、合情又合理，代表了广大人民群众的呼声，有利于维护广大人民群众的利益和社会和谐，我举双手赞成。同时希望国务院常务会议的决定和温家宝总理的话能得到落实，尽快结束当前的拆迁扰民的混乱局面。

此后，国务院常务会议又两次退回了这个《条例（草案）》，这在共和国立法史上是少有的。《条例（草案）》之所以三次没有通过，主要原因是存在一些重大争议。在此期间，我通过全国律协对这些重大争议提出了我的意见。全国律协并请转国务院法制办：

《物权法》已实施一月，虽然此前依《立法法》第九条，已取得人大授权，但此前人们期待的有关国有土地上的房屋征收与拆迁补偿的行政法规并未如期出台，由此形成了法律上的真空。从我对各地情况的了解，这个真空状况造成过去拆迁管理较规范的地方已基本停止拆迁活动，而过去违法拆迁活动猖獗的地方则更为混乱，人身伤亡和财产侵权事件有增无减。因此，完善房屋征收法律制度迫在眉睫。就此，我谨提出如下九点建议：

（一）、房屋征收制度的范围

据我所知，此前的有关房屋征收制度立法主要是建设部在拟稿，适用范围受到《城市房屋拆迁管理条例》的影响，人为地分割为国有土地和集体土地两大类。然而，如土地不征收，房屋亦不存在征收。如土地已征收，其土地依《物权法》第28条的规定，物权自征收决定生效时变更，从实践来看，由于二者征收的批准权限不同，一般是征地批准在前，拆房在后。集体土地上的房屋征收就成为一个伪命题。为此，我建议该行政法规直接称之为《房屋征收管理条例》，更为明了、确切。

（二）、关于公共利益的界定 我一直主张严格地对公共利益进行界定，坚决排除来自利益集团的不正常影响。近些年来，政府如何在拆迁中定位多有争论，几经反复仍是引发矛盾的根源之一，其原因还是对公共利益范围的过度扩张。其实，这一争议在2004年8月修改《土地管理法》时已经明确，“旧城改造”不是公共利益。否则势必将广大基层干部推向“与民争利”的对立面。为此我建议在将“旧城改造”排除在公共利益范围之外的同时，对公共利益的界定增加排除性的条款，即将商业开发之类的争利行为和为特定人牟取利益的行为排斥在外。公共利益用地的范围至少应与《划拨用地目录》相一致。

（三）、关于征收人的界定

谁作为征收人？我不赞成目前浙江等地，由政府征收办“作为征收主体”的做法。一是人员编制不许可，二是缺少监督。如果都由政府征收办来订立补偿合同，政府何时能“精兵简政”？目前的征收办实际是政府的参谋与执行机构，征、管决策一体，如何制约权力？因此我建议：第一，对征收人可定为基层政府，而将目前的拆迁管理部门改为征收管理部门，负责审查与监督征收决定的制定与实施。第二，房屋征收决定的权限应按房屋征收的面积实行分级管理，不宜全放给市（县）人民政府。第三，征收本身不能委托他人实施，但征收中的动员搬迁和补偿安置的具体工作可由政府直接组织实施，也可委托非营利性的事业单位或社会组织（如征房事务所和律师事务所）来做，远比以前的以争利为目的的黑白不分，良莠不齐的拆迁公司来做好。

(四)、关于补偿标准的制订

行政法规无法对全国的房屋征收补偿制订一个具体的标准，但能为这个标准确定底线。我建议可明确五条。第一，取消过去的评估确定补偿价格的方法，以天津市的先进经验，即以被征收房屋同一区位的新商品房售价作为货币补偿的基准价。第二，被征收房屋的面积应考虑容积率的差别予以增减，尤其是被征收房屋与调换房屋容积率有时明显差别的情况下，更应考虑对被征收房屋作面积计算上的调整，从而使土地使用权的补偿落到实处。第三，补偿方式应以安置（产权调换）为首选，改变拆迁中以货币补偿为主的做法，以保证被征收人的居住条件。第四，对居住条件的范围在法规中明确，减少无谓的争议。第五，对特困人群明确在补偿中予以特殊照顾，落实最低的住房保障。(五)、关于房屋用途问题

房屋用途的争议，一直是拆迁中的矛盾焦点。这里一是“住改非”的争议突出；二是登记不实的问题。其中的主要原因是地方政府的诚信问题。产权登记无疑是确定房屋用途的重要依据之一，但重视登记不能唯登记，还是要依物权法第71、77条的规定实事求是的确定。我建议，将税收作为确定用途的重要标准，因为税务工商部门也是政府的组成部门。业主因房屋用途而履行纳税的义务便有因纳税而受到法律保护的权利。从实践来看，营业税能反映企业的经营额，所得税则反映了企业的效益，非住宅的价值亦完全能从税收反映出来。

（六）、关于听证的问题

无论是作出征收决定还是补偿标准之前，听证无疑是十分重要的，对此，现行法律中唯《行政许可法》有比较明确的规定。为此，我建议，将征收决定和补偿标准的审批列入行政许可的范围，从而援引《行政许可法》的相关规定，使征收活动如听证等获得“法律规定的程序和权限”的依据，比另起炉灶更方便。

（七）、关于违章建筑的问题 过去拆迁中“违章（法）建筑不予补偿”的规定引发了众多的矛盾，对此确应吸取教训。我建议，在条例中将违章（法）建筑的界定和处理明确纳入《行政处罚法》的调整范围，严格依该法办事，规范征收行政行为。

（八）、关于法律救济的问题

过去拆迁中的行政裁决制度弊大于利，且违反《立法法》第八、九条的规定，征收中的争议确不宜继续搞行政裁

决。为解决征收争议的法律救济途径，我建议这次行政法规的制订仍不直接规定司法制度，但行政复议则是没有障碍，进而依《行政复议法》的规定进入司法程序也应是顺畅的。只要在征收争议的处理中确立复议受理程序，就能使法院系统能顺畅地依法为征收活动的规范进行提供司法保证。

（九）、关于征收制度立法本身的程序问题

说实在的，前一阶段的有关房屋征收行政法规起草没有按照《立法法》的要求广泛征求广大人民群众的意见，已经造成众多的负面影响。对此，我建议对房屋征收这一关系广大人民群众切身利益的制度制订过程应尽量公开透明，认真听取各方面的意见，使行政法规的制订过程成为一个集思广益和法律宣传普及的过程。若能如此，肯定比秘密立法的社会效果要好得多。

四，当前不动产征收的难点与对策

（一）．适应土地征收的政策变化 1．要减少非公共利益用地的征收 2．农民作为主体将具有更大的话语权

（二）适应旧城与旧村改造的变化 2008年8月30日，第十一届全国人大常委会第四次会议表决通过《中华人民共和国循环经济促进法》，通过制定一系列财政、税收、金融等政策，激励全社会各行业发展循环经济，实现经济可持续增长。该法已由国家主席胡锦涛签署主席令通过，将于2009年1月1日起实施。

国人没有充分关心的是《循环经济促进法》第25条第二款规定：“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除”。这是继《物

权法》实施后，国家权力机关再一次敲响的对违法拆迁的又一声丧钟。上述《循环经济促进法》第25条第二款的规定，实际是国家最高权力机关的又一次表明态度。其中将城市人民政府的责任予以明确，算是抓住了问题的关键。当然，这一规定尚须进一步明确，才有可操作性。例如公共利益的范畴，显然不能按照建设部的观点定得过宽。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物的理解要防止被人歪曲。

一，符合城市规划是指符合建造时的城市规划，而非今日朝三暮

四、任意更改的规划。

二．符合工程建设标准，也是只给危房的加固与改造由下余地，而非当前的旧城改造。

三．合理使用寿命应是设计寿命，这一规定将使那些热衷于拆房、建楼堂馆

所的人有所顾忌。

无论旁人怎么看，我是对《循环经济促进法》第25条第二款的规定持肯定态度。尽管 这一规定的执行更为重要。1．房屋拆除的范围限制

2．房东将成为旧城与旧村改造的主体 王才亮的联系方法： 北京市才良律师事务所 中国建设与房地产研究中心