农村宅基地使用权置换城镇住房的内涵_农村宅基地使用权

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农村宅基地使用权置换城镇住房的内涵

——腾龙兴业

当前，随着新城城镇化的水平的提高和步伐的加快，人走房空”——“空心村”——村域成片浪费，这一现象不仅造成农村土地资源严重浪费，造成村容村貌脏乱差，而且制约着新农村建设与可持续发展。为此，中央及一些地方政府的一系列文件为农村宅基地置换城镇住房改革创造了良好的政策环境，本文认为农村宅基地置换城镇住房对于推进农民市民化进程、改善农民福祉、充分利用土地资源、促进地方经济发展都具有十分重要的意义。在详细分析国内外相关研究现状的基础上，评述了农村宅基地置换城镇住房改革研究的关注焦点与不足之处，并分析了农村宅基地置换城镇住房改革研究的发展动态。

（一）农村宅基地使用权置换城镇住房的意义

据2010年中央1号文件指出：“积极稳妥推进城镇化，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”。而这就要突出解决“地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走”等问题。

以浙江省执行为例进行分析，省委省政府《关于加快农村住房改造建设的若干意见》(浙委[2009]56号)要求：“创新体制机制，加强政策引导，着力解决‘地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走’等问题，积极有序推进农村住房改造建设，2009-2012 年，全省每年整理复垦耕地2万亩左右，盘活农村建设用地1万亩左右”。浙江省住房和城乡建设厅负责人就相关问题进行解读时指出：“顺应新型城市化和城乡一体化发展的趋势，通过规划引领和政策引导，促进农村人口向中心村、中心镇集聚，向城市集聚，要创新农民宅基地置换办法。对就业稳定、愿意进城镇定居的农户，通过经济补偿、宅基地换城镇住房$纳入城镇职工基本养老体系等办法，鼓励农户退出农村宅基地，到小城镇、中心镇购房居住”。

其中，浙江省在农村宅基地置换城镇住房改革方面走在全国的前列，特别是嘉兴“两分两换模式”在全国产生了重要影响。浙江省2010年政府工作报告明确要求：实施农村土地综合整治示范工程，扩大农村宅基地改革试点。就进一步说明浙江省农村宅基地住房改革的条件趋向成熟。同时，天津、上海、北京、重庆、湖南、广东、江苏等省（市）都积极开展农村宅基地置换城镇住房改革试点。因此，认真总结农村宅基地置换城镇住房改革的实践经验，探索置换的影响因素、利益机制、模式选择，综合评估实施效果，研究农村宅基地置换城镇住房改革的相关政策措施，不仅可以深化农村宅基地置换城镇住房改革的相关理论研究，而且对于指导农村宅基地置换城镇住房的改革实践也具有一定现实意义。

（二）国内外研究情况分析

从相关研究来看，总体上都肯定了农村宅基地置换城镇住房对于推进我国城镇化进程、统筹城乡发展、促进土地资源综合开发的重要作用。减少农民就要求实现劳动力的真正转移，要降低进城门槛，把农民真正变成市民，可以考虑让进

城农民工把宅基地交给政府，让他们在城市能买到便宜的房子，把承包地流转给大的农户；改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房“和!以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题；农村内部人口集中居住需要发展宅基地置换，一边拆掉旧居，腾出土地转为农用地或工业、建设用地，一边扩大集中居住，避免土地资源浪费，这是好事情，还需要进一步探索。

面对农村宅基地置换城镇住房问题，学者们进行了广泛的研究和探索。农村宅基地置换是一个复杂的系统工程，是多方利益主体博弈的过程；宅基地置换效益是包括政府与农民双重经济行为主体下，包含经济、社会和生态在内的综合性效益；为了在宅基地使用权置换中实现公平公正，可以通过对利益相关者在宅基地使用权置换中的成本收益分析，寻求利益平衡的支点；政府应该从利益相关者的视野出发，建立健全的利益表达机制，公正的利益均衡机制，完善的社会保障机制；应分类实施，完善政策，推进农民住宅集聚进程；美国农村土地被迅速转换成宅基地，由于其增长是与周边城镇特点密切相关的，城市和县级规划者应合作以形成综合性区域的视点；地方政府有潜力有效管理农村宅基地的拓展，科学知识融入政府决策将对发展的影响变得越来越重要；日本中心家庭化正在推进过程中，无论从生活方面、土地空间方面、社会方面来讲，都有必要考虑可持续的农村住宅开发。由于人口减少、高龄化、耕作放弃地的增加，一部分村落可能被废弃，应根据市镇村及小学校的规模，对扩展的社区进行再编，采取契约的方式对土地利用进行调整。

关于宅基地置换模式，按照功能和特点，可分为园中村改造置换模式、土地整理置换模式、下山移民置换模式；按照政府与农民的主导关系，宅基地置换可划分为城镇化模式、项目带动模式、新农村建设模式；按照区域特点差异，宅基地置换可分为货币置换模式、异地住房置换、异地宅基地置换模式。同时，嘉兴市由于两分两换政策的影响，而出现了具有一定影响力的嘉兴模式。

（三）研究现状述评

美国、日本等发达国家在农村宅基地研究方面，主要关注宅基地可持

续开发问题，村落被废弃后土地利用整理，农村宅基地拓展的驱动力、农村土地开发利用及其实证分析，合理统筹城乡规划，注重地方政府科学决策有效管理农村宅基地拓展的重要性等方面，这些研究对于我们探讨农村宅基地置换城镇住房改革有一定的借鉴意义，即重视政府的科学决策，重视用计量方法分析相关影响因素，重视城乡统筹和农村宅基地的科学规划及可持续开发。

从我国相关研究来看，总体上肯定了农村宅基地置换的重要意义，探

索了宅基地置换的相关理念、规律、模式及利益机制，采用收益-成本分析、层次分析、利益相关者沟通矩阵等方法，描述了利益相关者的关系，探索了农村宅基地置换城镇住房的评估方法。但是，主要还是局限于定性研究和实证分析的方法探索方面，对于一些评估指标的确定缺乏大量的实际调查基础，收益-成本分析也缺乏大量相关数据支持，对于影响农村宅

基地置换城镇住房的影响因素缺乏实证分析，对于宅基地置换城镇住房模式及其适用条件缺乏研究，对于全国具有重要影响的嘉兴“两分两换模式”运作机制及其实践效果缺乏系统的研究。因此，亟需加强农村宅基地置换城镇住房改革方面的实证研究，探索规律性的东西，评估实践效果，完善相关政策和法规。

（四）未来关注的主要问题及总结

根据目前相关文献的分析，未来在农村宅基地置换城镇住房改革研究方面，主要应关注以下几个研究方向: 影响农民宅基地置换意愿选择的主要因素；宅基地置换净收益状况分析；典型宅基地置换模式的实施效果；政府主导模式下宅基地置换选择的主要影响因素；农村宅基地置换城镇住房的模式选择及适用条件；探索可操作性政策建议。

综上所述，伴随着经济的高速增长和城市化进程的加速，我国许多地区都遭遇了严重的土地资源瓶颈，宅基地置换因能有效地缓解用地需求压力而得到广泛推行。然而，在宅基地置换过程中存在着诸如行政力量过强、资金相对短缺、房产权制度空白等问题。完善我国农村宅基地置换制度的主要措施有：实行市场化运作，促进农村宅基地的合理配置；拓展融资渠道，满足宅基地置换的巨额资金需求；完善农村宅基地使用权登记和农村房屋产权登记制度；建立公正的利益均衡机制和完善的社会保障机制；健全和完善农村宅基地置换的相关法律法规等才能使我国农村宅基地置换城镇住房对于推进农民市民化进程、改善农民福祉、充分利用土地资源、促进地方经济发展。